Geum.ru

Я. В. Крашенинникова Детков М. Г. Тюрьмы, лагеря и колонии России, М.: "Вердикт-lM", 1999. 448с.: ил

Вид материалаДокументы

Содержание


Исполнения уголовного наказания в виде лишения
Подобный материал:
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   20
§ 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕНСКИЕ СТРУКТУРЫ

^ ИСПОЛНЕНИЯ УГОЛОВНОГО НАКАЗАНИЯ В ВИДЕ ЛИШЕНИЯ

СВОБОДЫ, СОДЕРЖАНИЕ ИХ ФУНКЦИЙ

1. Центральные органы советской исправительно-трудовой системы Исполнительно-распорядительная деятельность, составляющая сущность управления, в сфере исполнения лишения свободы находит свое четкое выражение в содержании функций организационно-управленческих структур.

Формирование и функционирование организационно-управленческих структур подчиняется общим принципиальным положениям, как объективного свойства, так и вырабатываемых идеологией определенного общественно-государственного строя.

В рассматриваемый период в качестве научно обоснованных, не подлежащих сомнению принципов организации управления и деятельности мест лишения свободы признавались принципы: партийного руководства; социалистического демократизма; социалистического планирования и учета и др.28.

311

В условиях однопартийной системы, конституционного закрепления руководящей и направляющей в обществе и государстве роли КПСС принцип партийного руководства являлся ведущим. Следует заметить, что на практике произошла подмена принципа партийного руководства принципом администрирования партийного аппарата. Аппарат ЦК КПСС не только определял основное содержание и направления советской исправительно-трудовой политики, но и непосредственно занимался вопросами формирования управленческих структур мест лишения свободы. Все без исключения законы и ведомственные акты, регулирующие отношения в сфере исполнения уголовного наказания, изменения в управленческих структурах требовали предварительного одобрения аппарата ЦК КПСС.

Центральный органом управления местами заключения до I960 года являлось Министерство внутренних дел СССР. После упразднения МВД СССР, в январе I960 года эту функцию выполняло в Российской Федерации МВД РСФСР, в составе которого в качестве отраслевых органов управления выступали Главное управление местами заключения и Отдел детских трудовых и воспитательных колоний.

Положение о Главном управлении местами заключения, объявленное приказом МВД РСФСР №122-1961 г., определило основные его задачи и функции по обеспечению реализации советской исправительно-трудовой политики, применению норм закона в процессе исполнения уголовного наказания с целью исправления и перевоспитания осужденных. Эти задачи и функции предопределяли организационно-управленческую структуру ГУМЗ РСФСР.

Отделам Главка вменялись следующие функции: - организационно-инспекторскому отделу - обеспечение взаимодействия и координация деятельности аппарата управления в решении задач по реализации исправительно-трудовой^ политики, организация инспектирования деятельности мест заключения, обобщение и распространение опыта работы исправительно-трудовых учреждений;

- тюремному отделу - весь комплекс организационно-практических мероприятий по нормальному функционированию тюрем, разработки проектов нормативных актов и методических рекомендаций, касающихся совершенствования деятельности тюрем;

- специальному отделу - учет лиц, содержащихся в местах заключения, а также лиц, осужденных к исправительным работам;

312

- обеспечение мер по соблюдению сроков судебных приговоров, своевременному исполнению судебных определений об освобождении и сокращении сроков наказания, постановлений Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов республик о помиловании и указов об амнистии. В обязанность отдела входила разработка проектов нормативных актов по вопросам подготовки материалов на помилование, условно-досрочное и другие виды досрочного освобождения, обеспечение контроля за правильностью оформления указанных материалов;

- оперативному отделу - руководство оперативной работой в местах лишения свободы, направленной на обеспечение режима, профилактику преступлений, раскрытие ранее совершенных преступлений; разработка методических рекомендаций в вопросах оперативного обеспечения деятельности ИТУ;

- контроль за деятельностью оперативных аппаратов, а также объективностью материалов о переводе заключенных из колоний по различным основаниям;

