Ю. А. Тихомиров тихомиров Юрий Александрович Первый заместитель директора Института закон

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6

ЮРИДИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ

Ю.А. ТИХОМИРОВ

Тихомиров Юрий Александрович

Первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Заслуженный деятель науки РФ. Доктор юридических наук, профессор. Специалист по конституционному и административному праву.

Родился 21 июля 1931 г. в Москве. В 1954 г. окончил юрфак МГУ им. М.В. Ломоносова. В 1954 - 1985 гг. - аспирант, с.н.с., ученый секретарь, зав. сектором, зам. директора Института государства и права АН СССР. В 1985 - 1989 гг. - зав. кафедрой Академии народного хозяйства.

Участвовал в работе над законопроектами: "Об общих принципах местного самоуправления", "О Правительстве Российской Федерации", "О нормативных правовых актах", "О процедурах разрешения разногласий и споров между государственными органами в Российской Федерации" и др.

Автор множества трудов, в том числе: "Управленческие решения", 1972; "Теория закона", 1982; "Действие закона", 1992; "Юридическая коллизия", 1994; "Публичное право", 1995; "Курс сравнительного правоведения"; "Курс административного права и процесса", 1998; "Коллизионное право", 2000.

В настоящее время предпринимаются попытки найти более обоснованное сочетание государственного управления и регулирования с самостоятельностью хозяйствующих субъектов и свойственной им саморегуляцией. Иначе трудности и кризисные явления в экономике трудно преодолеть. Речь идет, как видно, о поиске баланса публично - правовых и частноправовых методов в экономической сфере. Первые можно разделить на общегосударственную (конституционную и др.), административно - правовую и уголовно - правовую регуляцию. Каждая отличается набором специфических средств и юридической природой, способами воздействия на поведение граждан и деятельность юридических лиц. Это позволяет говорить о юридических режимах регулирования.

Природа и объем государственного регулирования весьма неоднозначно трактуются в литературе. Это либо установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и их корректировка <1>, либо императивные и преимущественно административно - правовые способы регулирования <2>, либо триединое регулирование в экономической сфере (единые правила, различные режимы, индивидуальные административные акты) <3>, либо, наконец, государственное воздействие, требующее модификации институтов государства <4>.

--------------------------------

<1> Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. - 2-е изд. - М.: Зерцало - Теис, 1996. С. 143 - 156.

<2> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М.: Юринформцентр, 1998. С. 382 - 399.

<3> Мильнер Б.З. Реформы управления и управление реформами. Часть 1. - М., 1994. С. 82 - 104.

<4> Россия-2015: Оптимистический сценарий. - М., 1999. С. 179 - 185.

Различные грани регулирования обнаруживаются и в законодательстве, где закрепляются не только разные методы государственно - правового регулирования, но и их различные комбинации.

Так, в Градостроительном кодексе две главы посвящены регулированию использования пригородных зон городов и застройки территории городских и сельских поселений. В других главах "рассыпаны" соответствующие регуляторы - градостроительные нормативы, схемы планирования, проекты планировки и др., хотя имеется глава X "Государственные градостроительные нормативы и правила".

В Воздушном кодексе главы II и III посвящены государственному регулированию использования воздушного пространства и деятельности в области авиации. Сертификации, аттестации и лицензированию посвящены статьи 8 - 10 другой главы. В Водном кодексе ст. 84 о государственном регулировании водохозяйственной деятельности помещена в главе 9 о сферах государственного управления, а ряд регуляторов (лимиты и др.) - в главе об использовании водных ресурсов.

И в Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" набор средств государственного регулирования "привязан" к объекту регулирования. Статья 11 посвящена формам и методам государственного регулирования в данной области путем как создания благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, так и прямого участия государства в соответствующей инвестиционной деятельности. Подобные подходы широко распространены и в законодательных актах субъектов Российской Федерации.

^ Но немало федеральных законов специально посвящено государственному регулированию какой-либо сферы и отрасли, региона или вида производства.

