Geum.ru

Закону "об опеке и попечительстве" Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 марта 2010 года Издание второе, переработанное и дополненное

Вид материалаЗакон

Содержание


Опеки и попечительства
Подобный материал:
1   ...   25   26   27   28   29   30   31   32   33
Глава 5. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОПЕКУНОВ, ПОПЕЧИТЕЛЕЙ И ОРГАНОВ

^ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА


Статья 24. Надзор за деятельностью опекунов и попечителей


Комментарий к статье 24


1. Еще одним из достоинств Закона об опеке является то, что в нем впервые закреплены нормы об ответственности в сфере деятельности по опеке и попечительству. Этим вопросам посвящена специальная глава, которая определяет порядок осуществления надзора за исполнением опекунами и попечителями своих обязанностей, а также контроля за деятельностью органов опеки и попечительства.

2. Статья 24 Закона об опеке прежде всего определяет орган, компетентный осуществлять надзор за деятельностью опекунов и попечителей. Поскольку опека и попечительство как общее правило устанавливаются по месту жительства подопечных, то именно на орган опеки и попечительства по месту жительства подопечного и возлагается такая функция. Понятно, что в случаях, когда в соответствии с п. 1 ст. 35 ГК РФ опекун или попечитель назначается по его месту жительства, надзор за исполнением им своих обязанностей возлагается на орган опеки и попечительства по его месту жительства.

В случае перемены места жительства подопечного функции надзора за деятельностью опекуна или попечителя выполняет орган опеки и попечительства по новому месту жительства (см. ст. 9 Закона об опеке).

3. Надзор органа опеки и попечительства состоит в:

- регулярной проверке условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей ("индивидуальных требований");

- проверке информации о нарушении прав и охраняемых законом интересов подопечных, поступающей от различных лиц и организаций (в том числе образовательных, лечебных, социальных);

- проведении встреч с подопечным;

- рассмотрении жалоб подопечных на действия или бездействие опекунов или попечителей и принятии мер защиты их интересов, предусмотренных законодательством, и т.д.

Законодательством субъектов Федерации на органы опеки и попечительства могут быть возложены дополнительные задачи и полномочия в части надзора за деятельностью опекунов и попечителей и оказания помощи и содействия подопечным.

4. Проверка условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей ("индивидуальных требований") - процедура, состоящая в посещении сотрудниками органа опеки и попечительства места жительства подопечного, лечебных или образовательных организаций, которые он посещает, а также в сборе информации о подопечном иным доступным образом.

5. Более конкретные правила проведения указанной проверки, а также ее периодичность в случае пребывания под опекой (попечительством) несовершеннолетних граждан установлены в Постановлении Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423.

При помещении несовершеннолетнего подопечного под опеку или попечительство плановая проверка проводится в виде посещения подопечного:

- один раз в течение первого месяца после принятия органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна;

- один раз в три месяца в течение первого года после принятия органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна;

- один раз в шесть месяцев в течение второго года и последующих лет после принятия органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна.

При проведении плановых и внеплановых проверок оцениваются жилищно-бытовые условия жизни подопечного, состояние его здоровья, внешний вид и соблюдение гигиены, эмоциональное и физическое развитие, навыки самообслуживания, отношения в семье, возможность семьи обеспечить потребности развития подопечного.

При поступлении от граждан и организаций устных или письменных обращений, содержащих сведения о неисполнении, ненадлежащем исполнении опекуном своих обязанностей либо о нарушении прав и законных интересов подопечного, орган опеки и попечительства должен провести внеплановую проверку <1>.

--------------------------------

<1> К сожалению, в Постановлении Правительства РФ от 18 мая 2009 г. ошибочно указывается на право, а не на обязанность органа опеки и попечительства проверить поступивший сигнал.


В случае изменения места жительства несовершеннолетнего подопечного орган опеки и попечительства по новому месту его жительства при получении личного дела подопечного обязан в течение трех дней со дня его получения провести внеплановую проверку.

По результатам проверки составляется акт проверки условий жизни несовершеннолетнего подопечного, соблюдения опекуном прав и законных интересов подопечного, обеспечения сохранности его имущества, а также выполнения опекуном требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей. Акт является документом строгой отчетности, хранится в личном деле подопечного и может быть оспорен опекуном в судебном порядке.