- отделу профессионально-технической и общеобразовательной подготовки заключенных - организация профессионально-технического и общеобразовательного обучения заключенных в местах лишения свободы; обеспечение восьми летнего и обязательного профессионального обучения лиц, не имеющих профессии;

- отделу трудового использования заключенных - организация труда заключенных на контрагентских началах; разработка условий типовых договоров на использование труда заключенных на предприятиях других министерств и ведомств;

- плановому отделу - разработка производственных планов промышленного и сельскохозяйственного производства исправительно-трудовых учреждений, согласование их в установленном порядке с планирующими органами; контроль за выполнением указанных планов;

- отделу труда и заработной платы - организация работы по нормированию труда и заработной платы на предприятиях исправительно-трудовых учреждений всех без исключения категорий работающих;

- финансовому отделу и бухгалтерии - организация осуществление финансирования мест лишения свободы; контроль за исполнением финансовых смет; анализ и контроль за состоянием производственно-финансовой деятельности исправительно-трудовых учреждений;

313

- отделу лесной промышленности - руководство производственной деятельностью исправительно-трудовых учреждений, труд заключенных в которых используется на лесозаготовительных предприятиях;

- производственно-техническому управлению - обеспечение трудовой занятости заключенных на предприятиях исправительно-трудовых учреждений; расширение и укрепление собственной производственной базы ИТУ; руководствопроизводственно-хозяйственной деятельностью ИТУ с собственным производством; совершенствование технологии производства, модернизация и замена оборудования, механизация и автоматизация производственных процессов; внедрение новой техники, передовых методов труда; развитие рационализации и изобретательства; организация совместно с Политотделом МЗ трудового соревнования заключенных и т.д.

В организационной структуре ГУМЗ МВД РСФСР в качестве самостоятельного органа управления выступал Отдел детских трудовых и воспитательных колоний. О самостоятельности отдела свидетельствует его структура. Руководство отдела составляли: начальник, заместитель начальника отдела по учебно-воспитательной работе и режиму, заместитель начальника отдела по производственной и хозяйственной работе. В структуре отдела функционировали: учебно-воспитательное отделение, в состав которого входила группа комплектования; учебно-производственное отделение, куда входила плановая группа; бухгалтерия и секретариат.

В функции отдела входили организация учебно-воспитательной работы в трудовых и воспитательных колониях, школьного и профессионально-технического обучения, обеспечение охраны и режима, медико-санитарного обслуживания и производственной деятельности; учет поступления несовершеннолетних в трудовые и воспитательные колонии, детские приемники, анализ их состава, причин преступности и безнадзорности; участие в разработке мероприятий по борьбе с негативными явлениями в среде подростков.

Управленческая деятельность ГУМЗ МВД РСФСР не охватывала все сферы функционирования мест лишения свободы и поэтому неправомерно вести разговор о самостоятельности Главка в определении политики в реализации целей и задач исправительно-трудового законодательства.

314

В той или иной мере свое влияние на деятельность органов, исполняющих наказание в виде лишения свободы, и ее эффективность, оказывали другие функциональные службы МВД РСФСР: Управление внутренних войск, внутренней и конвойной охраны, Первый специальный отдел, Оперативно-техническое управление, Медицинский отдел Хозяйственного управления, Управление военного снабжения, Отдел капитального строительства, Управление кадров и учебных заведений, Планово-финансовое управление. Множественность субъектов управления в условиях жесткой централизации руководства деятельностью органов, исполняющих наказание, как показала практика, сковывала инициативу и самостоятельность последних в принятии и реализации решений, нередко приводила к серьезным противоречиям в исполнении директивных указаний, исходящих от различных субъектов управления.

