Geum.ru

О межмуниципальном сотрудничестве

Вид материалаДокументы

Содержание


В качестве примера
Подобный материал:
О межмуниципальном сотрудничестве

(г. Пудож, 31 марта 2010 г.)


После 11 октября 2009 г. начался второй этап муниципальной реформы в Республике Карелия. Как известно, в ходе выборов сменилось более половины глав городских и сельских поселении, депутатов и большинство глав городских округов и районов. И те, кто уже имеет опыт муниципальной деятельности и те, кто только начинают разбираться в этом, понимают, что средств в бюджетах мало, а задач много. Значит надо искать пути повышения эффективности муниципального управления.

Один из резервов – межмуниципальное сотрудничество.

Межмуниципальное сотрудничество – это не только организационное и правовое выражение связей, оказывающихся между муниципальными образованиями, и не только объединение опыта, практики, ресурсов и усилий для эффективности муниципальной власти, но и реальная возможность укрепления конституционного строя страны.

Касаясь правовых условий межмуниципального сотрудничества, стоит указать, что право на объединение муниципалитетов закреплено в Европейской Хартии местного самоуправления. В России это право реализуется в разных типах объединений. Назову их, чтобы более полно представить возможные площадки для сотрудничества. Это:

- общероссийские объединения (Союз российских городов, Российский Союз местных властей, Ассоциация малых и средних городов России). В каждое из этих объединений входят муниципальные образования из более половины субъектов РФ;

- объединения, действующие по всей стране, но не получившие формального статуса общероссийских организаций (Союз представительных органов муниципальных образований РФ, Ассоциации сельских поселений РФ);

- специализированные объединения (Ассоциация по социально-экономическому взаимодействию малых и средних городов России «Муниципальное экономическое развитие»);

- межрегиональные ассоциации (Ассоциация Юга России, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Центра и Северо-Запада России, и другие объединения муниципальных образований одного или двух федеральных округов);

- региональные ассоциации (объединяют муниципалитеты внутри субъектов РФ).


Одно и то же муниципальное образование может входить в разные объединения, что, собственно, часто и бывает.

К сожалению, у нас нет полных сведений об эффективности деятельности этих объединений, но, например, с основными целями Ассоциации сибирских и дальневосточных городов нельзя не согласиться. Это:

- защита прав и интересов городов в органах власти и управления;

- оказание услуг городам, входящим в ассоциацию;

- содействие социально-экономическому развитию городов по нескольким направлениям:

а) информационно-аналитическое;

б) обмен опытом работы между администрациями городов;

в) методическое;

г) учебно-консультационное;

д) проектно-внедренческое.


Если говорить «за всю Россию», то, как очевидно, все межмуниципальные объединения отличаются по имеющимся у них ресурсам, методам, степени активности и результативности своей работы.

Российский опыт свидетельствует, что взаимодействие муниципальных образований в межмуниципальном сотрудничестве очень многообразно:

- в политической сфере: обмен информацией, создание координационно-консультативных органов, совместная разработка типовых форм нормативных правовых актов муниципалитетов, определение общей концепции социально-экономического развития поселений, проведение совместных мероприятий, обмен опытом, подготовка и переподготовка кадров;

- в хозяйственной сфере: совместная работа служб, пожарных команд, заключение соглашений по совместным программам развития транспортного сообщения, газификации, ремонту дорог, благоустройству. Охране лесов, содержанию зон отдыха и другие.


Формы сотрудничества в зависимости от их организационно-правового содержания могут быть:

- договорные (заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности);

- ассоциативные (создание межмуниципальных ассоциаций и объединений);

- организационные (проведение совместных консультаций, создание совместных координационных, совещательных, консультативных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица).


Эксперты говорят о востребованности ассоциативных форм объединений муниципалитетов для защиты интересов муниципальных образований и для развития местного самоуправления через обмен опытом. Однако отмечают, что реальной консолидации пока не происходит. Она часто носит формальный характер, поскольку обусловлена императивными требованиями законодательства.

Ассоциации и региональные советы муниципальных образований, порой, являются каналами трансляции воли исполнительной власти субъекта в муниципальную среду и, как с сожалением констатирует Всероссийский Совет местного самоуправления, потенциал советов муниципальных образований Субъектов Российской Федерации пока реализован не полностью.

