Система процессуальных гарантий прав граждан и организаций в исполнительном производстве
| Вид материала | Автореферат |
- Д. Х. Валеев процессуальные гарантии прав граждан и организаций в исполнительном производстве, 2034.12kb.
- Закон от 21 июля 1997 г. N 119-фз "Об исполнительном производстве, 724.84kb.
- План Понятие и юридическая природа основных прав, свобод и обязанностей граждан., 397.14kb.
- Федеральный закон, 433.57kb.
- Л. П. Ширеторова ассистент, аспирант кафедры уголовного права и процесса юридического, 72.2kb.
- Методика формирования расходов на реализацию государственных гарантий прав граждан, 139.34kb.
- Первая, 2845.72kb.
- Содержание введение, 1187.73kb.
- «Памятка-рекомендация для бухгалтера по удержанию алиментов, иных сумм долга из заработной, 257.91kb.
- Одобрен Советом Республики 24 июня 1999 года Изменения и дополнения: закон, 336.51kb.
^ Первый параграф «Процессуальные формы осуществления надзора и контроля в исполнительном производстве»
Учитывая мнение об осуществлении надзора извне по отношению к объектам иных систем, в диссертации отмечается, что суд и прокуратура организационно составляют самостоятельную систему и осуществляют надзор не только за действиями судебного пристава-исполнителя в исполнительном производстве, но и за другими сферами правовых отношений. В отличие от надзора, контроль в исполнительном производстве (внутриведомственный и осуществляемый другими участниками исполнительного производства) означает совокупность процессуальных средств по обеспечению верховенства закона, защиты прав и интересов граждан и организаций, осуществляемых внутри системы исполнительного производства. При осуществлении контроля в исполнительном производстве используются внутриотраслевые процессуально-правовые средства воздействия.
Диссертант обосновывает выделение отдельных процессуальных форм надзора в исполнительном производстве: судебный надзор, прокурорский надзор и процессуальных форм контроля: внутриведомственный контроль, контроль, осуществляемый другими участниками исполнительного производства.
Под судебным надзором в исполнительном производстве понимается возможность совершения определенных процессуальных действий только при наличии санкции суда (арбитражного суда), а также обязанность суда рассматривать жалобы на действия судебного пристава-исполнителя и иски, вытекающие из отношений по принудительному исполнению.
В Законе об исполнительном производстве нормы о процессуальном положении прокурора отсутствуют. Такая ситуация недопустима, так как надзорные полномочия прокурора требуют наличия процессуальных форм их реализации. Общих положений Закона «О прокуратуре РФ» для осуществления реального надзора за действиями судебного пристава-исполнителя в исполнительном производстве крайне недостаточно. В исполнительном производстве, в настоящее время, нет действенного механизма реализации указанных полномочий прокурора.
Если вопрос об участии прокурора в исполнительном производстве будет положительно решен законодателем, то прокурор мог бы участвовать в исполнительном производстве в двух формах: в форме возбуждения исполнительного производства и в форме вступления в исполнительное производство. Такие формы участия прокурора в исполнительном производстве легально были предусмотрены, хотя и с некоторыми вышеотмеченными особенностями, при исполнении судебных решений, в ГПК РСФСР. Кроме того, необходимо, по мнению автора диссертации, наделить прокурора правами и обязанностями, аналогичными правам и обязанностям сторон.
Повышение роли внутриведомственного контроля связано с тем, что организационно сформировалась новая государственная служба – Федеральная служба судебных приставов Российской Федерации. При этом органы внутриведомственного контроля при осуществлении своих полномочий наделены определенной административной властью, т.е. они могут давать соответствующие предписания, а в случае их невыполнения - принимать меры воздействия (А.Т. Боннер, В.Т. Квиткин).
Контроль, осуществляемый участниками исполнительного производства, можно свести к трем основным функциям: лица, участвующие в исполнительном производстве, имеют право подавать жалобы на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя; лица, участвующие в исполнительном производстве, имеют право предъявлять иски по различным обстоятельствам, возникающим в отношениях по принудительному исполнению; лица, участвующие в исполнительном производстве (главным образом должник), имеют право заявлять ходатайства о повороте исполнения.