6. Орган опеки и попечительства обязан реагировать на сигналы о нарушениях со стороны опекунов или попечителей, поступающие от самих подопечных. Статья 56 СК РФ предоставляет ребенку право самостоятельно обращаться за защитой в орган опеки и попечительства. Аналогичную норму содержит комментируемая статья Закона об опеке, в соответствии с которой любой подопечный вправе обратиться в орган опеки и попечительства, если считает, что действиями или бездействием опекуна (попечителя) нарушены его права или интересы. Такое обращение может быть как письменным, так и устным.

Жалоба подопечного должна быть зарегистрирована и рассмотрена по существу в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

7. Немалую помощь в защите прав и интересов подопечных могут оказать и иные лица, в частности сотрудники образовательных или медицинских организаций, соседи или близкие подопечного. Комментируемая статья возлагает на любых лиц, которым стало известно об угрозе жизни или здоровью лица, находящегося под опекой или попечительством, о нарушении его прав и законных интересов, обязанность сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения подопечного или прокурору. Сообщение может быть как письменным, так и устным.

Аналогичная обязанность предусмотрена п. 1 ст. 122 СК РФ для случаев, когда обнаружен ребенок, оставшийся без попечения родителей. К сожалению, ни комментируемая норма, ни положение ст. 122 СК РФ не обеспечены санкцией. Поэтому привлечь к ответственности за несообщение сведений о нарушении прав подопечного нельзя ни его соседей, ни участкового врача, ни директора школы, которые знали о неисполнении опекуном возложенных на него обязанностей.

Если в орган опеки все же поступил сигнал о нарушении прав или законных интересов подопечного, допущенном со стороны опекуна (попечителя), то орган опеки и попечительства обязан принять необходимые меры по защите прав и законных интересов подопечного (например, отстранить опекуна, в том числе временно, или назначить подопечному временного представителя для разрешения возникших противоречий) и в письменной форме уведомить об этом заявителя.

8. Обнаружив факты ненадлежащего исполнения возложенных на опекуна (попечителя) обязанностей, нарушения прав и законных интересов подопечного, в том числе осуществления опеки или попечительства в корыстных целях либо оставления подопечного без надзора и необходимой помощи, существенного нарушения опекуном или попечителем правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом, орган опеки и попечительства вправе вынести акт об отстранении опекуна или попечителя.

Кроме того, орган опеки и попечительства может также принять меры по привлечению опекуна или попечителя к установленной законом ответственности (ст. 26 Закона об опеке).


Статья 25. Отчет опекуна или попечителя


Комментарий к статье 25


1. Поскольку меры по охране имущества подопечного начинаются с составления описи его имущества, дальнейшая охрана этого имущества и управление им должны состоять в регулярной проверке состояния имущества и в представлении опекуном (попечителем) отчета о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного.

С этой целью комментируемая статья вводит правило о ежегодном представлении опекунами и попечителями отчетов в органы опеки и попечительства. Отчеты могут представляться чаще, если это предусмотрено договором об осуществлении опеки или попечительства. По общему правилу отчет за истекший год должен быть представлен не позднее 1 февраля текущего года.

Кроме того, следует иметь в виду, что в случаях досрочного прекращения опеки или попечительства отчет должен быть представлен в течение трех дней с момента, когда бывшему опекуну или попечителю стало известно о таком прекращении.

2. Содержание отчета опекуна или попечителя определено комментируемой статьей. Предполагается, что опекун (попечитель) укажет в отчете все виды имущества подопечного: как движимые и недвижимые вещи, так и денежные средства, ценные бумаги и иное имущество, а также сообщит сведения об изменениях в составе этого имущества, произошедших в истекший период в связи с отчуждением тех или иных вещей, приобретением иного имущества и т.п.

Наибольшие трудности могут возникнуть при составлении отчета в части расходования денежных средств, принадлежащих подопечному. Опекуну или попечителю потребуется указать все суммы, потраченные на питание, оплату коммунальных услуг, полученных подопечным, приобретение лекарственных средств, одежды, обуви, книг, канцелярских принадлежностей и т.п. Очевидно, что в целях наиболее точного учета этих расходов и отражения в ежегодном отчете опекунам и попечителям придется вести их запись.

