Доклад первого заместителя председателя комитета по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области Макарова
| Вид материала | Доклад |
- Положение о совете по межнациональным отношениям при Губернаторе Ленинградской области, 42.75kb.
- Е. О. Репиной на совещании с руководителями агропромышленных и рыбохозяйственных предприятий, 145.46kb.
- Протокол №1 заседания общественно консультативного совета при Управлении Федеральной, 61.47kb.
- «Единая Россия», 71.87kb.
- Доклад первого заместителя председателя Комитета Государственной Думы по охране здоровья, 268.9kb.
- Программа проведения выездного заседания постоянной комиссии по государственному, административно-территориальному, 112.28kb.
- Председатель Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению Вячеслав Тимченко, 25.96kb.
- По труду и социальной защите населения, 56.17kb.
- Пресс – релиз 25. 11. 2011, 26.6kb.
- О реализации мероприятий по развитию инфраструктуры малого и среднего предпринимательства, 117.52kb.
Доклад первого заместителя председателя комитета по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области Макарова Ивана Ивановича на заседании координационного совета Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ленинградской области 22 ноября 2011 года по вопросу
«Практика осуществления государственной регистрации в уставы муниципальных образований Ленинградской области»
Уважаемый Виктор Викторович!
Уважаемые члены совета и участники заседания!
В Ленинградской области сформирована и сохраняется единообразная система органов местного самоуправления.
Она характеризуется следующими признаками:
^ Первое. Депутаты поселений избираются на прямых выборах.
Второе. Советы депутатов муниципальных районов формируются путем делегирования по равной норме представительства депутатов поселений.
Третье. Глава муниципального образования избирается из состава совета депутатов.
Это даёт два очевидных преимущества:
- ведется более тщательный отбор на руководящие должности в муниципальных образованиях - главы поселений, пройдя прямые выборы, избираются на должность из состава депутатов; депутаты и главы муниципальных районов также проходят дополнительные выборы из составов соответствующих советов депутатов;
- при выборах на высшую должность главы муниципального образования по данной схеме формирования органов МСУ в значительной мере снижается возможность подкупа избирателей;
Четвертое. Глава администрации назначается на должность представительным органом на условиях контракта по итогам конкурса - это позволяет оценивать профессиональную компетентность и деловые качества кандидатов, выбирая оптимальный вариант.
Пятое. Из 17 муниципальных районов в 13 у нас глава городского поселения – административного центра, является одновременно главой самого муниципального района. Три муниципальных района по этому пути не пошли, и еще один муниципальный район просто не имеет административного центра, потому что город Ломоносов находится на территории соседнего субъекта Российской Федерации.
Замещение главой одновременно двух высших должностей в двух муниципальных образованиях позволяет обеспечить:
- Равную значимость для единого главы проблем города и района - повышается ответственность глав за социально-экономическую ситуацию на всей территории муниципального района.
- Создать условия для организации более быстрого, понятного и эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с населением.
Единообразие системы органов местного самоуправления имеет большое значение в том, что гражданин вообще, или бизнесмен, когда он приезжает из одного города Ленинградской области в другой, понимает, что местная власть устроена совершенно на таких же принципах, и работает по той же самой системе, как и в его родном городе. Таким образом, единообразная модель формирования органов местного самоуправления является одним из условий мобильности бизнеса и трудовых ресурсов в границах области.
Для нас важно сохранить это единообразие и распространить его по возможности во всех муниципальных образованиях области без исключения.
Говоря о единообразной системе органов местного самоуправления, хочется внести в адрес Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ленинградской области одно важное предложение. В июне 2010 года депутаты Новодевяткинского сельского поселения приняли решение об избрании главы поселения путем проведения прямых выборов. Такая форма допускается 131-ФЗ, в уставах 4 муниципальных образований первого уровня (Новодевяткинском, Колтушском, Выскатском и Старопольском сельских поселениях) предусмотрены прямые выборы главы муниципального образования.
К сожалению, комитет по местному самоуправлению узнал о решении депутатов, которое значительно влияет на дальнейшую работу представительного и исполнительного органов местного самоуправления поселения, только после регистрации изменений в устав в Управлении Минюста.