Таков, к примеру, Федеральный закон от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", в котором определены предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также компетенция их органов в данной сфере. Статья 4 о принципах государственного регулирования согласована со ст. 13 о методах регулирования - таможенно - тарифном и нетарифном (квоты, лицензии и др.).

^ Довольно часто принимаются указы и правительственные решения о государственном регулировании отдельных видов деятельности, производств и т.п.

К их числу можно отнести Постановление Правительства РФ от 20 ноября 1999 г. N 1273 "О некоторых мерах государственного регулирования военно - технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами" и Постановление от 5 января 1999 г. N 18 "О дополнительных мерах государственного регулирования при заготовке, реализации и экспорте древесины ценных лесных пород". Тем самым государственное регулирование служит созданию стабильных юридических режимов экономической и иной деятельности. С их помощью достигается обеспечение публичных интересов и самостоятельности госорганов и хозяйствующих субъектов. Стимулирование последних весьма оправданно.

И в положениях о государственных органах - федеральных и региональных - можно обнаружить немало регулирующих функций, либо самостоятельных, либо выступающих как элементы других функций. Например, в Положении о Министерстве экономики РФ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2000 г. N 111, среди 76 функций выделены подготовка предложений о совершенствовании ценового регулирования в отраслях, где применяются тарифы, участие в разработке и осуществлении мер государственного регулирования естественных монополий, в том числе прогнозов и инвестиционных затрат, осуществление лицензирования лизинговой деятельности, регистрация цен на продукцию оборонного назначения, аккредитация филиалов иностранных юридических лиц. Правда, бросается в глаза нечеткость определений функций.

Наряду с государственным регулированием довольно часто применяется такой способ государственного воздействия, как государственная поддержка отраслей, подотраслей, регионов, видов деятельности, юридических лиц.

Его назначение - скорее целевое и ситуационное, позволяющее государству системой мер облегчить развитие этих сфер и деятельность в их пределах в тот или иной период времени. Их можно обнаружить прежде всего в специально принимаемых актах либо в их нормативных фрагментах.

Субъекты предпринимательской деятельности нуждаются в создании для них дополнительных благоприятных условий и более широкой помощи государственных структур. Это формирование нормативно - правовой базы, финансово - кредитные, инновационные средства, информационное обеспечение и др. <*>. Тем самым создается государственный режим благоприятствования для всех фаз деятельности малого бизнеса.

--------------------------------

<*> См.: Конкуренция и антимонопольное регулирование / Под ред. А.Г. Цыганова. - М.: Логос, 1999. С. 233 - 234.

К примеру, Федеральный закон от 14 июня 1995 г. N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" предусматривает формирование инфраструктуры поддержки малого бизнеса, создание льготных условий использования им государственных ресурсов, упрощенный порядок регистрации, организацию подготовки и переподготовки кадров. Для этой сферы были приняты в 1994 - 1995 гг. и 1996 - 1997 гг. соответствующие федеральные программы. Аналогичные законы и программы действуют и в субъектах Российской Федерации.

В Нижегородской области действует Закон "О промышленной политике", в котором есть глава 3 "Государственная поддержка промышленности". В ней определены условия осуществления государственной поддержки промышленности (наличие концепции, приоритеты и др.), прямые меры поддержки (налоговый кредит либо освобождение от уплаты налога в областной бюджет, льготная аренда госимущества, инвестиции из областного внебюджетного фонда развития промышленности и др.), косвенные меры поддержки (протекционизм в получении контрактов на поставку продукции для федеральных и областных нужд, гарантии областной администрации для инвесторов, содействие в расширении рынка сбыта продукции и др.).

И вполне понятны причины принятия областных законов о государственной поддержке предприятий, продукция которых имеет ключевое значение не только для области, но и для страны. Это предприятия по производству гофрированной бумаги, стекла и стеклянной тары и др. Не менее эффективен Закон "О гарантиях частных инвестиций в Нижегородской области", и будет, конечно, полезен закон о государственной собственности.

Не менее очевидны основания принятия Постановления Правительства РФ от 3 мая 1999 г. N 481 "О государственной поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств в 1999 г.". Выделены дополнительно 70 млн. руб. из бюджета, введена 10%-ая квота для их кредитования из спецфонда, даны рекомендации регионам о выделении денежных ресурсов, утвержден порядок возмещения затрат на строительство за счет собственных средств.