Кроме того, законодатель обязывает опекунов и попечителей прикладывать к отчету документы, подтверждающие суммы произведенных расходов или их копии (товарные чеки, квитанции об уплате налогов, страховых сумм и другие платежные документы). Следовательно, в течение года такие документы опекуну (попечителю) необходимо хранить.

Форму отчета опекуна (попечителя) о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного должно утвердить Правительство РФ. В настоящее время утверждена лишь форма отчета, используемая при опеке (попечительстве) над несовершеннолетними <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан".


3. Своевременно получив от опекуна (попечителя) отчет, орган опеки и попечительства должен его рассмотреть и при отсутствии сведений о том, что отчет недостоверен, либо при отсутствии в отчете информации, свидетельствующей о нарушении прав и интересов подопечного, такой отчет утвердить. Отчет утверждается руководителем органа опеки и попечительства.

Обнаружив недостоверность информации, содержащейся в отчете, либо факты нарушений правил охраны и управления имуществом подопечного со стороны опекуна (попечителя), орган опеки и попечительства отчет не утверждает, а принимает необходимые меры в защиту интересов подопечного, в том числе по расторжению договоров, заключенных без предварительного разрешения органа опеки и попечительства или с нарушением условий такового (ч. 4 ст. 21 Закона об опеке).

Не найдя оснований для утверждения отчета, а, напротив, обнаружив факты ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества подопечного и управлению этим имуществом подопечного (порча, ненадлежащее хранение имущества, расходование имущества не по назначению, совершение действий, повлекших за собой уменьшение стоимости имущества подопечного, и др.), руководитель органа опеки и попечительства обязан составить об этом акт и предъявить требование к опекуну или попечителю о возмещении убытков, причиненных подопечному.

4. Утвержденный отчет опекуна (попечителя) является основанием для внесения соответствующих изменений в ранее составленную опись имущества подопечного. Для внесения изменений в опись достаточно совершения записи за подписью должностного лица органа опеки и попечительства.

Из описи должны быть исключены те виды имущества, право на которые у подопечного прекратилось (отчужденные вещи, ценные бумаги, закрытые счета и т.п.), а также вещи, пришедшие в негодность.


Статья 26. Ответственность опекунов и попечителей


Комментарий к статье 26


1. В комментируемой статье прежде всего идет речь о гражданско-правовой ответственности опекунов и попечителей.

В зависимости от оснований следует выделить следующие виды такой ответственности:

- ответственность по сделкам;

- ответственность за вред, причиненный по их вине личности или имуществу подопечного;

- ответственность за вред, причиненный подопечным личности или имуществу третьих лиц.

Последний из указанных видов ответственности не обозначен в ст. 26 Закона об опеке, однако этой ответственности посвящены положения ст. ст. 1073, 1074 и 1076 ГК РФ.

Общее правило об ответственности опекунов за вред, причиненный подопечным личности или имуществу третьих лиц, сводится к тому, что опекун за такое причинение вреда отвечает, если не докажет, что вред возник не по его вине. В то же время в ряде случаев в соответствии со ст. ст. 1073 и 1076 ГК РФ вред может быть возмещен и за счет имущества подопечного, причинившего такой вред.

К ответственности за причинение подопечным вреда личности или имуществу третьих лиц можно привлечь лишь попечителя, назначенного несовершеннолетнему гражданину. В соответствии со ст. 30 ГК РФ гражданин, ограниченный в дееспособности, самостоятельно несет ответственность за причиненный им вред. Попечители несовершеннолетних отвечают за причинение подопечными вреда лишь субсидиарно, поскольку в первую очередь такой вред подлежит возмещению самим несовершеннолетним (ст. 1074 ГК).

2. Поскольку несовершеннолетние подопечные в возрасте от 14 до 18 лет, а также граждане, ограниченные судом в дееспособности, в силу ст. ст. 26 и 30 ГК РФ самостоятельно несут ответственность по совершенным ими сделкам, то их попечители к такой ответственности привлечены быть не могут.

Только опекуны отвечают по сделкам, совершенным ими от имени подопечных. Именно такое правило закреплено не только в комментируемом Законе, но и в ГК РФ применительно к сделкам малолетних (несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет). В соответствии с п. 3 ст. 28 ГК РФ имущественную ответственность по сделкам малолетнего, в том числе по сделкам, совершенным им самостоятельно, несут его опекуны, если не докажут, что обязательство было нарушено не по их вине.