Не в полной мере реализуется и договорная форма межмуниципального сотрудничества. Помимо договоров о культурном, информационном обмене и обмене опытом слабо используются обычные хозяйственные договоры для объединения ресурсов в решении вопросов местного значения.

Что касается форм межмуниципального хозяйственного сотрудничества, то здесь (во многом, в силу правовых причин) практика очень скромная. По информации Министерства регионального развития Российской Федерации из 83 субъектов РФ лишь в 18 имеются межмуниципальные хозяйственные общества. Как правило, не более 5 на каждый субъект Российской Федерации.


Потенциальной моделью межмуниципального сотрудничества для российской практики, по мнению специалистов, может стать создание совместных администраций.

Федеральный закон № 131-ФЗ запрещает передачу полномочий органов местного самоуправления любым межмуниципальным объединениям и квалифицирует создание совместной администрации как форму межмуниципального сотрудничества. Однако в рамках гражданско-правовых соглашений органы местного самоуправления могут создавать без образования юридического лица некие органы, осуществляющие координацию, совместное согласование действий, консультирование. Подобных примеров в практике пока мало, у нас в Карелии их нет, но совместное осуществление ряда исполнительных функций становится востребованной технологией, особенно в небольших муниципалитетах, где ощущается острая нехватка квалифицированных кадров.

Сегодня мы не предполагаем обсуждать возможности, перспективы и содержание участия межмуниципальных образований Карелии в «больших» объединениях и ассоциациях – это тема последующих встреч, отдельного разговора на ассоциации. При этом надеемся, что о деятельности нашей карельской Ассоциации муниципальных образований мы ещё поговорим, и предложения о повышении её эффективности, значимости будут. В частности, готовы предложить тему для размышления и как вариант – по организационной структуре ассоциации: объединять ли все 127 муниципальных образования, ведь очевидно, что интересы и задачи городских округов, муниципальных районов и поселений не совпадают. Может быть, организовать ассоциацию – совет муниципальных образований по палатному принципу?


Теперь немного поговорим о нашей карельской действительности. Начнём с главного – взаимодействия в рамках муниципального района.

Как вы знаете, основным нововведением Федерального Закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало разделение муниципальной власти на поселенческий уровень и уровень муниципальных районов. Закон определил их самостоятельность и компетенцию. Некоторые руководители органов местного самоуправления очень буквально восприняли эти принципы, пытаясь всячески демонстрировать свою независимость, доводя отношения до прямой конфронтации. Ничего хорошего из этого не получилось.

Нереально существовать автономно, работая на одной территории, с одним и тем же населением и решая общие задачи.

Чтобы убедиться в этом, достаточно вспомнить как трудно, эмоционально и часто конфликтно начинался и проходил процесс передачи имущества от районов поселениям. Эта работа до сих пор не завершилась.

Не простым был процесс передачи полномочий на уровень поселений. Предусмотренная законодательством процедура, когда решение должны принять оба представительных органа, а исполнять полномочия должен исполнительный орган муниципальной власти, потребовал от всех участников максимальной ответственности и согласованности действий.

Хотим ли мы того, или не хотим, но надо признать, что конфликтность между поселениями и районом, между главой района и главой администрации заложена в самом Федеральном Законе № 131-ФЗ. И там, где руководителям органов местного самоуправления не хватило мудрости, терпения и ответственности, возникли проблемы. Многие помнят, как это было в Суоярвском, Олонецком, Лахденпохском районах. Проблемы возникали и в других районах.

В нашем Медвежьегорском районе с первых шагов по формированию органов местного самоуправления мы постарались настроить всех на совместную работу. И это во многом удалось. В нашем районе 6 сельских и 3 городских поселения. Представительный орган районного уровня – Совет; он формируется путём делегирования – глава и один депутат от каждого поселения.

Между районом и поселениями ровные рабочие отношения (конструктивный диалог). Этот результат не пришёл сам по себе. Мы постоянно работаем с коллегами из поселений. Уже за год до выборов начали работу по подбору кандидатов. Все они прошли в главы поселений.

Практическое взаимодействие и решение всех основных совместных вопросов проходит на еженедельных планёрках с главами близлежащих поселений и замами главы администрации района. Бывают и внеочередные планёрки, особенно в период отопительного сезона. Полномочия в сфере жилищно-коммунального хозяйства исполняют поселения, но район считает своим долгом помогать им преодолевать трудности, возникающие в период отопительного сезона.

