Доклад центрального комитета Профсоюза к международной профсоюзной конференции

Вид материала

Доклад

Содержание II. Образовательная политика в Российской Федерации

Подобный материал:

• Постановление V съезда Общероссийского профсоюза работников автомобильного транспорта, 74.08kb.
• Рекомендации Центрального комитета профсоюза по обоснованию повышения уровня заработной, 2380.42kb.
• Общероссийский профсоюз работников автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, 870.6kb.
• Отчет о работе профсоюзного комитета Первичной профсоюзной организации, 27.77kb.
• Положение о первичной профсоюзной организации, 594.62kb.
• Социальное партнерство профсоюзных органов с работодателями, их объединениями и его, 222.01kb.
• Информационный бюллетень профсоюза №7(98) 2009, 2276.72kb.
• Заслушав и обсудив доклад секретаря Центрального Комитета кр тов. Малинковича, 28.53kb.
• Постановление Центрального Комитета, 356.4kb.
• Президиум центрального комитета профсоюза постановление, 53.13kb.

^ II. Образовательная политика в Российской Федерации

Основные цели и задачи образовательной политики в Российской Федерации сформулированы в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, в Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 годы и в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы).

Характеризуя указанные программные документы применительно к общемировым тенденциям в сфере образования, необходимо отметить, что Российская Федерация идет в русле мировых тенденций.

Глобализация социальных процессов, экономической деятельности, развитие мировых информационных сетей все сильнее воздействует на систему образования России.

Как отмечает ООН, «специфика или парадокс реформ образовательной сферы в России состоит в том, что параметры российской системы образования во многом сходны с параметрами, достигнутыми в этой области передовыми странами, а показатели, как экономики, так и системы образования, с показателями стран развивающихся».

Проблемы, с которыми сегодня сталкивается российская система образования, характерны и для развитых, и для развивающихся стран, и для стран с переходной экономикой.

Для России, как и для стран Центральной и Восточной Европы, задача обеспечения качества образования состоит в сохранении ранее достигнутых позиций в высшем, а иногда и среднем общем образовании, одновременно с решением задачи ориентации на запросы формирующейся экономики, быстро меняющихся рынков труда.

Целью национальной политики в сфере образования является обеспечение конкурентоспособности России в мире. По мнению Правительства РФ, главное конкурентное преимущество высокоразвитой страны связано с возможностью развития ее человеческого потенциала, которая во многом определяется состоянием системы образования.

Провозглашено, что приоритетными направлениями развития российской системы образования являются:

- развитие систем непрерывного образования;

- повышение качества профессионального образования;

- обеспечение доступности качественного общего образования;

- повышение инвестиционной привлекательности сферы образования;

- формирование эффективного рынка образовательных услуг и переход на принципы нормативного подушевого финансирования образовательных учреждений.

Формирование современной системы непрерывного профессионального образования заявлено Правительством РФ одним из главных приоритетных направлений государственной политики в сфере образования. Для реализации этого направления правительство предполагает:

- формирование общенациональной системы оценки качества образования, получаемого гражданином, и реализуемых образовательных программ;

- создание условий для:

расширения числа организационных структур, предоставляющих образовательные услуги в области профессионального образования и подготовки кадров;

распространения общественно-профессиональных механизмов аттестации и аккредитации образовательных программ;

обеспечения образовательной мобильности обучающихся;

повышения роли общественных институтов в управлении образованием.

Правительственная политика в сфере образования нацелена на скорейшее включение национальной образовательной системы в рыночную среду. Это подтверждается разработкой и реализацией новых либеральных экономических механизмов, включая нормативное подушевое финансирование, переход на новую систему оплаты труда педагогических работников, ориентированную на результат, оптимизацию сети образовательных учреждений, от дошкольных до вузов, путем интеграции, ликвидации, расширение платности образования за счет населения, бизнеса, а также намерением правительства реструктуризировать государственный сектор предоставления образовательных услуг путем изменения статуса учреждений и введения новых организационно-правовых форм, более приспособленных к рыночным (конкурентным) условиям (ГАНО, ГМАНО, АУ).