Необходимость привлечения к управлению органами, исполняющими уголовное наказание, различных функциональных служб центрального аппарата МВД вызывалось разноплановостью задач в сфере исполнения наказания для решения которых имелось два пути: первый - расширение функций и увеличение штатной численности центрального аппарата, ведующего исполнением наказания, второй - наделение функциями управления в этой сфере других служб центрального аппарата, имеющих в своем составе специалистов, способных обеспечить решение специфических задач. Второй путь, хотя и имеющий свои недостатки, был признан предпочтительнее и нашел свое закрепление в ведомственных нормативных актах.

После очередной реорганизации деятельности органов внутренних дел и воссоздания в 1966 году МООП (впоследствии Министерства внутренних дел) СССР, приказом Министра от 25 марта 1970 года № 90 было утверждено Положение о Главном управлении исправительно-трудовыми учреждениями МВД СССР, в котором изложены основные задачи этого органа, объем его функций, механизм их реализации с участием других служб Министерства.

Примечательно, что для обеспечения выполнения указанных в Положении задач, начальник Главного управления не имел реальной власти, ибо в этом документе не был определен его правовой статус в отношении подчиненных ему органов и учреждений.

315

Государственную политику в сфере исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы отличает противоречивость провозглашаемых в законе целей исполнения этого вида наказания и конкретных путей их реализацией, приверженность в этом деле практике ГУЛАГа решать многие народно-хозяйственные задачи трудом осужденных.

Весьма наглядно это проявляется в образовании организационно-управленческих структур, основным назначением которых является обеспечение выполнения производственных заданий в наиболее трудоемких отраслях народного хозяйства. Свидетельство тому - образование в 1968 году самостоятельного структурного подразделения МВД СССР - Главного управления лесных исправительно-трудовых учреждений (ГУЛИТУ).

В условиях существования двух главных управлений - ГУИТУ и ГУЛИТУ МВД СССР весьма сложно вести разговор об обеспечении единой исправительно-трудовой политики в сфере исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы. Ибо деятельность ГУЛИТУ МВД СССР регламентировалась особым Положением, утвержденным приказом Министра внутренних дел СССР от 17 марта 1970 г. № 096 (дополнения внесены приказом МВД СССР от 4 ноября 1978 г. № 0599).

Сравнительный анализ функций ГУИТУ и ГУЛИТУ МВД СССР в обеспечении основных направлений деятельности подведомственных исправительно-трудовых свидетельствует о существенном различии в их содержании. Функции ГУИТУ СССР в областях организаторской работы, обеспечении режима отбывания наказания, политико-воспитательной работы, общеобразовательного и профессионально-технического обучения осужденных наиболее полно отражают основные направления и содержание работы по выполнению требований исправительно-трудового законодательства. В то же время функции ГУЛИТУ МВД СССР в этих областях деятельности колоний неконкретны, зато весьма подробно изложено их содержание в областях организации производство, капитального строительства, планирования и финансирования, сбыта и материально-технического снабжения.

316

Нелишне будет заметить, что в деле формирования организационно-управленческих структур исправительно-трудовой системы преобладающую роль играет субъективный фактор: позиция того или иного руководителя или руководящего ядра конкретного органа управления, определяющая уровнем их общей, профессиональной подготовки, политической линией, которой они придерживаются, знанием и пониманием основных проблем управляемой системы и выбором путей их реализации.

В структуре органов управления местами лишения свободы особое место занимают политические органы ИТУ - Политический отдел ИТУ МВД СССР и Политический отдел ЛИТУ МВД СССР, политические отделы ИТУ МВД союзных и автономных республик, УВД край облисполкомов, политические отделы ЛИТУ.

Деятельность политических органов ИТУ на территории Российской Федерации регламентировалась Положением о политических органах мест заключения Министерства внутренних дел РСФСР, утвержденном Бюро ЦК КПСС по РСФСР 24 февраля 1961 года. В соответствии с Положением Политический отдел МЗ МВД РСФСР создавался как руководящий партийно-политический орган в отношении всех политорганов мест заключения МВД Российской Федерации. На него возлагали политическое воспитание сотрудников, осуществление политико-воспитательной работы с осужденными.