С 2006 года действует Совет глав. Статус Совета официально не оформлен. Может это и не правильно, но мы рассуждали по-другому: главы поселений являются депутатами представительного органа района, где решаются вопросы нормативно-правового характера. А Совет глав района помогает координировать ноши позиции, вырабатывать решения.

Заседания Совета глав совместно с представителями администрации района проводятся не реже 1 раза в месяц. К заседанию готовятся заранее. Глава или депутаты поселений направляют в администрацию района так называемые «больные» вопросы для рассмотрения на заседании. Специалисты районной администрации прорабатывают вопрос и готовят ответ и выступление. По итогам заседания оформляется протокол, с указанием ответственных исполнителей и сроков выполнения поручений. Контроль над исполнением Протокола осуществляет районная администрация.

Решения Совета глав принимаются взвешенно, исходя из интересов не отдельно взятого поселения, а всего района, при этом все мнения поселений стараются учесть.

В ходе работы Совета, главы поселений выработали предложение о необходимости информационного обмена между поселениями и оказания друг другу практической помощи в аналогичных для каждого поселения вопросах.

В первый созыв, когда формировалась муниципальная власть на уровне поселений, район взял на себя исполнение самых сложных полномочий поселений – это полномочия в сфере жилищно-коммунального хозяйства, культуры и библиотечного обслуживания, градостроительства и земельных отношений, исполнение бюджетов поселений. Но районная власть требовала от глав поселений, чтобы они тоже участвовали в исполнении переданных полномочий. Поначалу у некоторых глав проскакивала мысль «Мы вам передали полномочия, вы их и исполняйте». Но это было только на первых порах.

Конечно, передача полномочий дело очень важное и здесь многое зависит от депутатского корпуса. Если депутаты ответственны, интересуются состоянием дел не только в своём поселении, но и в районе, то решения принимаются правильные. И, конечно же, район оказывает большую юридическую помощь поселениям, т.к. у них нет юристов.

^ В качестве примера, в первом созыве глава Медвежьегорского городского поселения настаивал на передаче полномочий по культуре и библиотечному обслуживанию на уровень городского поселения. Если бы это произошло, то проблемы бы возникли у других поселений района. В этой ситуации депутаты Совета Медвежьегорского городского поселения приняли решение оставить полномочие на уровне района.

В рамках работы Совета глав глава района совместно с администрацией предложили главе и депутатам Пиндушского городского поселения, для наработки опыта, взять на себя исполнения полномочий по культуре и затем уже учесть этот опыт при создании в поселениях своих учреждений культуры. Опыт Пиндушского поселения пригодился остальным поселениям, в том числе Медвежьегорскому городскому поселению.

Очень важна роль Совета глав в исполнении полномочий в сфере ЖКХ. Формально это полномочия поселений, но в рамках работы Совета глав обеспечением топливом занимается, и оказывает непосредственную помощь, районная администрация. В этом отопительном сезоне такая помощь понадобилась Медвежьегорскому и Пиндушскому городским поселениям.

Эффективным оказалось взаимодействие поселений и района в развитии пассажирских перевозок.

Совместная работа администрации района и Великогубского сельского поселения с Министерством строительства Республики Карелия позволила решить проблему ремонта а/дороги Медвежьегорск - Великая Губа.

Есть и другие примеры взаимодействия района и поселений.

Конечно, не всё у нас получается и есть многого проблем, но считаю, что мы добились главного «не тянуть одеяло друг на друга», работать одной командой.

Что касается взаимодействия поселений и районов Республики Карелия, по мнению Госкомитета, проблемы возникли в Пудожском, Сортавальском, Суоярвском, Лахденпохском и Олонецком районах.

Где-то эти причины возникли по причине очень жёсткой и порой категоричной линии района в отношении некоторых глав.

Где-то глава района и глава администрации имеют во многом отличные взгляды на организацию работы органов местного самоуправления, что нашло отражение в подходах к осуществлению межмуниципального сотрудничества на территории района.