Стремление правительства в короткие сроки внедрить рыночные механизмы в сферу образования при отсутствии достаточного уровня платежеспособности населения для расширения участия в финансировании образования, при неоправданно низком уровне заработной платы и отсутствии мотивации к работе в новых условиях педагогических работников, неподготовленности большинства образовательных учреждений к работе в рыночной среде (отсутствие надлежащего бухгалтерского обслуживания, подготовленного управленческого персонала (менеджеров), устаревшая материальная база и недостаточная оснащенность учебно-воспитательного процесса современным оборудованием и учебно-наглядными пособиями) не находит поддержки у значительной части педагогического сообщества.

В этих условиях задачи, поставленные правительством, представляются трудновыполнимыми, поскольку успешное их решение во многом зависит от активного и заинтересованного участия основных субъектов их реализации – учителей, преподавателей, обучающихся и их родителей, представителей заинтересованных институтов гражданского общества.

Очевидно, что успешность предлагаемых мер будет оцениваться по тому, насколько полно определенное в Конституции РФ право граждан на образование будет реализовано с учетом внедряемых рыночных механизмов.

Процессы децентрализации в российской системе образования продолжаются более десяти лет и носят многоплановый и неоднородный характер.

В ходе реформ конца 80-х - начала 90-х гг., напрямую связанных с демократизацией общества и школы, был принят Закон РФ "Об образовании", провозгласивший демократический, государственно-общественный характер управления образованием. В Законе четко прослеживаются три аспекта демократизации. В широком смысле, демократизация характеризуется ликвидацией монополии государства на образование и переходом к общественно-государственной системе образования, децентрализацией управления образованием, муниципализацией образования, т. е. участием местной власти и местной общественности в управлении образованием через соответствующие муниципальные органы. Второй аспект связан с автономностью образовательных учреждений, что определяет их самостоятельность в выборе стратегии своего развития, целей, содержания и методов работы, а также их юридическую, финансовую и экономическую самостоятельность.

И, наконец, третий аспект демократизации образования отражает создание демократических отношений в системе образования, что связано с раскрепощением педагогических отношений, изменением самой их сути, изменением отношений сотрудничества взрослого и ребенка, педагога и управленца, школы, общества и государства.

Созданные Законом РФ «Об образовании» условия для демократизации школы имели широкую поддержку в педагогическом сообществе и в российском обществе в целом и, безусловно, способствовали развитию творческого потенциала педагогических работников с опорой на национальные педагогические традиции, активное изучение и использование мирового педагогического опыта, формированию и широкому распространению вариативного обучения, направленного на обеспечение более полного учета запросов обучающихся и их родителей в сфере образования.

Наиболее глубоко децентрализация затронула управление и финансирование дошкольного и общего образования.

Законодательное оформление эти процессы получили, начиная с конца 1990 года принятием законов о собственности, о местном самоуправлении, об образовании.

В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-I «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» практически все учреждения образования, находившиеся в государственной собственности республик, краев, областей и т.п., были переданы в муниципальную собственность, а все вопросы, связанные с функционированием образовательных учреждений как субъектов образовательной деятельности, прежде всего их финансирование за счет бюджетных источников, перешли в зону ответственности исключительно местной власти.

Такая схема децентрализации в сфере управления и финансирования образования в условиях крайне низкого уровня обеспеченности финансовыми средствами новых полномочий муниципальных образований в скором времени привела к снижению уровня обеспеченности государственных гарантий в сфере общего образования, выразившемуся в массовых и длительных задержках выплаты заработной платы работникам, в практически полном прекращении строительства новых образовательных учреждений, капитального ремонта зданий, в прекращении финансирования расходов на приобретение учебного оборудования, учебно-наглядных пособий, расходов на повышение квалификации педагогических кадров.

Учитывая, что сфера образования отнесена к числу так называемых «транзитных» предметов ведения, предполагающих разграничение полномочий по федеральному, региональному и муниципальному уровням власти, в России была выбрана и сложилась следующая схема распределения этих полномочий по уровням власти:

федеральный уровень - полномочия по нормативно-правовому регулированию, установлению федеральных образовательных стандартов, контролю за их исполнением;

региональный уровень - полномочия по обеспечению перечисления субвенций муниципальным образованиям на выплату заработной платы работникам образования и обеспечение учебного процесса; установлению соответствующих нормативов затрат на региональном уровне;

муниципальный уровень - полномочия по осуществлению материально-технического обеспечения учреждений дошкольного и школьного образования (непосредственное осуществление расходов).