В связи с образованием в 1966 году Министерства охраны общественного порядка СССР Политический отдел мест заключения МВД РСФСР соответствующим решением ЦК КПСС был преобразован в Политотдел МЗ МООП СССР, а в 1969 году переименован в Политический отдел исправительно-трудовых учреждений (ИТУ) МВД СССР.

После образования в 1968 году Главного управления лесных ИТУ, решением ЦК КПСС был создан Политотдел лесных ИТУ МВД СССР и была переутверждена структура Политотделов ИТУ и лесных ИТУ. Анализируя организационное строение политических органов, содержание функциональных обязанностей политических отделов ИТУ и ЛИТУ, И.Н. Натрусный обращает внимание на следующие особенности. "Положение руководителя политотдела как партийного органа, - пишет он, - определяется Положением о политических органах и Уставом КПСС. Положение начальника политотдела как заместителя начальника управления ИТУ определяется советским административным правом, поскольку он является представителем администрации органа государственного управления...

317

Все политические отделы ИТУ и политчасти ОИТУ (УИТУ) в то же время подотчетны областным (краевым) комитетам партии, а по комсомольской линии - областным (краевым) комитетам ВЛКСМ.

Таким образом, политотделы мест лишения свободы МВД являются и партийными и административными советскими органами..."28.

Постоянные реорганизации организационно-управленческих структур, являющиеся неотъемлемой частью "реформ" системы исполнения уголовного наказания порождали нестабильность в ее работе, с неизбежностью вызывали серьезные недостатки в ее деятельности.

Причем "реформы" проводились непоследовательно, без должной научной разработки их содержания и организационно-штатных и управленческих вопросов. В конце 80-х годов осуществляется объединение двух уголовно-исполнительных систем ГУИН и ГУЛИТУ МВД СССР с образованием единого Главного (Объединенного) управления по исправительным делам МВД СССР. Однако через весьма непродолжительное время в 1991 году эти системы вновь приобретают самостоятельность.

Образование в 1990 году МВД РСФСР, выделение из ГУИН МВД СССР самостоятельной службы ГУИД МВД РСФСР, последующая ее реорганизация в течение 1991-1992 г.г. .в Службу по исправительным делам и социальной реабилитации, а затем в Главное управление исполнения уголовных наказаний МВД Российской Федерации сопровождались очередными изменениями организационно-управленческих структур. В 1994 году на основании приказа МВД Российской Федерации от 10 июля № 334 осуществляется в очередной раз слияние двух главных управлений ГУИН МВД РФ и ГУЛИТУ МВД РФ в единое Главное управление по исполнению уголовных наказаний.

Одним из элементов реформы уголовно-исполнительной системы 90-х годов является передача функций по охране учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и их объектов от внутренних войск МВД РФ учреждениям и органам УИС МВД РФ.

318

Президент Российской Федерации Указом от 22 апреля 1994 года № 805 "О сокращении численности внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации* установил численность личного состава внутренних войск, подлежащих сокращению (97423 ед.), и обязал Правительство Российской Федерации определить сроки и порядок поэтапной передачи функций охраны от внутренних войск органам и учреждениям УИС.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации и решения Председателя Правительства Российской Федерации от в мая 1994 года, Министр внутренних дел Российской Федерации 30 апреля 1994 года издал приказ № 222, в котором определил первоочередные меры по выполнению вышеуказанного Указа президента.