Где-то стиль работы администрации района остался прежним. При проведении районных планёрных совещаний, выездов специалистов администрации в поселения, консультаций, решении практических задач, совместных отчётов перед населением наблюдается стремление к авторитаризму. В районе не могут привыкнуть к пониманию самостоятельности и полновесности органов местного самоуправления поселений, разграничению компетенций.

Где-то не сложились взаимоотношения между главой администрации района и главой городского поселения.

После выборов в октябре 2009 г. меняется ситуация в лучшую сторону в Сортавальском муниципальном районе. Острые конфликты периода разграничения имущества и полномочий прошли, взаимоотношения становятся более конструктивными, во многом – стараниями главы района А.В. Соколова. Проводится совместный приём населения на территориях поселений. Более эффективно по сравнению с предыдущим организована работа Совета района, с детальной проработкой проектов решений на этапе рассмотрения комиссий и с учётом интересов поселений. Конечно, хронический недостаток ресурсов не может не влиять на районных руководителей при осуществлении исполнительно-распорядительных функций, когда приходится кому-то отдать предпочтение.

Пожалуй, наибольшие радикальные коррективы в межмуниципальное сотрудничество происходят в Лахденпохском районе. Смена районной власти привела к тому, что администрация района рассматривает органы местного самоуправления поселений не по принципу личной преданности, а в качестве партнёров с собственной компетенцией по предоставлению муниципальных услуг, решению жизненно важных вопросов жителям. Районом обеспечена значительная финансовая и организационная помощь городскому поселению при прохождении осенне-зимнего периода. Осуществляются попытки создания Совета глав, совместно рассматриваются значимые для организации работы вопросы.

Выборочно взаимодействует с поселениями районная власть Суоярвского района. К сожалению, сохранились и после выборов фактическое противоборство между главой администрации района и главой Суоярвского городского поселения. В ходе визита главы Республики Карелия С.Л. Катанандова в район это стало основной претензией населения.

В Лоухском районе главная, традиционная и возможно единственная форма взаимодействия поселений и районной власти – еженедельные общие планёрки с присутствием всех руководителей. Замечу, что поселения не стремятся к самостоятельности, наиболее важные полномочия по решению вопросов местного значения поселений исполняются районом.


Продолжая разговор о взаимодействии, хотелось бы отметить, что сама жизнь показала необходимость создания Совета глав.

Советы глав поселений появились во многих районах как логичное дополнение к обязательному и понятному районному Совету депутатов. К их созданию привела внутренняя потребность в обмене опытом, поиске решений, консолидации. В Беломорском районе есть ещё и совет председателей Советов поселений.

В большинстве случаев работу Совета глав координирует глава района, иногда – глава администрации, в Прионежье – председателем совета традиционно является один из глав поселений.

Нет совета в Суоярвском районе. В некоторых районах Советы были созданы, но фактически не работали (Олонецкий район) или не могут начать свою деятельность после выборов в октябре 2009 г. (Кемский район). Известна общая для всех проблема – отсутствие нормативных документов, регламентов работы Советов. В этой ситуации, как мне кажется, госкомитет может и должен оказать нам методическую помощь. Разработав единые рекомендации по работе Советов и регламенты. Работать надо совместно, решая общие вопросы. Ведь в основе – общая территория, природные ресурсы, экономический и трудовой потенциал, национально-этнический состав населения, культурные связи, нормативно-правовая готовность, наконец, общая история.


Пока мы набирались опыта и набивали шишки, Президент Российской Федерации издал Указ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Важным побочным эффектом Указа стало практически понуждение «жить дружно», сотрудничать на одной территории. Оказалось, нельзя подготовить объективные доклады глав администраций муниципальных районов без участия поселений, т.к. по многим показателям речь идёт о полномочиях поселений.

В Кемском районе, похоже, нет проблем во взаимодействии администрации с поселениями и поэтому они «по братски» поделили премию в размере 1,8 млн. рублей, которую район получил по гранту за высокую эффективность работы в 2008 г. Согласитесь, хороший пример для всех.


Сотрудничество между поселениями, поселениями и районом продиктовано всем содержанием работы, актуально практически по всем направлениям деятельности: оказание услуг ЖКХ; содержание автомобильных дорог; организация сельскохозяйственных потребительских кооперативов; организация различных хозяйствующих субъектов и т.д. и т.п.