Закон об опеке такую ответственность возлагает также и на опекунов недееспособных граждан.

В комментируемой статье, однако, не идет речь об исполнении обязательства по сделке за счет опекуна. На него возлагается ответственность по сделке, т.е. мера гражданско-правового имущественного воздействия, в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением возникшего из сделки обязательства. Это означает, что, например, в случае заключения опекуном от имени подопечного, выступающего в качестве покупателя, договора купли-продажи с условием оплаты в рассрочку (ст. 489 ГК) покупная цена должна быть уплачена за счет средств подопечного, а проценты за просрочку платежей - за счет опекуна.

3. Впервые в законодательстве прямо и недвусмысленно предусмотрена ответственность опекунов и попечителей за вред, причиненный личности или имуществу подопечного. Нельзя сказать, чтобы ранее вовсе не имелось возможности привлечения опекунов и попечителей к такого рода ответственности. Однако на практике возмещение вреда было затруднено как отсутствием прямого указания закона, так и сложностью в установлении ответчика по иску о возмещении вреда в случаях, когда вред причинялся имуществу подопечного действиями третьих лиц.

С введением в действие Закона об опеке вопрос об ответственности за вред, причиненный личности или имуществу подопечного, решается значительно проще. Формулировка "по их вине", использованная в ч. 2 ст. 26 комментируемого Закона, означает, что опекун или попечитель отвечают не только за свои собственные действия или бездействие, но также и в случаях, когда вред подопечному был причинен третьими лицами, в чем непосредственно виновен опекун или попечитель.

Основанием такой ответственности во всех случаях является неисполнение или ненадлежащее исполнение опекуном (попечителем) своих обязанностей.

К случаям привлечения опекунов и попечителей к ответственности, предусмотренной ч. 2 комментируемой статьи, могут быть отнесены, например:

- непосредственное причинение опекуном или попечителем вреда личности подопечного (путем нанесения побоев, телесных повреждений и т.д.), в том числе причинение морального вреда;

- порча или повреждение имущества подопечного действиями опекуна или попечителя;

- допущенное опекуном или попечителем уменьшение стоимости имущества подопечного или его утрата;

- совершение сделок с имуществом подопечного без предварительного разрешения органа опеки и попечительства и последующая невозможность возврата отчужденного имущества в собственность подопечного;

- допущенные по вине опекуна или попечителя порча или повреждение имущества подопечного третьими лицами.

Условиями привлечения опекунов и попечителей к ответственности за вред, причиненный по их вине личности или имуществу подопечного, являются: наличие вреда; противоправность поведения опекуна или попечителя, выразившаяся в неисполнении или ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей; причинно-следственная связь между действиями (бездействием) опекуна или попечителя и наступившим вредом; вина опекуна или попечителя.

В соответствии с п. 1 ст. 401 ГК РФ опекун или попечитель могут быть признаны невиновными, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от них требовалась по обстоятельствам и в силу возложенных на них обязанностей, они приняли все меры для надлежащего исполнения таковых.

4. Закон об опеке устанавливает и специальную процедуру принятия мер по охране имущественных интересов подопечного в случае обнаружения фактов ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества подопечного и управлению имуществом подопечного.

Если органом опеки и попечительства выявлены порча, ненадлежащее хранение имущества, расходование имущества не по назначению, совершение действий, повлекших за собой уменьшение стоимости имущества подопечного, и т.п., то об этом составляется акт. Как и всякий другой акт органа опеки и попечительства, акт об обнаружении ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества подопечного и управлению имуществом подопечного может быть оспорен в судебном порядке (ч. 3 ст. 8 Закона об опеке).

На основании составленного акта орган опеки и попечительства обязан предъявить требование к опекуну или попечителю о возмещении убытков, причиненных подопечному. Это требование может быть адресовано опекуну или попечителю в письменной форме по почте или лично, а также заявлено непосредственно в суд.

5. Законодательством установлены и иные негативные последствия ненадлежащего исполнения опекунских обязанностей. Так, лицо, отстраненное от исполнения обязанностей опекуна или попечителя, не может стать усыновителем, приемным родителем, не может быть вновь назначено опекуном или попечителем этому или другому ребенку (ст. ст. 127, 146, 153 СК).