Но дело не только в правовых актах, которые нередко мало влияют на реальные перемены. Многое зависит от изменений в функциях государственных структур. Полезно, когда в положениях о министерствах и ведомствах, о структурных подразделениях областных администраций четко отражены их новые задачи. Отрадно, например, внимание Нижегородской областной администрации к решению данной проблемы. Так, 28 февраля 2000 г. постановлением губернатора утверждено Положение о департаменте поддержки и развития предпринимательства администрации. Утвержден порядок реализации предпринимательских проектов.

^ К сожалению, приходится отмечать наличие серьезных проблем в использовании механизма государственного регулирования.

Одна из них связана с односторонним применением тех или иных методов и недооценкой их комплексного, взаимосвязанного использования. Другая проблема выражается в некоторой путанице со способами государственного управления, регулирования и контроля. И, наконец, далеко не всегда обоснован "набор методов" с учетом состояния объекта, на изменение динамики которого они рассчитаны.

В результате изменяется объем и характер государственного регулирования: оно то произвольно увеличивается и ограничивает самодеятельность хозяйствующих субъектов, то уменьшается и даже "исчезает". Зачем, к примеру, непрерывно увеличивать объем лицензирования, если в ГК РФ речь идет об отдельных видах деятельности? Почему в механизме налогов и сборов преобладают фискальные элементы и мало стимулирующих средств? Количество проверок предприятий в Москве в среднем составляет 18,5 раза в год против 9 в Варшаве. Среди руководителей 65% лично сталкиваются с вымогательством. Наблюдаются и очевидные "льготы" для "своих" предприятий <*>.

--------------------------------

<*> Россия-2015: Оптимистический сценарий. С. 181 - 182.

Поэтому оправдана классификация методов государственного регулирования, приводимая ниже. Способы государственного регулирования отличаются по характеру воздействия и степени самостоятельности, предоставляемой хозяйствующим и иным субъектом. Ввиду многообразия их можно объединить в шесть групп.

В первую группу можно включить методы, способы общенормативного регулирования: а) введение общих правил; б) установление порядка создания, реорганизации и упразднения структур; в) определение порядка их деятельности.

Во вторую группу входят программно - установочные способы: а) целевые программы; б) тематические планы; в) концепции, функциональные правила (режимы); г) схемы управления; д) схемы градостроительного планирования развития территорий; е) генпланы городов; ж) земельный кадастр. Так, в начале 2000 г. автор разработал предложения к проекту схемы управления Нижегородской области, в которой есть нормативные характеристики объектов и субъектов управления, их связей, процедур использования информации и принятия комплексных решений. Это базовый регулятор.

^ К третьей группе относятся легализующие средства: а) лицензирование; б) аккредитация; в) сертификация.

В четвертую группу включаются способы нормативно - количественного измерения: а) стандарты; б) квоты; в) цены; г) тарифы; д) нормативы; е) лимиты; ж) налоги (сборы); з) плата; и) ставки (таможенных пошлин и др.).

В пятую группу входят способы поддержания уровня деятельности и ее стимулирования: а) кредиты; б) льготы; в) отсрочки; г) дотации; д) субсидии; е) трансферты; ж) надбавки; з) поощрение; и) госзаказ; к) госзакупки.

В шестую группу включаются контрольно - учетные и "запретные" способы: а) учет; б) статистическая отчетность; в) проверки и иные формы контроля; г) запреты; д) ограничения; е) предписания; ж) санкции (штрафы и др.); з) лишение легальности (приостановление, признание недействительными сделок, действий, актов).