Развернувшийся в дальнейшем крупномасштабный процесс разграничения полномочий между уровнями власти продемонстрировал нацеленность государственной политики в сфере образования на формирование стимулов, как на уровне субъектов РФ, так и на уровне муниципальных образований, к оптимизации школьной сети, более рациональному и эффективному расходованию направляемых в сферу образования бюджетных средств.

Профсоюз системно и последовательно (начиная с 1999 г.) ставил вопрос о приведении статуса общеобразовательных учреждений в соответствие с Конституцией РФ, восстановлении ответственности государства за поло­жение общеобразовательных учреждений, об изменении порядка их финанси­рования путем закрепления этой обязанности за бюджетами тех уровней власти, которые обладают необходимыми финансовыми ресурсами.

Результатом предпринятых Профсоюзом и Минобразованием России усилий по обеспечению своевременности и стабильности финансирования школы и выплаты заработной платы ее работникам стало издание Указа Президента РФ от 28 декабря 2001 г. № 1501 «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования», а затем и принятие Федерального закона от 7.07.2003 г. № 123-ФЗ.

Таким образом, законодательно в целях обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общего образования была установлена ответственность органов государственной власти субъектов РФ в этой части и закреплен механизм выделения органами государственной власти субъектов РФ субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования, включая оплату труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений, расходов на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяйственные нужды (за исключением коммунальных расходов).

В дальнейшем в рамках проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления, административной реформы и реформы системы межбюджетных отношений акценты государственной политики в сфере образования снова были существенно смещены в сторону большей децентрализации и либерализации национальной системы образовании. Это было закреплено принятием федеральных законов, которые предусматривают в связи с осуществлением разграничения полномочий между уровнями власти существенное изменение сложившегося до 1 января 2005 г. порядка регулирования целого ряда принципиальных вопросов, касающихся прав и интересов системы образования, образовательных учреждений, работников образования и обучающихся.

Такие изменения, как показывает анализ и практика, не отвечают интересам субъектов образовательной деятельности, приводя к ограничению ранее достигнутого уровня прав и гарантий, установленного в прогрессивном на момент принятия в 1992 году Законе РФ «Об образовании».

Это проявилось, прежде всего, в изменении государственной политики в сфере образования, когда были отмены конкретные законодательные нормы, обеспечивающие приоритетность образования, в том числе в части финансирования; в переносе регулирования многих вопросов на региональный и муниципальный уровень; в изменении правового статуса образовательных учреждений (преимущественно, в части ограничения финансово-хозяйственной самостоятельности и др.); в снижении уровня социально-трудовых прав и гарантий работников, а также обучающихся и в уходе от централизованного порядка установления общеобязательного минимального уровня прав и гарантий.

На практике реализация этих изменений в части передачи в ведение субъектов РФ и далее муниципалитетов большей части учреждений начального и среднего профессионального образования (2700 учреждений) в условиях недостаточности в более чем 80 % субъектах РФ собственных бюджетных средств на реализацию переданных полномочий в социальной сфере привела к сокращению уровня бюджетного финансирования этих учреждений либо к их ликвидации.

В сфере оплаты труда педагогических работников процесс децентрализации носит также нестабильный и достаточно противоречивый характер. Так, в 90-е годы финансирование оплаты труда работников общеобразовательных школ находилось в компетенции органов местного самоуправления, а с 2003 года эти полномочия были переданы в компетенцию субъектов РФ. Вместе с тем, в 2004 году полномочия по установлению систем оплаты труда в сфере образования были разделены между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. Система оплаты труда и уровни оплаты труда, устанавливаемые ежегодно, начиная с 2005 года, Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений в Единых рекомендациях по системам оплаты труда работников учреждений бюджетной сферы, финансируемых из федерального, региональных и муниципальных бюджетов, носят для образовательных учреждений, подведомственных государственным исполнительным органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, рекомендательный характер.