Только на основе сотрудничества можно заключать соглашения при передаче исполнения полномочий поселений на уровень района и наоборот.

Политическая защита местного самоуправления также является предпосылкой сотрудничества муниципальных образований. Объединение муниципальных образований позволяет более эффективно представлять и отстаивать права и интересы местного населения перед государственными органами.

Очень важным уровнем межмуниципального сотрудничества считаем взаимодействие муниципальных районов-соседей. Такая практика у нас в Республике есть. Хороший пример – связи Костомукшского городского округа с Муезерским и Калевальским муниципальными районами. Сотрудничество развивается динамично, как в культурной, спортивной, образовательной сферах, так и в сфере экономики.

Очень интересным по формату и перспективным для развития считался Совет глав городских поселений – административных центров районов Приладожья.

В октябре 2005 г. все главы поселений были избраны впервые, не имели опыта работы в местном самоуправлении. В этой ситуации огромное значение имела помощь глав и специалистов муниципальных районов. К сожалению, кое-где на первом этапе отношения не сложились, и главы городских поселений Сортавальского, Лахденпохского, Питкярантского, Олонецкого и Суоярвского районов объединились в Совет глав городских поселений Приладожья. Совет стал площадкой для обсуждения общих проблем, обмена первым опытом, согласования позиций. В 2006-2008 годах контакты глав проходили на регулярной основе, их позиция была согласована и активна. По мере приобретения опыта практической работы и завершением передачи полномочий поселениям Совет утратил значимость и актуальность. В последнее время деятельность этой группы незаметна.


Важное место в спектре форм межмуниципального взаимодействия занимает сотрудничество органов местного самоуправления Карелии с коллегами из других субъектов, в первую очередь – соседями.

В рамках Соглашения между Правительством Ленинградской области и Правительством Республики Карелия пять муниципальных районов Республики (Кондопожский, Прионежский, Лахденпохский, Сегежский и Олонецкий). Заключили соглашения о межмуниципальном сотрудничестве с органами местного самоуправления Ленинградской области.

Очень полезным был, например, совместный семинар администрации Кондопожского района с Гатчинским муниципальным районом Ленинградской области по обмену опытом при реализации Федерального Закона № 131-ФЗ.

Петрозаводский городской округ взаимодействует на основе соглашений с Кировским районом Санкт-Петербурга и городом Ярославлем.

В рамках договора с Московским районом г. Санкт-Петербурга администрация Калевальского национального района осуществляет обмен делегациями для участия в значимых мероприятиях, обмен опытом работы структурных подразделений администраций муниципальных образований.

Лахденпохский район активно взаимодействует с Невским административным районом г. Санкт-Петербурга.

Администрация Питкярантского района в рамках договоров о постоянном сотрудничестве взаимодействует с администрациями муниципального образования «Город Пикалёво» Ленинградской области и Калининского района г. Санкт-Петербурга.

Администрация Пряжинского района ежегодно проводит рабочие встречи с руководителями Петроградского района г. Санкт-Петербурга, обменивается делегациями. Заключены договора о сотрудничестве соответственно между Пряжинским городским и Ведлозерским сельским поселениями Республики Карелия и муниципальным округом «Петровский» и № 60 Петроградского района г. Санкт-Петербурга. В сентябре 2008 года подписан договор о межмуниципальном сотрудничестве между Пряжинским городским поселением и Лодейнопольским городским поселением Ленинградской области.

С 2007 года действует трёхстороннее межрегиональное соглашение о сотрудничестве в сфере социально-экономического развития территорий между Пудожским муниципальным районом Республики Карелия, Каргопольским районом Архангельской области и Вытегорским районом Вологодской области.

Сегежский муниципальный район осуществляет сотрудничество, в рамках заключённых соглашений, с Волховским муниципальным районом Ленинградской области Выборгским районом г. Санкт-Петербурга.

Администрацией муниципального образования «Суоярвский район» заключены соглашения с Тосненским и Петродворцовым районами Ленинградской области, а также с городом Полоцком Республики Беларусь. Реализация данных соглашений осуществляется в форме культурного обмена делегациями и творческими коллективами.

Содержательными и разнообразными контактами может «похвастаться» Сортавальский район. Их партнёры: Гатчинский район Ленинградской области, Адмиралтейский район и Сенной округ г. Санкт-Петербурга.