Мы не имели возможности убедить депутатов муниципального образования в сохранении предусмотренной прежней редакцией устава структуры органов местного самоуправления.
Таким образом, нам необходимо содействие в своевременном информировании от Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ленинградской области в случаях, когда в Управление Минюста поступают изменения в уставы муниципальных образований Ленинградской области, предусматривающие формирование органов местного самоуправления на иных принципах, нежели описанная мною единообразная модель местного самоуправления. Мы просим Вас об информировании во всех случаях изменения структуры органов местного самоуправления, объема или срока полномочий, порядка формирования органов местного самоуправления.
^ Реализация 315-ФЗ
Комитет по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям в течение 2011 года проводил планомерную работу по реализации Федерального закона № 315-ФЗ, предоставляющего возможность органам местного самоуправления объединить администрации муниципального района и административного центра района. В январе этого года были организованы рабочие совещания со всеми муниципальными районами, на которых был разъяснен порядок реализации закона, постатейно обсуждались изменения в устав района и поселения.
Сейчас ведется мониторинг реализации закона, мы ежемесячно докладываем Губернатору о подготовке к выполнению этого закона.
Позвольте мне проинформировать Совет о том, как выглядит ситуация с реализацией этого закона сегодня в Ленинградской области.
13 муниципальных районов из 16 провели заседания советов депутатов городских поселений и районов, на которых приняты решения о необходимости подготовки и принятия изменений в уставы.
В 13 муниципальных районах были созданы рабочие группы по подготовке изменений в уставы городских поселений и районов.
Завершена работа по внесению изменений в уставы в семи муниципальных районах (Бокситогорском, Волосовском, Выборгском, Киришском, Лодейнопольском, Приозерском и Тосненском) и 8 городских поселениях, на территории которых находятся административные центры соответствующих муниципальных районов (Бокситогорском, Волосовском, Выборгском, Киришском, Лодейнопольском, Приозерском, Тихвинском и Тосненском). Изменения в устав Тихвинского муниципального района прошли рассмотрение в Управлении Министерства юстиции, выявлены замечания – в настоящее время идёт работа по их устранению.
В трёх муниципальных районах – Выборгском, Тихвинском и Приозерском – до вступления в силу изменений в уставы по 315-ФЗ – на основании соглашений о передаче полномочий образованы и приступили к работе администрации, исполняющие полномочия городского поселения и муниципального района. В Подпорожском муниципальном районе администрация начнет свою деятельность по этой модели с 1 января 2012 года. Это очень хорошая подготовка к тому моменту, когда по 315-ФЗ на территории районов должны будут заработать объединенные администрации.
В семи муниципальных районах Ленинградской области (Волховский, Всеволожский, Гатчинский, Кингисеппский, Кировский, Лужский, Сланцевский) работа по реализации 315-ФЗ находится в стадии рассмотрения вопроса о целесообразности объединения администраций.
Преимущества работы объединенной администрации состоят в том, что:
- Отсутствует возможность конфликта между исполнительной властью муниципального района и властью крупнейшего городского поселения – административного центра.
- Устройство власти в административном центре района становится понятнее для граждан.
- Происходит минимизация бюджетных расходов – сокращается численность муниципальных служащих и расходы на аппараты глав муниципальных образований (несмотря на увеличение количества муниципальных образований с 29 до 222 в период реформы, численность работников аппарата органов МСУ не только не увеличилась, но и сократилась с 5800 до 5200 человек). В частности, в результате упомянутого изменения структуры администраций Тихвинского муниципального района и Тихвинского городского поселения было сокращено 26 штатных единиц.
Стараюсь рассказать об этом подробно для того, чтобы объяснить почему эта модель «объединенной администрации» важна для Ленинградской области и муниципальных образований.
Проблемы
В настоящее время приведение уставов муниципальных образований Ленинградской области в соответствие с действующим законодательством остается одним из важных направлений работы органов местного самоуправления муниципальных образований. При этом результаты соответствующей работы могут и должны быть лучше.