^ Эффективность использования государственно - правовых способов регулирования экономики и других сфер достигается при соблюдении следующих условий:

- обоснованный выбор их с учетом специфики тех или иных объектов воздействия;

- использование способов регулирования на основе анализа оценки динамики объектов;

- гибкое сочетание методов, не допускающее чрезмерной оценки предприятий;

- применение способов регулирования с учетом природы секторов экономики и организаций, принадлежащих к разным формам собственности. Так, для государственных предприятий будут более жесткими методы шестой группы, для акционерных обществ - методы четвертой группы. Для всех субъектов хозяйствования применимы методы первой и второй групп;

- согласование способов внутреннего и международного регулирования, когда последние признаны официально в установленном порядке. Так, международные стандарты финансовой отчетности реализуются в России в рамках Программы реформирования бухгалтерского учета, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 283;

- тщательная регламентация методов государственного регулирования в специальных актах либо их разделах. Имеются в виду точные нормы - дефиниции, круг уполномоченных органов (должностных лиц), виды представляемых документов, права граждан и юридических лиц, порядок принятия решений и их обжалования, ведение реестра и пользование им. Есть Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", есть Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", но нет федерального закона о государственной регистрации юридических лиц. Эти и другие законы могут положить предел ненужным подзаконным и региональным актам.

Разумеется, дело не сводится к процедурам введения и использования правовых регуляторов, хотя они очень существенны. Большое значение имеет корректировка содержательного аспекта регуляторов. По нашему мнению, их лейтмотивом должно быть не ужесточение рамок деятельности юридических лиц, а их всемерное стимулирование и поощрение. Поощрительный метод регулирования позволяет побуждать субъекты хозяйствования к совершению полезных действий путем создания их заинтересованности в получении дополнительных благ <*>.

--------------------------------

<*> См. подробно: Киселева О.М. Поощрение как метод правового регулирования / Автореф. канд. дисс. - Саратов, 2000.

Таким образом, устойчивое развитие экономики во многом зависит от эффективности ее государственного регулирования и применяемых юридических режимов. С их помощью достигается динамичный баланс государственного воздействия и экономической саморегуляции.

Источник публикации

"Право и экономика", 2000, N 5

Название документа

^ "ЮРИДИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ"

(Ю.А. Тихомиров)

("Право и экономика", N 5, 2000)

Примечание к документу

Дата

06.05.2000

Автор

^ ТИХОМИРОВ Ю.А.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

В. АНОХИН

В. Анохин, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.

Хозяйственным законодательством Российской Федерации в качестве основополагающих принципов предпринимательской деятельности определены инициативность и самостоятельность хозяйствующих субъектов. Предприятие самостоятельно планирует свою деятельность на основе заключенных с поставщиками и покупателями договоров, опираясь на спрос и конъюнктуру рынка, распоряжается прибылью. Вместе с тем самостоятельность предприятия не может быть безграничной без государственного контроля, регулирования, координирующего воздействия.

Большое значение на практике приобретают гарантии предпринимательской деятельности. Одна из них - запрещение вмешательства государства и его органов в деятельность предприятия, кроме как по определенным законодательством основаниям и в пределах установленных полномочий.

В условиях рыночных отношений органы управления вместо планирования "сверху", доведения заданий и жесткого контроля за их исполнением осуществляют воздействие на экономику через кредитование, систему налогов, политику цен, сертификацию товаров (работ, услуг), недопущение (ограничение) монопольного положения отдельных предпринимателей на рынке и недобросовестной конкуренции.

Предприниматели все более ощущают необходимость четких и легитимных хозяйственных связей с ними. Однако установленный порядок взаимоотношений зачастую нарушается не только предпринимателями, но и органами государственного управления и местного самоуправления.

Запреты органам власти и управления вмешиваться в ту сферу предпринимательской деятельности, в которой право принятия решений принадлежит исключительно предпринимателям, нередко нарушаются. Принятие властными органами нормативных актов с превышением своей компетенции приводит к нарушению прав и законных интересов предприятий. Поэтому все больше возрастает роль правового регулирования как самой предпринимательской деятельности, так и контрольных функций государства, органов управления. Законодательством, в том числе и новым ГК РФ, не только установлены запреты на вмешательство в хозяйственную деятельность предприятий, но и предусмотрены неблагоприятные последствия таких действий государственных органов: признание в судебном порядке властного акта государственного или иного органа, принятого с нарушением законодательства, недействительным (полностью или частично); непридание судом правовой силы такому акту; взыскание в судебном порядке убытков, причиненных предпринимателю неправомерными действиями (бездействием) государственного или иного органа.