Органы местного самоуправления Муезерского муниципального района в 2008 году заключили Соглашение о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве с Колпинским районом г. Санкт-Петербурга.

Подписано Соглашение и у нас с Центральным районом г. Санкт-Петербурга.

Подписано Соглашение о сотрудничестве в торгово-экономической, научно-технической и гуманитарной областях между администрацией Кондопожского района и Ошмянским районным исполкомом Гродненской области Республики Беларусь.


Надеюсь, никого не забыл, но даже не буду пытаться перечислять мероприятия, проводимые в рамках этих взаимных контактов и обменов. Они наполняют нашу муниципальную жизнь, позволяют почувствовать себя частицей общих процессов в большой стране.

Существует и развивается ещё целый пласт межмуниципального сотрудничества – это международное сотрудничество с муниципалитетами. Позвольте сегодня не углубляться в эту тему, хотя нам есть чему поучиться у наших иностранных коллег.

Коллеги!

Конечно, каждого из нас, руководителей муниципальных образований, интересует практическое наполнение межмуниципального сотрудничества, конкретный эффект. Очень надеюсь, что такие примеры сегодня здесь прозвучат, хотя при подготовке доклада для себя уяснил, что серьёзных практических результатов ждать ещё долго, т.к. мы не освоили даже теорию.


Дальше у меня на трёх страницах излагается теоретическое обоснование того. Что хозяйственную деятельность в рамках межмуниципального сотрудничества организовать очень сложно, но можно. (Следующая ниже информация от * до ** в доклад не вошла, присутствующим был роздан материал в письменном виде).


* Руководство к действию для нас – Федеральный Закон № 131-ФЗ. Глава 9 Закона называется «Межмуниципальное сотрудничество». Из четырёх статей этой главы в нашей карельской практике фактически применяется только одна – о Советах муниципальных образований субъектов Российской Федерации. Наш аналог этим Советам – Ассоциация «Совет глав муниципальных образований Республики Карелия».

В Законе нет прямого указания на возможность или невозможность осуществления Советами муниципальных образований какой-либо хозяйственной деятельности. Но ст. 66 Закона устанавливает, что полномочия Совета определяются его Уставом, а в силу того, что его деятельность, как юридического лица, определяется гражданским законодательством, то Советы муниципальных образований, или любая ассоциация, имеют право на создание организаций для достижения уставных целей в любых организационно-правовых формах.

Сложнее обстоит дело с правоприменительной практикой в создании хозяйствующих субъектов для осуществления межмуниципальной хозяйственной деятельности. Во-первых, полномочия муниципальных образований по созданию межмуниципальных хозяйствующих субъектов ограничены 4 организационно-правовыми формами: ЗАО, ООО, АНО, фонды (ст. 68-69 Федерального Закона № 131-ФЗ и ст. 124-125 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Другой проблемой, тормозящей развитие межмуниципальной хозяйственной кооперации, является законодательное ограничение для публичных органов власти по формированию имущественных взносов в уставной капитал учреждаемых ими хозяйствующих субъектов.

Муниципальное имущество может быть отчуждено только через открытые публичные торги, участниками которых, а, следовательно, и потенциальными собственниками могут быть любые сторонние покупатели. Поэтому форма межмуниципального сотрудничества, изначально предполагающая ограничения по составу участников, в данном случае теряет смысл.

Поскольку муниципальное имущество отчуждается в собственность физических или юридических лиц только на возмездной основе, то не существует и порядка формирования имущественного взноса муниципалитетов в межмуниципальные некоммерческие организации (АНО и фонды). Земельный кодекс Российской Федерации также ограничивает возможности безвозмездной передачи земельных участков муниципалитетами в собственность юридических лиц.

Вместе с тем, редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации от 1 января 2009 года расширила права муниципальных образований в части формирования уставных капиталов НКО за счёт бюджетных вкладов (ст. 69.1, ч. 2 ст. 78.1). Представительный орган муниципального образования может предусмотреть в местном бюджете субсидирование иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными или бюджетными учреждениями, что подходит для формирования уставного капитала АНО и фонда. Кроме того, ст. 80 Бюджетного кодекса предусматривает передачу бюджетных средств (денежных вкладов) в качестве имущественных взносов юридическим лицам, не являющимся муниципальными предприятиями (учреждениями) при условии приобретения доли собственности в имуществе такой организации, соответствующей бюджетной инвестиции. Данная форма имущественного взноса вполне подходит при формировании уставного капитала хозяйственных обществ ЗАО и ООО. Может быть использована и такая форма имущественного взноса, как передача вещных прав, в том числе права безвозмездного пользования или долгосрочной аренды муниципального имущества.