В связи с передачей функций охраны от внутренних войск органам и учреждениям уголовно-исполнительной системы МВД РФ, были осуществлены организационно-структурные изменения в ее управленческих аппаратах. В структуре ГУИН МВД России образовано Управление охраны, в составе которого были созданы отделы: ИТСО, спецтехники, транспорта и связи; организации службы; организации розыска и конвоирования; вооружения и специальных средств, также отделение по организации служебно-розыскного собаководства. В структуре территориальных органов управления УИС образованы отделы (отделения) по охране и конвоированию осужденных. Непосредственные функции по охране учреждений УИС и их объектов выполняют батальоны охраны и конвоирования; роты охраны (конвоирования); взводы охраны (конвоирования); отделения охраны (конвоирования).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 года №964 "О передаче внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской Федерации учреждениям и органам уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации функций по охране учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы, и их объектов" с 1 января 1997 года установлен норматив численности персонала и органов уголовно-исполнительной системы, необходимого для выполнения функций по охране учреждений УИС и их объектов, а также конвоированию осужденных - 16% от среднегодовой численности осужденных содержащихся в ИТУ. Передача функций охраны от внутренних войск подразделениям и учреждениям УИС завершена в 1997 году.

319

Начиная с 1991 года организационно-структурные изменения центрального аппарата управления системой исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы проводились ежегодно, при этом с каждой такой "реорганизацией" наблюдается постоянный рост численности управленческого аппарата. В 1996 году в составе ГУИН МВД России функционировало б управлений, в их составе 52 отдела и 30 отделений. Численность аттестованных сотрудников составила 590 единиц80. В 1999 г. Сформировано 19 Управлений в составе которых образовано 65 отделов, 6 отделений, 3 инспекции. Численность аппарата составила 725 штатных единиц.

Одной из основных причин бесконечных реорганизаций внутренних организационных структур центрального органа управления местами лишения свободы, на наш взгляд, является неквалифицированная разработка их подготовки и проведения в условиях строжайшего режима секретности весьма узким кругом "особо доверенных" лиц руководителя Главного управления. К этой сложной и ответственной работе весьма редко привлекались ведущие ученые и опытные практические работники. При этом всегда проявлялась одна специфическая закономерность: внутренние структурные подразделения главка создавались под заранее определенных руководителей.

Вместе с тем, следует иметь в виду, что независимо от структурных изменении стиль работы аппарата, формы и методы обеспечения решения сложных социально-политических и экономических задач в сфере исполнения уголовного наказания практически оставались прежними.

Мы полагаем, что основным содержанием перестройки центрального аппарата должны быть не только структурные преобразования, а главным образом существенные изменения его функций с резким сокращением его штатной численности. За центром целесообразно сохранить функции определения стратегии и тактики исполнения наказания и реализации законов, разработки проектов законодательных и ведомственных инструкций, подготовки и переподготовки кадров, комплектования руководящих кадров краевого и областного уровня, научно-методического обеспечения всей служебной деятельностью мест лишения свободы и, естественно, осуществления контроля.

320

Частично указанные выше функции нашли реализацию в Положении о Главном управлении исполнения наказания Министерства внутренних дел РФ, утвержденном приказом Министра внутренних дел РФ № 25 от 25 января 1996 года и аналогичном Положении, утвержденном приказом Министра внутренних дел № 110 от 2 марта 1996 года. Однако, как и в законе Российской Федерации "Об учреждениях и органах исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", так и в указанных положениях в числе задач и функций Главного управления не предусматриваются организация воспитательной работы среди осужденных, способствующей их исправлению и социальной реабилитации81.

2. Территориальные органы управления системы исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы

Характерной особенностью организационно-управленческих структур системы исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы на протяжении длительного периода времени являлась жесткая централизация, приверженность командно-бюрократическим методам формирования их внутренних структур, отсутствие четкой грани в определении содержания функций этих структур, «размывание» в этой связи ответственности должностных лиц за положение дел на конкретных участках работы.

Причем, следует заметить, что с течением времени весьма отчетливо прослеживается тенденция перехода от простых управленческих структур к более сложным, в функциональном отношении менее определенным. Этот процесс сопровождается постоянным ростом штатной численности управленческого аппарата.

Непосредственная реализация исправительно-трудовой политики в сфере исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы в рассматриваемый период обеспечивалась, главным образом, посредством весьма сложной управленческой системы, структура органов которой формировалась в зависимости от административно-территориальных единиц и внутриведомственного функционального разделения труда. В основном это была трех четырехзвенная система управления.

321