Среди причин, порождающих проблемы в этой сфере, необходимо назвать следующие:
Первое. Часто меняющееся федеральное законодательство, регулирующее вопросы организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации (так, в 2009 году принято 4 федеральных закона, вносящих изменения в Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ, в 2010 – 8, за 10 месяцев 2011 года – 9), и, соответственно, эти изменения требуют внесения изменений в устав муниципального образования;
Второе. Отсутствие в ряде муниципальных образований квалифицированных юристов (в частности в некоторых сельских поселениях), способных оперативно и качественно подготовить необходимые изменения в уставы муниципальных образований и с соблюдением предусмотренной федеральным законодательством процедуры представить изменения в регистрирующий орган.
Думается, что в решении, хотя бы частичном, этой проблемы содержится серьезная возможность улучшения работы по регистрации уставов. И поэтому я предлагаю руководителям и специалистам Управления Министерства юстиции принимать участие в учебных мероприятиях, которые организует комитет для глав администраций, депутатов и юристов органов местного самоуправления.
^ Третье. Сложность и длительность процедуры внесения изменений в Устав муниципального образования.
Четвертое. Неопределенность ряда требований действующего федерального законодательства, касающихся процедуры проверки уставов (актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований) на соответствие действующему законодательству, а также оснований отказа в государственной регистрации актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
Так, не до конца понятным остается вопрос, что является предметом проверки органами юстиции при проведении процедуры государственной регистрации актов о внесении изменений и дополнений в устав:
- устав муниципального образований в редакции вносимых изменяющим актом изменений,
- сам изменяющий его акт,
- или отдельные положения устава муниципального образования, которые изменяются муниципальным нормативным правовым актом о внесении изменений в устав (так называемая новая редакция положений устава).
Соответственно, с данным вопросом напрямую связан и вопрос, касающийся оснований отказа в государственной регистрации муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Серьезной проблемой остается и вопрос о редакции федерального законодательства, на соответствие которому проверяется устав (муниципальный нормативный правовой акт о внесении изменений в устав):
Возможны следующие варианты: устав муниципального образования (муниципальный нормативный правовой акт о внесении изменений в устав) проверяется на соответствие федеральному законодательству, действующему:
Первое. На момент проведения проверки устава (изменяющего его акта);
Второе. На момент представления устава на государственную регистрацию в регистрирующий орган;
Третье. На момент утверждения устава (акта о внесении изменений в устав) в окончательном виде представительным органом муниципального образования;
Четвертое. На момент вынесения проекта устава (акта о внесении изменений и дополнений в устав) на публичные слушания.
В настоящее время, с учетом отмеченной выше частоты внесения изменений в федеральное законодательство нередки случаи, когда в процессе внесения изменений в устав муниципального образования, устраняющих одни несоответствия устава федеральному законодательству, принимаются либо вступают в силу новые изменения федерального законодательства, требующие повторного внесения изменений в устав. Таким образом, устав муниципального образования, соответствующий законодательству на момент проведения публичных слушаний (либо на момент утверждения устава представительным органом в окончательном чтении) может вступить в противоречие с нормами федерального законодательства на момент его представления в территориальный орган юстиции.
Соответствующая ситуация, которая, к сожалению, не является редкой, фактически может привести к замкнутому циклу, когда советы депутатов муниципального образования не успевают за быстро меняющимся законодательством и работа органов местного самоуправления по внесению изменений в уставы, сопровождаемая постоянными отказами в государственной регистрации изменений, парализуется. Это очевидным образом увеличивает нагрузку и на Управление Министерства юстиции.
Предложения
С учетом отмеченных проблем, представляется целесообразным рассмотреть варианты внесения изменений в действующее федеральное законодательство, касающееся процедуры внесения изменений в уставы.
Так, в настоящее время, с учетом изменений, внесенных в 131-ФЗ Федеральным законом от 27.12.2009 № 365-ФЗ, не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
На публичные слушания может не выносится проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав, если изменения вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с федеральным законодательством. Также не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении.