В диссертации предлагается полностью переработать содержание главы 6 «Лица, участвующие в исполнительном производстве» Закона об исполнительном производстве. В частности, в ст. 48 Закона об исполнительном производстве, которая сейчас перечисляет практически всех участников исполнительного производства и смешивает достаточно устоявшиеся понятия «лицо, участвующее в исполнительном производстве», и «участник исполнительного производства», правильнее говорить о лицах, вовлеченных в сферу правоотношений исполнительного производства. Поэтому необходимо вернуться к традиционному использованию термина «лица, участвующие в исполнительном производстве».
^ Первый параграф «Меры защиты прав граждан и организаций в исполнительном производстве» состоит из трех пунктов.
В первом пункте «Обжалование действий (бездействий) судебного пристава-исполнителя» анализируется как судебный, так и внесудебный порядок обжалования действий (бездействий) судебного пристава-исполнителя.
При рассмотрении вопроса об обжаловании действий судебного пристава-исполнителя в суде общей юрисдикции делается вывод, что обжалование должно осуществляться по общим правилам производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Поскольку публично-правовая природа таких дел очевидна, возможно применение также положений гл. 25 ГПК.
Если судебным приставом-исполнителем затрагиваются частноправовые отношения, в результате которых гражданам и организациям причиняется вред, то его возмещение осуществляется в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации. В этом случае предъявленное заявление рассматривается по правилам искового производства.
Решения и действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя могут быть обжалованы в арбитражном суде в случаях, предусмотренных АПК и другим федеральным законом, по правилам, установленным гл. 24 АПК. Как видно в гражданском и арбитражном процессе применяются унифицированные (хотя бы в общих вопросах) порядки рассмотрения таких дел.
^ Во втором пункте «Предъявление исков в исполнительном производстве» отмечается, что исковой способ защиты является более универсальным, так как здесь значительно шире субъектный состав. Предъявлять иски в суд в ходе исполнения судебного решения или иного юрисдикционного акта имеют право не только взыскатель и должник, как это преимущественно наблюдается при обжаловании постановлений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, но и иные лица, которые не принимали непосредственного участия в исполнительном производстве.
Иски, предъявляемые в ходе исполнения судебного решения или иного юрисдикционного акта, подразделяются автором диссертации на две группы: иски лиц, участвующих в исполнительном производстве, и иски лиц, не участвующих в исполнительном производстве. Лица, участвующие в исполнительном производстве, такие как взыскатель, должник, представители сторон, прокурор, органы государственного управления и местного самоуправления, имеют право предъявлять следующие виды исков: иск о возмещении вреда, причиненного неправомерными действиями судебного пристава-исполнителя; иск к организации, по вине которой не удержана сумма, подлежащая взысканию с должника; иск о взыскании процентов за пользование чужими денежными средствами; иск о признании сделок по отчуждению имущества, принадлежащего должнику, недействительными; иск об освобождении от уплаты задолженности по алиментам; иск об устранении препятствий в общении с ребенком; иск о взыскании расходов по розыску; иск о признании недействительными торгов. В свою очередь, лица, не участвующие в исполнительном производстве, имеют право предъявлять: иск о возмещении вреда, причиненного неправомерными действиями судебного пристава-исполнителя; иск об освобождении имущества от ареста и исключении его из описи; регрессный иск к виновному лицу при неисполнении исполнительного документа о восстановлении на работе. Указанный перечень исков не является исчерпывающим, так как средства защиты в исполнительном производстве находятся в постоянном развитии.
В диссертации отмечается, что необходимо различать вред, причиненный судебным приставом гражданину и организации. Гражданину судебный пристав может причинить вред путем нанесения увечья или иного повреждения здоровья, смертью кормильца, причинения ущерба имуществу гражданина, а также моральный вред. Организации же может быть причинен имущественный вред. При этом в качестве истцов могут выступать не только взыскатель и должник, но и любые граждане и организации, которым судебный пристав причинил вред.
^ В третьем пункте «Поворот исполнения» исследованию подвергнут институт поворота исполнения, который не получил должного нормативного закрепления в Законе об исполнительном производстве. В настоящее время необходимо использовать правила ст. 443-445 ГПК и ст. 325-326 АПК.
Действующее законодательство предусматривает поворот исполнения лишь в отношении судебных актов. Здесь нужно учитывать, что возврат должнику всего того, что было с него взыскано в пользу истца, возможен только в тех случаях, когда было отменено основание для выдачи исполнительного листа. Кроме того, может быть отменен в порядке надзора или по вновь открывшимся обстоятельствам судебный приказ или судебные акты по делам об административных правонарушениях (п. 1, 2, 6 ч. 1 ст. 12 Закона об исполнительном производстве).