Как показывает практика, дотационный характер бюджетов большинства субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также сохраняющаяся значительная дифференциация в уровнях бюджетной обеспеченности регионов России диктует необходимость законодательного установления на федеральном уровне базовых уровней оплаты труда работников образования по профессионально-квалификационным группам как минимальных государственных гарантий оплаты труда работников, занятых квалифицированным трудом и обеспечивающих реализацию государственных образовательных стандартов.

Что касается стандартизации образования, то национальная система образовательных стандартов в России носит наиболее централизованный характер по сравнению с рядом других стран, поскольку их установление отнесено к компетенции центральных федеральных органов власти. С другой стороны, в политике Правительства РФ усиливается тенденция привлечения к формированию стандартов, в особенности высшего профессионального образования, наряду с государством представителей профессионального сообщества в лице объединений работодателей и вузов, но, к сожалению, без участия профессиональных союзов как представителей работников.

Элементы децентрализации в формировании образовательных стандартов заключаются и в том, что стандарты общего образования содержат помимо федерального компонента региональный компонент и компонент образовательного учреждения, что направлено на обеспечение сбалансированности процессов стандартизации образования с учетом численности населения страны и ее размеров.

Позитивным является намерение Правительства РФ модернизировать содержание образовательных стандартов с учетом современных мировых тенденций в образовании и требований рынка труда, особенно применительно к стандартам профессионального образования.

Интеграция в мировую систему высшего профессионального образования России при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы – один из принципов государственной политики в сфере образования, закрепленный в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

В 2003 г. на Берлинской конференции министров образования европейских стран, проводимой в рамках Болонского процесса, было принято решение о присоединении Российской Федерации к Болонской декларации, что явилось проявлением намерений России продолжать движение в рамках международных соглашений в сторону встраивания национальной системы высшего образования в общеевропейское пространство высшего образования. Ранее Россией были подписаны международные соглашения об унификации образовательных систем и о признании дипломов и аттестатов (Женевская и Лиссабонское коммюнике, конвенция ЮНЕСКО).

В настоящее время реализация принципов Болонской декларации идет в рамках формирования «Общего пространства Россия – ЕС в области науки и образования».

Реализация положений Болонской декларации проводится в контексте Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года и приоритетных направлений развития образовательной системы России, одобренных на заседании Правительства РФ 9 декабря 2004 г.

Для полноценного участия в Болонском процессе Минобрнауки России утвердило в феврале 2005 г. план мероприятий на 2005-2010 годы, который предусматривает такие меры, как:

- развитие двухуровневой системы высшего профессионального образования (бакалавриат и магистратура);

- изучение и введение системы зачетных единиц (ECTS);

- введение приложения к диплому о высшем профессиональном образовании, совместимого с общеевропейским приложением к диплому о высшем образовании (Diploma Supplement);

- создание и обеспечение деятельности сопоставимой системы признания иностранных документов об образовании в Российской Федерации и российских документов в государствах – участниках Болонской декларации;

- разработку сопоставимых методологий и критериев оценки качества образования;

- содействие развитию академической мобильности студентов и преподавателей вузов.

Предполагается, что включение России в Болонский процесс будет способствовать становлению процесса взаимного признания российских и европейских дипломов. Появляется реальная возможность экспортировать российское образование не только в страны СНГ, но и в Европу, что положительным образом скажется на конкурентоспособности российского образования. Участие в Болонском процессе позволит увеличить мобильность студентов и преподавателей, давая возможность в ходе обучения менять страну и университет. С другой стороны, подписав декларацию, то есть, признав однотипность высших учебных заведений в европейских странах, Россия сможет обучать или хотя бы претендовать на обучение студентов из европейских стран.

Положительным аспектом является введение в рамках реализации Болонской декларации системы зачетных единиц, определяющей трудоемкость учебной работы и позволяющей в значительной степени повысить академическую мобильность студентов. Болонская декларация особо подчеркивает необходимость организации определенного периода обучения за рубежом по программам совместных академических степеней (бакалавр, магистр, доктор), а также для изучения иностранных языков, чтобы студенты могли полностью реализовать свой потенциал с точки зрения европейской идентичности, гражданства и возможности трудоустройства.