Кроме того, ст. 26 Закона об опеке устанавливает, что опекуны и попечители несут уголовную, административную ответственность за свои действия или бездействие в порядке, установленном соответственно законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Федерации.

Опекун или попечитель несовершеннолетнего могут быть привлечены к административной ответственности на основании ст. ст. 5.35, 6.10, 20.22 КоАП. Кроме того, в случае совершения правонарушения самим несовершеннолетним, подлежащим административной ответственности, при отсутствии у него самостоятельного заработка административный штраф взыскивается с его попечителя.

Опекун или попечитель могут быть привлечены и к уголовной ответственности, если их действия или бездействие отвечают признакам того или иного состава преступления. В целях привлечения их к ответственности орган опеки и попечительства обязан в письменной форме сообщить о фактах, ставших ему известными, прокурору, следователю, органам дознания, дознавателю.


Статья 27. Контроль за деятельностью органов опеки и попечительства


Комментарий к статье 27


1. Деятельность органов опеки и попечительства, как и иных органов государственной власти, подконтрольна. Подконтрольность, как уже отмечалось выше, представляет собой один из принципов законодательства об опеке и попечительстве. Контроль за деятельностью органов опеки и попечительства в особенности важен, поскольку на эти органы возложено осуществление социальной заботы о наиболее уязвимых и беззащитных гражданах.

Комментируемая статья не перечисляет конкретных органов и должностных лиц, полномочных осуществлять контроль за деятельностью органов опеки и попечительства. Однако в ст. 6 Закона об опеке один такой орган назван - уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти (см. ч. 5 ст. 6), который, к сожалению, в данный момент пока не определен.

Кроме того, полномочия по контролю за деятельностью органов опеки и попечительства принадлежат также прокурору в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации". В порядке осуществления надзора за исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод подопечных граждан прокурор может принять соответствующие меры (протест, представление, предостережение о недопустимости нарушения закона и т.д.).

2. Закон об опеке допускает, что перечень иных органов и лиц, осуществляющих контроль за деятельностью органов опеки и попечительства, может быть дополнительно установлен законами субъектов Федерации. Поэтому законодательные акты, принимаемые в регионах по вопросам опеки и попечительства, с учетом выстраиваемой системы органов опеки и попечительства могут возложить функции такого контроля на исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, уполномоченный в сфере опеки и попечительства.


Статья 28. Ответственность органов опеки и попечительства


Комментарий к статье 28


1. Возможность возмещения вреда, причиненного подопечному по вине органа опеки и попечительства, также не является абсолютной новеллой, как и нормы ст. 26 ГК РФ. До принятия Закона об опеке применение мер гражданско-правовой ответственности в таких случаях было возможно, но, к сожалению, не для всех очевидно.

Теперь законодатель напрямую закрепляет возможность возмещения вреда, причиненного подопечному в результате незаконных действий или бездействия органов опеки и попечительства либо должностных лиц этих органов.

Специальным правилом о такой ответственности является норма ч. 8 ст. 11 Закона об опеке, устанавливающая ответственность за неисполнение или несвоевременное исполнение органом опеки и попечительства обязанности по назначению опекуна или попечителя. Кроме того, вред, причиненный подопечному, может быть взыскан во всех случаях вынесения органом опеки и попечительства актов в нарушение интересов подопечного, повлекших уменьшение стоимости или утрату его имущества. Даже само назначение опекуна может послужить основанием к возмещению причиненного подопечному вреда, если личность опекуна не была надлежащим образом проверена и в результате недобросовестных действий опекуна подопечный претерпел неблагоприятные последствия.

2. Вред, причиненный подопечному в результате незаконных действий или бездействия органов опеки и попечительства либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны субъекта Российской Федерации. Поскольку органами опеки и попечительства могут быть исключительно органы государственной власти субъектов Федерации, к такого рода ситуациям подлежит применению ст. 1068 ГК РФ.

3. Условиями наступления ответственности, предусмотренной ст. 28 Закона об опеке, являются: наличие вреда, причиненного имуществу или личности подопечного (в том числе морального вреда); противоправность действий или бездействия органа опеки и попечительства, выразившаяся в незаконности таких действий (бездействия), в том числе в нарушении прав и охраняемых законом интересов подопечного; причинно-следственная связь между действиями или бездействием органа опеки и попечительства и наступившим вредом; вина органа опеки и попечительства.