По мнению некоторых экспертов, при формировании хозяйственных обществ целесообразно формировать уставной капитал из бюджетных инвестиций, а имущество для реализации уставных функций передать в долгосрочную аренду с дополнительным инвестиционным договором. При создании некоммерческих организаций имущество может быть передано в безвозмездное пользование. При этом следует учитывать, что заключение договоров аренды и безвозмездного пользования осуществляется в установленном законодательством порядке, то есть, через конкурсы или аукционы. Чтобы избежать перехода имущества третьим лицам, специалисты предлагают ещё до принятия решения о создании межмуниципальных хозяйствующих субъектов проводить предварительное маркетинговое исследование по рынку возможных предложений, а также конкурс на управление муниципальным имуществом, которое необходимо для предоставления той или иной услуги.

Таким образом, компетентное мнение отмечает определённую, но преодолимую нестыковку действующего законодательства о местном самоуправлении с нормами гражданского права. Российская практика подсказывает, что создание межмуниципальных хозяйственных обществ – мера вынужденная, применяемая там, где не сложился рынок общественных услуг, в том числе гарантированных государством, где муниципальное образование не в силах самостоятельно нести бремя таких услуг. Только в этом случае целесообразно осуществлять поиск партнёров для организации межмуниципального хозяйственного общества.


Стоит отдельно сказать, что ст. 8 Федерального Закона № 131-ФЗ закрепляет положение, в соответствии с которым межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. Представляется, что это искусственно сужает сферу деятельности межмуниципальных ассоциаций как публично-правовых объединений, если они создаются на региональном уровне, так как лишает их компетенции в решении вопросов местного значения.


Одной из возможных форм осуществления межмуниципального сотрудничества является аутсорсинг муниципальных функций. Применение аутсорсинга возможно в отношении вспомогательных муниципальных функций (бухгалтерский учёт, юридические услуги, размещение заказов на поставку товаров для муниципальных нужд и др.).

Существует четыре подхода к организации аутсорсинга вспомогательных функций местных администраций.

Первый. Передача функций вспомогательного обслуживания местных администраций сторонней организации на контрактной основе.

Второй. Разделение вспомогательных функций между администрациями различных поселений на договорной основе.

Третий. Осуществление некоторых функций администраций поселений районной администрацией на договорной основе.

Четвёртый. Смешанное разделение функций. Этот подход предполагает сочетание вышеперечисленных вариантов аутсорсинга функций вспомогательного обслуживания.**


Реализовать, оформить сотрудничество муниципальных образований возможно только в случае принятия нормативных актов об их участии в межмуниципальном сотрудничестве.

Например, закон Иркутской области «О местном самоуправлении в Иркутской области» содержит положение о том, что «статус объединений (ассоциаций, союзов) муниципальных образований определяется законом области».

В Ивановской области городские и районные муниципальные образования принимают свои нормативные акты о порядке участия в организациях межмуниципального сотрудничества.

Очень подробное положение есть в г. Мурманске, а во Владимирской области такие положения приняты в каждом поселении.


Меня заинтересовал пример межмуниципального сотрудничества Ивановской области в сфере здравоохранения. Речь идёт об организации работы по созданию межрайонных отделений первичной медико-санитарной помощи. Но основе предложений органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов и распоряжения Правительства области открыты межрайонные отделения первичной медико-санитарной помощи. Основными объектами здравоохранения, участвующими в межмуниципальном сотрудничестве, являются центральные районные больницы.

Деятельность межрайонных отделений осуществляется на основе соглашений, предусматривающих консолидацию средств, материально-технических и кадровых ресурсов муниципальных образований. Финансирование отделения по оказанию первичной медико-санитарной помощи ведётся:

- за счёт средств обязательного медицинского страхования – оплачивается первичная медико-санитарная помощь застрахованным гражданам в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования;

- из средств муниципальных бюджетов в соответствии с утверждённой сметой;

- из иных источников, не запрещённых действующим законодательством.