Существует мнение, что данный перечень необходимо дополнить за счет отмены несудебных актов, являющихся исполнительными документами (п. 3-5, 7, 8 ч. 1 Закона об исполнительном производстве) (М.В. Филимонова). Однако отмена несудебного исполнительного документа возможна также и самим органом, его вынесшим, или вышестоящим должностным лицом. Например, постановление судебного пристава-исполнителя о взыскании расходов в исполнительном производстве может быть обжаловано должником в порядке подчиненности вышестоящему должностному лицу (старшему судебному приставу, главному судебному приставу субъекта Российской Федерации или главному судебному приставу Российской Федерации), который вправе признать жалобу обоснованной и отменить полностью или частично вынесенное постановление (ч. 3 ст. 127 Закона об исполнительном производстве). Поэтому не во всех случаях возникает вопрос о судебном порядке поворота исполнения и расширение перечня исполнительных документов за счет возможной отмены несудебных актов, являющихся исполнительными документами (п. 3-5, 7, 8 ч. 1 Закона об исполнительном производстве), считаем необоснованным.
^ Третий параграф «Меры ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве» состоит из двух пунктов.
В первом пункте «Применение общих мер ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве» исполнительное производство рассматривается так же, как правовое средство решения определенных задач общества и интересов граждан и организаций. Правовые нормы об исполнительном производстве упорядочивают общественные отношения в этой сфере правоприменения. Процесс правоприменения в исполнительном производстве может встретить определенные препятствия правового или не правового характера, преодоление которых возможно с помощью эффективно функционирующих элементов механизма правового регулирования исполнительно-процессуальных правоотношений. В качестве одного из таких элементов выступает комплексный институт юридической ответственности.
Меры ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве поделены автором диссертации на материально-правовые и процессуально-правовые. Меры ответственности материально-правового характера предусмотрены нормами гражданского, трудового, уголовного, административного права, некоторых других отраслей права, а процессуально-правового характера - нормами исполнительного производства.
В любом случае для мер ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве характерно: закрепление в правовых нормах; использование государственного принуждения; применение уполномоченными государственными органами; возложение новой дополнительной обязанности; наступление отрицательных последствий личного, имущественного, организационного характера.
^ Во втором пункте «Исполнительно-процессуальная ответственность как специальная мера ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве» обосновывается мысль о возможности существования исполнительной процессуальной ответственности, под которой понимается ответственность, предусмотренная за нарушение процедуры принудительного исполнения, за нарушение процессуальной формы в исполнительном производстве, реализация которой происходит непосредственно в ходе принудительного исполнения, поэтому ее санкции могут быть особенно эффективными.
Диссертантом предлагается выделять следующие виды процессуальной ответственности в исполнительном производстве: штрафная ответственность и ответственность в виде неблагоприятных процессуально-правовых последствий незаконной деятельности.
По мнению автора работы, необходимо отличать исполнительную процессуальную ответственность в исполнительном производстве в виде наложения штрафа от штрафной административной ответственности, так как различна их правовая природа, основания наложения, порядок и условия применения, законодательное закрепление штрафов.
Ответственность в виде неблагоприятных процессуально-правовых последствий незаконной деятельности нацелена на пресечение процессуального нарушения, восстановление гражданской процессуальной формы, исполнение соответствующих процессуальных обязанностей.
В качестве неблагоприятных последствий также может рассматриваться такое процессуальное действие, как возвращение исполнительного документа взыскателю либо соответственно в суд или другой орган, выдавший исполнительный документ; взыскание суммы исполнительского сбора, расходов по совершению исполнительных действий, другие.
Учитывая функциональное назначение исполнительского сбора, рассматривая его как специфическую процессуальную санкцию в исполнительном производстве, в диссертации сделан вывод, что в случае добровольного частичного исполнения акта о взыскании денежных средств со стороны должника исполнительский сбор должен взыскиваться с должника в размере 7 процентов лишь в той части, которая была исполнена в принудительном порядке, а не со всей суммы.
Глава IV. «Эффективность процессуальных гарантий прав граждан и организаций в исполнительном производстве и систематизация законодательства об исполнительном производстве».