Как положительный можно рассматривать и реализуемый в рамках Болонской декларации принцип автономии с ответственностью, предполагающий, что университеты как автономные и ответственные юридические образовательные и социальные объекты, имеют право формировать свою стратегию, выбирать свои приоритеты в обучении и проведении научных исследований, расходовать свои ресурсы, профилировать свои программы и устанавливать свои критерии для приема профессоров и учащихся.

Вместе с тем в рамках реализации Болонского процесса в России имеется ряд аспектов, нуждающихся в серьезной проработке, что подтверждает опыт ряда стран.

Существует реальная возможность утраты самобытности российского высшего образования. При этом ломается сама система традиционного университетского образования, так как российские студенты учатся в среднем пять лет, после чего могут поступить в аспирантуру. Влившись в Болонский процесс, они смогут получить диплом о высшем образовании уже после трех лет обучения (бакалавриат), а, проучившись еще год-два, становятся магистрами. Таким образом, учеба в вузе может занимать не пять, а четыре года. В России существует давно сложившаяся научная традиция, отличающаяся, к примеру, наличием кандидатских и докторских диссертаций, чего нет в большинстве стран Европы. Таким образом, российское высшее образование рискует утратить одну из своих самых сильных сторон – глубину и фундаментальность. В особенности это справедливо в отношении тех дисциплин, где у России всегда были очень сильные позиции по сравнению с уровнем европейского образования – естественно-научные специальности, математика, ядерная энергетика и пр.

Поэтому в тех случаях, где позиции российского образования изначально и оправданно сильны, европейскому образовательному сообществу целесообразно предлагать российские модели процесса обучения и образовательные методики.

Не все работодатели готовы принимать к себе обладателей дипломов бакалавров, что связано не только с качеством этой академической степени, но и с общей ситуацией на рынке труда. Многие вузы считают неприемлемым переход на двухступенчатую систему обучения при подготовке студентов, например по специальностям в области медицины, атомной энергетики, оборонного комплекса, самолето- и ракетостроения и т.д.

Существует реальная опасность оттока специалистов за рубеж. Это касается как молодых специалистов, так и вполне сформировавшихся, высокопрофессиональных специалистов, имеющих ученые степени. Статус высококвалифицированного специалиста и его зарплата в России и Европе качественно различаются.

Серьезную обеспокоенность вызывает недостаточность прямого участия преподавателей и научных работников, а также студентов учреждений профессионального образования в ходе обсуждения и реализации Болонского процесса в России.

Реализация Болонской декларации в ряде европейских стран уже продемонстрировала процесс ухудшения условий труда и найма преподавателей, ученых. Использование краткосрочных контрактов, контрактов частичной занятости способствовало понижению статуса преподавательских кадров.

Очевидные проявившиеся упущения в вопросах обеспечения условий труда преподавателей и научных работников в рамках Болонского процесса – это результат ведения переговоров на всех уровнях без участия профессиональных союзов. Обсуждение всех вопросов, связанных с ходом реализации Болонского процесса и анализ состояния дел с качеством, аккредитацией, обеспечением мобильности и т.д. должны включать вопросы условий труда, найма и оплаты труда, повышения квалификации преподавателей и научных работников.

К сожалению, в России не сформировалась система взаимной заинтересованности и ответственности государства, вуза, преподавателя и научного работника по поводу их профессионального развития, переподготовки и повышения квалификации. Вуз не заинтересован и не несет ответственности за состояние дел с повышением квалификации его работников, за охват, качество этого процесса и т.д.


Участникам международной конференции по итогам обсуждения основных современных мировых тенденций в образовании, вопросов российской образовательной политики, а также возможных аспектов участия Профсоюза в её реализации, рекомендуется принять итоговый документ, в котором отразить следующие положения.

1. Участники международной конференции считают:

что образование должно оставаться общедоступным и качественным общественным благом, а не превращаться в товар, нельзя допустить использования рынка образовательных услуг для беззастенчивого получения прибыли. Образование – это общегосударственное достояние, символ гражданского общества;

необходимым отстаивать положения конвенции ЮНЕСКО, Совета Европы о признании квалификации и дипломов, следовать рекомендации ЮНЕСКО о статусе преподавательских кадров высших учебных заведений, заявляют о поддержке программного заявления Европейских профсоюзов работников образования по Болонскому процессу.


2. Участники международной профсоюзной конференции обращают внимание