Следует отметить, что финансирование работ по соглашениям осуществляется в основном за счёт средств обязательного медицинского страхования. Финансирование расходов по содержанию объектов здравоохранения производится из бюджета г. Иваново. Таким образом, из городского бюджета осуществляется косвенное «перераспределение средств» в бюджеты муниципальных районов, заключивших межмуниципальные соглашения с городским округом Иваново.

Кроме того, с Ивановским районом заключено межмуниципальное соглашение о предоставлении услуг жителям района станцией скорой медицинской скорости, которые финансируются из бюджета Ивановского района. На основании этого соглашения МУП «Станция скорой медицинской помощи» заключило договор на оказание услуг с Ивановской центральной районной больницей. Оказание услуг финансируется на основе сметного расчёта с ежемесячным выставлением счетов за фактически оказанные услуги.

Мне кажется, что эту практику можно посмотреть и нам, ведь объективные возможности и ресурсы для оказания медико-санитарной помощи очень разнятся по районам и поселениям Карелии. Изменить эту ситуацию быстро не удастся.

Предполагается, что межмуниципальное сотрудничество – это и кооперация усилий и объединение средств. Хотел бы обратить ваше внимание и обсудить п. 2 ст. 55 «Доходы местных бюджетов». Он не только предусматривает, но и предписывает включать в бюджет района субсидии из бюджетов поселений на решение вопросов местного значения.

В частности это:

- дорожная деятельность в границах муниципального района;

- создание условий для предоставления транспортных услуг;

- организация оказания первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи;

- организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений.

Согласитесь, что это важные и сложные вопросы, на решение которых всегда не хватает средств.

Нам не удалось найти примеры использования этой нормы Закона в Карелии, хотя уже в 13 муниципальных районах Советы формируются по представительскому принципу и ст. 55 должна применяться.


Необходимость взаимодействия очевидна. Все с этим согласны. Но почему тогда у нас получилось больше теории и пожеланий, чем практических примеров? Какие же факторы ограничивают развитие межмуниципального сотрудничества? Попробуем их систематизировать. Получилось две основных группы.

- Внешние факторы:

1. процедурные сложности в реализации норм Федерального Закона № 131-ФЗ и норм гражданского законодательства, регламентирующего хозяйственную деятельность публичной власти в рамках межмуниципального сотрудничества;

2. Отсутствие стимулов к эффективной хозяйственной деятельности, нацеленной на результат, в условиях превалирования бюджетного выравнивания над бюджетной автономией муниципалитетов;

3. Отсутствие внятного методического сопровождения межмуниципального сотрудничества;

4. Недостаточная работа Советов и ассоциаций муниципальных образований, которые не могут перейти от политической сферы активности к управленческой или хозяйственной.

- Внутренние факторы:

1. Отсутствие у муниципалитетов острой, осознанной необходимости в объединении ресурсов для исполнения полномочий;

2. отсутствие достаточных навыков эффективного хозяйствования вследствие невысокой квалификации муниципальных служащих.


Очевидно, этот перечень может быть продолжен.

Устранение этих причин, безусловно, будет стимулировать развитие межмуниципального сотрудничества.


При подготовке к этому заседанию всем депутатам и главам предлагалось заполнить анкеты на тему «Межмуниципальное сотрудничество». Госкомитет успел обработать 350 анкет, что позволяет сделать некоторые выводы.

Кстати, даже сама процедура распространения анкет стала хорошей иллюстрацией уровня взаимодействия. Самый яркий пример – Прионежский район. Как вы помните, все руководители районов получили анкеты 16 февраля на Совете глав в г. Медвежьегорске, с просьбой заполнить и собрать анкеты в администрации до 5 марта. Однако до глав поселений Прионежья анкеты дошли лишь 19 марта и позже, т.е. через месяц. В госкомитет анкеты так и не вернулись. Комментарии излишни.


Это всё. Спасибо за внимание. Приглашаю вас к обмену опытом, мнениями, предложениями.


Глава Медвежьегорского

муниципального района Н.А. Тихонов


/Доклад подготовлен совместно с сотрудниками Государственного комитета Республики Карелия по вопросам развития местного самоуправления/.