^ В первом параграфе «Сущность эффективности норм исполнительного производства» на основе существующих мнений сделан вывод, что эффективность права является результирующей характеристикой его действия, свидетельствующей о способности закона решать соответствующие социально-правовые проблемы (В.В. Лапаева). Одновременно с этим эффективность - это функционально-целевая категория, характеризующая сознательную, общественно значимую деятельность человека и его социальных институтов (А.В. Цихоцкий).
При рассмотрении эффективности норм исполнительного производства как динамической категории вполне оправдано определение эффективности правовых норм в виде соотношения между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты.
Эффективной должна быть признана не всякая результативная деятельность, а только деятельность, осуществляемая выше среднего уровня (50 %) результативной деятельности (А.К. Безина). Так, согласно статистике в Российской Федерации в 1996 году было исполнено около 30 % исполнительных документов, в 1997 году - 43 % от общего числа завершенных дел, а в 1999 году эта доля составляла уже свыше 60 %. Сейчас ситуация значительно лучше. По данным ФССП в первом полугодии 2008 г. фактическим исполнением окончено более 9 млн. исполнительных производств, что на 18,8 % больше, чем за аналогичный период прошлого года. Отношение количества исполнительных производств, оконченных фактическим исполнением, к общему количеству оконченных составило 74,3. Самые высокие показатели зафиксированы в управлениях ФССП России по Чеченской Республике (86,4 %), по Республике Адыгея (90,7 %), по Карачаево-Черкесской Республике (85,3 %)8. Указанные примеры свидетельствуют о повышении эффективности исполнительного производства выше среднего уровня.
Под эффективностью права также следует понимать степень соответствия уровня конфликтности регулируемых правовыми нормами отношений оптимальному уровню конфликтности в данной сфере (В.В. Лапаева). На взгляд автора диссертации, указанное определение может найти практическое применение, в том числе в исполнительном производстве. Уровень конфликтности в исполнительном производстве может быть измерен путем изучения практики обжалований тех или иных действий судебного пристава-исполнителя в зависимости от стадии исполнительного производства и мер принудительного исполнения. Например, по имеющимся данным из 25 тыс. жалоб, поданных гражданами и юридическими лицами в 1999 году, 10 тыс. удовлетворены в пользу истцов. Для сравнения: в тот же год реализовано 18 млн. исполнительных производств, то есть 25 тыс. жалоб составляют 0,14 %. Сейчас несколько иные цифры, так как за первое полугодие 2008 г. подано 17 тыс. заявлений об оспаривании постановлений, действий (бездействия) должностных лиц ФССП, процент удовлетворенных судом заявлений об оспаривании постановлений, действий (бездействия) должностных лиц ФССП России составил 6,6 %9, но в целом наблюдается аналогичная тенденция. Эти цифры позволяют сделать вывод, что уровень конфликтности в исполнительном производстве сравнительно низкий.
Повышение эффективности исполнительного производства связывается также с внедрением института частных судебных приставов (В.В. Ярков, Е.Н. Кузнецов, И.В. Кириленко, М.Ю. Дымкина, А.А. Игнатенко, Г.Д. Улетова). Однако уже сейчас возможно осуществление исполнения (поиск должника, его имущества, переговоры с должником, взаимодействие с органами принудительного исполнения по договору поручения) через лиц, избираемых взыскателем, это могут быть адвокаты, судебные приставы, ушедшие с основной работы, иные лица, оказывающие юридическую помощь в сфере исполнительного производства. Если эту область более упорядочить и создать на принципах саморегулирования специальные агентства, ввести списки наиболее опытных и авторитетных, например, бывших судебных приставов-исполнителей, но сохранить прежнюю модель их взаимодействия с органами принудительного исполнения, то можно было бы обеспечить приемлемый уровень оказываемых юридических услуг и принудильного исполнения. Тем самым можно было бы избежать наиболее существенного недостатка частной модели исполнительного производства – ее одностороннего характера, и добиться пользы не только для взыскателя, но и для общества в целом.
^ Во втором параграфе «Факторы, влияющие на эффективность процессуальных гарантий в исполнительном производстве» исследованы наиболее общие и главные факторы эффективности процессуальных гарантий прав граждан и организаций в исполнительном производстве - совершенство законодательства и совершенство правоприменительной деятельности. Отмеченные факторы имеют непосредственную связь с элементами механизма правового регулирования, поскольку являются идеальными целями законодателя.