Так, администрация Воронежской области на протяжении последних двух-трех лет неоднократно принимала решения, направленные на регулирование продажи производимых в области товаров за пределы области. Предприятиям вменялось в обязанность для продажи своих товаров за пределы области, в том числе и внутри России, получить соответствующее разрешение в комитете по материальным ресурсам администрации области. Без такого разрешения органам транспорта запрещалось выделять предприятиям транспорт, а органам милиции предписывалось на границе области такие товары изымать и передавать на реализацию.

При явном несоответствии таких властных актов действующему законодательству, конечно, можно найти им и некоторое оправдание, учитывая социально - экономические трудности в стране, а также отсутствие четких взаимоотношений между центром и субъектами Федерации. Дело в том, что администрация устанавливала каждому предприятию обязательный минимум поставок в фонд области для продажи внутри области по более низким ценам, чем за ее пределами. Учитывая такие благие намерения администрации и полагая, что ответственность за несоблюдение порядка продажи товаров за пределы области возложена на продавцов, арбитражный суд счел возможным не привлекать к ответственности администрацию области и районный отдел внутренних дел, которые получили выручку от продажи изъятой продукции по одной из акций, в результате которой покупатель из Нижегородской области понес крупный ущерб. Однако, как и следовало ожидать, Высший арбитражный суд Российской Федерации решение областного арбитражного суда отменил и сумму ущерба взыскал с администрации области и РОВД в тех частях, которые они получили от реализации изъятого товара (60 и 40 процентов).

В данной ситуации законные права покупателя были восстановлены, но неправомерный акт местного органа государственной власти остался в неприкосновенности и его действие может повториться. Этот пример (а их можно привести очень много) наглядно показывает, что акты властных органов должны быть не только обоснованы экономически, но и иметь законные, правовые основания.

Наиболее эффективным способом защиты прав предпринимателей является предусмотренное ст. 12 ГК РФ признание недействительным противоречащего законодательству акта органа государственного управления или органа местного самоуправления. Предприниматель может оспорить неправомерный акт в суде или арбитражном суде как акт, нарушающий государственную гарантию соблюдения законных интересов предприятия. Основанием для признания властного акта недействительным является издание его соответствующим органом вне компетенции либо принятие его с нарушением формы, порядка и сроков.

Порядок обращения в арбитражный суд с заявлением о признании акта недействительным, сроки рассмотрения и принятия решения определены Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Дела по таким заявлениям возбуждаются без предварительного, претензионного урегулирования разногласий и обращения к вышестоящему органу.

^ Вместе с тем на практике этот процесс вызывает большие трудности.

Прежде всего, предприниматель может обратиться в арбитражный суд лишь в том случае, когда акт органа власти касается конкретно его. Местные же органы власти, как правило, принимают акты, адресованные неопределенному кругу лиц. Такие акты могут быть опротестованы прокурором, и в случае отклонения протеста властным органом иск может быть направлен тем же прокурором в областной суд общей компетенции. Срок восстановления законности удлиняется. Но надо иметь в виду и то обстоятельство, что не всегда прокурор области рискнет опротестовать акт администрации субъекта Российской Федерации в силу своей определенной зависимости от местных властей. О такой же зависимости можно говорить и в отношении судов.

Выход из ситуации видится в передаче рассмотрения дел о признании недействительными не соответствующих законодательству актов органов государственного управления или местных органов государственной власти в ведение высших судебных инстанций Российской Федерации.

^ Столкновение интересов предпринимателей и властных структур происходит и в процессе антимонопольного регулирования предпринимательской деятельности.

Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" <*> устанавливает для предприятий - монополистов ряд ограничений и неблагоприятных последствий, в том числе регулирование цен на их продукцию и ее сбыта.

--------------------------------

<*> Далее - Закон.

Blog

Ю. А. Тихомиров тихомиров Юрий Александрович Первый заместитель директора Института закон

Содержание