В то же время, в 131-ФЗ сохранена норма об обязательном соблюдении 30-ти дневного срока между публикацией проекта устава (акта о внесении изменений в устав) и днем рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования (акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования).
В результате, даже в случае, если изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения устава в соответствие с действующим законодательством, органы местного самоуправления обязаны ждать 30 дней с момента публикации проекта муниципального акта о внесении изменений и дополнений в устав, и лишь затем утверждать его решением совета депутатов и направлять в органы юстиции.
С учетом того, что 90% всех изменений в уставы муниципальных образований связаны с приведением их в соответствие с изменениями действующего федерального законодательства, полагаем, было бы целесообразным рассмотреть вопрос об исключении обязательного соблюдения 30-ти дневного срока между публикацией проекта муниципального акта о внесении изменений в устав и его утверждением советом депутатов (в тех случаях, когда изменения вносятся исключительно по приведению устава в соответствие с действующим законодательством).
Данная мера позволит, с одной стороны, ускорить процедуру приведения уставов муниципальных образований в соответствие с действующим законодательством, а с другой стороны, уменьшит количество случаев, когда изменения в уставы по временному фактору существенным образом не успевают за изменениями федерального законодательства.
Важным представляется и вопрос о детализации отдельных норм Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (во взаимосвязи с частью 6 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ). В частности, необходимо детализировать момент времени, по состоянию на который осуществляется проверка норм устава (акта о внесении изменений в устав) действующему законодательству, и регистрирующим органом выносится заключение о регистрации (отказе в регистрации) изменений в устав.
Предлагаю обсудить следующее предложение. Закрепить в федеральном законодательстве норму, при которой устав (муниципальный нормативный правовой акт о внесении изменений в устав) в случае соответствия законодательству на момент утверждения представительным органом муниципального образования в любом случае (при условии соблюдения процедуры утверждения и представления в регистрирующий орган) подлежит государственной регистрации регистрирующим органом, даже если на момент проведения проверки нормы законодательства, требующие новых корректировок в устав, изменились. В таком случае в заключении о государственной регистрации регистрирующим органом отмечается, что на момент утверждения представительным органом устав (акт о внесении изменений в устав) соответствовал законодательству и подлежит государственной регистрации. При этом отдельно в заключении (при необходимости) могут указываться вновь внесенные в федеральное законодательство изменения, требующие дальнейшей корректировки устава и рекомендации по приведению норм устава в соответствие с указанными изменениями.
Соответствующие изменения вносятся представительным органом в устав и представляются на регистрацию в орган юстиции в том же общем порядке.
Четкое законодательное закрепление данных норм позволит внести бóльшую определенность для органов местного самоуправления относительно возможных обстоятельств отказа в государственной регистрации устава.
Кроме того, данные изменения позволят наладить механизм оперативного внесения в устав изменений, связанных с приведением его в соответствие с быстро меняющимся законодательством, сократят временные затраты органов местного самоуправления на подготовку и внесение изменений в устав и, в конечном счете, приведут к повышению качества муниципального нормотворчества.
Ещё раз сформулирую предложения, которые мы выносим на обсуждение Совета:
1. Исключить обязательное соблюдение 30-ти дневного срока между публикацией проекта муниципального акта о внесении изменений в устав и его утверждением советом депутатов.
2. Точно определить (зафиксировать законодательно) момент времени, по состоянию на который осуществляется проверка норм устава (акта о внесении изменений в устав) действующему законодательству, и регистрирующим органом выносится заключение о регистрации (или отказе в регистрации) изменений в устав.
3. Распространить норму о необязательности вынесения на публичные слушания всех изменений в уставы муниципальных образований, которые принимаются в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов в соответствие с федеральным законодательством.
Думаю, что могут появиться и другие предложения по совершенствованию законодательства о государственной регистрации уставов. Мы готовы собрать соответствующие предложения от муниципальных образований, обобщить их в записке, которая в случае, если её поддержите Вы, Виктор Викторович, и одобрит Губернатор Ленинградской области, станет основанием для подготовки законотворческой инициативы от имени Законодательного собрания Ленинградской области.
Благодарю за внимание.
Готов ответить на вопросы.