Совершенство законодательства означает соответствие принимаемых правовых норм тем общим и конкретным социально-экономическим, идеологическим, культурно-психологическим и организационным условиям, в которых они будут действовать, соответствие целям развития законодательства на основе объективных потребностей общества. Применительно к исполнительному производству большое значение имеет совершенство юридической техники, поскольку законодательство об исполнительном производстве активно развивается.
Совершенство правоприменительной деятельности характеризует динамическую (практическую) сторону категории эффективности.
На совершенство правоприменительной деятельности оказывают влияние различные обстоятельства. Во-первых, имеется обратная связь - на правоприменение существенно влияет совершенство законодательства. Если требования правовых норм заранее не выполнимы ввиду своего «некачественного» содержания, то норма права либо вообще не применяется, либо применяется ограниченно, с искажением тех целей, для достижения которых она была предусмотрена. Во-вторых, существенное влияние на совершенство правоприменения оказывает соблюдение участниками исполнительного производства режима законности. При этом большое значение имеют рассмотренные ранее вопросы о процессуальных формах надзора и контроля в исполнительном производстве, а также о мерах ответственности в исполнительном производстве. В-третьих, наличие льгот и поощрений также может оказать существенное влияние на эффективность правоприменительной деятельности в исполнительном производстве. Можно выделить такие отдельные процессуальные льготы и поощрения в исполнительном производстве, как возможность в случае добровольного исполнения - освобождение от уплаты суммы исполнительского сбора; объявление розыска должника, его имущества или ребенка за счет государства и др.
Структура отрасли права также является фактором эффективности применения права, а также данным правовым явлением определяется характер процесса правоприменения в той или иной отрасли права. Изменение качества отрасли исполнительного процессуального права не путем количественного увеличения источников, а за счет развития содержательной стороны структуры является важным при дальнейшей правотворческой деятельности в области исполнительного производства. Поэтому последующее развитие законодательства об исполнительном производстве предполагает его кодификацию, позволяющей развить именно содержательную сторону структуры отрасли права.
^ В третьем параграфе «Влияние систематизации законодательства об исполнительном производстве на эффективность процессуальных гарантий в исполнительном производстве» отмечается, что сложное содержание системы отрасли исполнительного процессуального права в значительной степени влияет и на состав системы. Здесь можно использовать традиционные методы интеграции и дифференциации норм. В частности, именно благодаря интеграции норм возможно выделение общей и особенной части системы исполнительного процессуального права.
С учетом сложного содержания системы норм исполнительного производства необходимым средством повышения эффективности тех процессуальных гарантий, которые закреплены в законодательстве, является дальнейшая систематизация законодательства путем его инкорпорации, кодификации и консолидации.
В исполнительном производстве инкорпорация соответствующего законодательства осуществляется на уровне Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы судебных приставов и ее управлений в субъектах Российской Федерации при издании различного рода сборников законодательства об исполнительном производстве, в которые включаются тексты законов, подзаконных актов, необходимых судебному приставу-исполнителю в его текущей деятельности, тем более что требования по уровню образования не предполагают обязательного наличия высшего юридического образования в отношении занятия должности судебного пристава-исполнителя. Такую инкорпорацию принято называть официозной (полуофициальной).
Дальнейшее развитие неофициальной инкорпорации (справочные правовые системы, интернет, единые базы данных), несомненно, явится фактором, повышающим эффективность и самого исполнительного производства и отдельных процессуальных гарантий прав граждан и организаций в исполнительном производстве.
Метод консолидации был использован при реформировании законодательства об исполнительном производстве в 1997 г. и 2007 г. В обоих случаях итогом явились новые нормативные акты, Федеральные законы «Об исполнительном производстве».
Именно на основе консолидированного законодательства должны проводиться все дальнейшие действия по инкорпорации и кодификации законодательства об исполнительном производстве. Возможно, для этого, по мнению автора диссертации, придется проводить еще одну консолидацию законодательства, поскольку нормы, связанные с исполнительным производством, еще в достаточном количестве содержатся в отдельных нормативных актах; однако кодификация законодательства – это, конечно, логический итог развития системы исполнительного производства, поэтому будущее за кодифицированным нормативным актом.
В заключении формулируются выводы диссертационного исследования.