18 июня 2004 г. Конференция представителей правительств государств - членов Европейского Союза одобрила текст Договора, устанавливающего Конституцию для Европы. После перевода Договора на языки стран-участниц Союза его аутентичные тексты передаются на ратификацию государствам Союза. Договор вступает в силу 1 ноября 2006 г. после ратификации "Высокими Договаривающимися Сторонами" в соответствии с их национальными конституционными процедурами и помещения ратификационных грамот при итальянском Правительстве, либо в первый день второго месяца, следующего за его ратификацией последним государством Союза.
Таким образом, строго говоря, одобрению участников Европейского Союза подлежит собственно не сама Конституция, а договор, ее утверждающий. И это отнюдь не лингвинистические тонкости, а своего рода ответ на вопрос о природе документа, принимаемого участниками Европейского Союза. Действительно, проект, предложенный Конвентом, не является в чистом виде ни договором, ни конституцией. Или, напротив, по мнению одного из его комментаторов, он может быть и тем, и другим*(230).
Этот документ мало чем отличается от международного договора с точки зрения его подготовки и принятия. Несмотря на некоторую претенциозность названия органа, его разрабатывавшего, - "Конвент о будущем Европы"*(231) - задача этого собрания сводилась лишь к разработке проекта, получившего название "Конституция Европейского Союза". Однако последствия его ратификации и вступления в силу позволяют характеризовать Договор как документ конституционного характера. Речь идет в первую очередь о его юридической силе. Одной из важнейших новелл проекта, названного Конституцией, является статья I-10, согласно которой "Конституция и право, принятое институтами Союза в осуществление возложенных на них полномочий, имеют приоритет над правом государств-членов Союза"*(232), что не исключает осуществления некоторых полномочий на принципе межправительственного сотрудничества, основанного на единогласии в принятии решений. Тем не менее этот документ, чтобы стать высшей юридической нормой нового правового порядка, требует более высокого уровня интеграции и субординации между союзными и национальными институтами. И в этом, очевидно, одно из основных предназначений рассматриваемого документа.
"Конституция для Европы" - а именно под таким названием фигурирует этот документ в Договоре - представляет собой довольно объемный юридический акт. Структурно он состоит из четырех частей, включающих титулы, главы, разделы. В текст Конституции второй его частью полностью вошла Хартия основных прав Союза 2000 г.
Конституция подвергнется законодательно-технической обработке юристами-лингвистами Секретариата Европейского Союза перед ее передачей на ратификацию, что, конечно, не должно затронуть ее содержательной части.
Безусловно, этому документу будут посвящены всеобъемлющие исследования, и автор не претендует на его всесторонний анализ, ставя своей задачей предложить лишь некоторые комментарии и замечания.
^

I. Социально-экономическое устройство*(233)

Вначале - о социально-экономических аспектах Конституции.
Праву собственности посвящена ст. II-17 с одноименным названием:
"1. Любое лицо имеет право пользования законно полученной имущественной собственностью на имущество, пользоваться, распоряжаться им и завещать его. Никто не может быть лишен его собственности иначе как по причине общественной полезности в случаях и на условиях, предусмотренных законом и посредством справедливого возмещения за ее утрату в разумные сроки. Пользование имуществом может быть регламентировано законом в общих интересах по мере необходимости.
2. Интеллектуальная собственность защищена".
Таким образом, право пользования собственностью на имущество признается лишь в случае его законного приобретения. Только это дает право использования, распоряжения и завещания имущества. Лишение собственности на имущество связывается не только с незаконностью ее приобретения, но и с мотивом общественной целесообразности. При этом ее изъятие, очевидно, не может носить конфискационный характер, а, напротив, должно сопровождаться справедливым возмещением потери собственности. По смыслу данной статьи в случае необходимости допускается использование частной собственности в общих интересах. Речь, по-видимому, идет о чрезвычайных, форс-мажорных обстоятельствах. То есть право частной собственности не носит абсолютного характера. Более того, в определенных обстоятельствах общественный интерес превалирует над частным интересом, в данном случае связанным с правом частной собственности.
^

Бюджетно-финансовые вопросы

Значительная часть Конституции посвящена финансам Союза и его экономическим институтам. Непосредственно финансам посвящен титул VII первой части Конституции. Статья I-52 закрепляет бюджетные и финансовые принципы:
"1. Любые доходы и расходы Союза должны быть предметом предварительного рассмотрения для каждого бюджетного действия и должны быть вписаны в бюджет в соответствии с предписаниями части III.
2. Бюджет должен быть сбалансирован по доходам и расходам.
3. Расходы, предписанные бюджетом, разрешаются в период годового действия бюджета в соответствии с европейским законом, указанным в статье III-318.
4. Осуществление расходов, вписанных в бюджет, требует принятия предварительного юридически обязательного акта Союза, который дает юридическое основание его действию и проведению соответствующего расхода согласно с европейским законом, предусмотренным в статье III-318, кроме исключений, предусмотренных последней.
5. С целью обеспечения бюджетной дисциплины Союз не принимает акты, способные затронуть основополагающие показатели без гарантии того, что расходы, вытекающие из этих актов, могут быть профинансированы в пределах собственных источников Союза и при соблюдении долголетних финансовых рамок, указанных в статье I-54.
6. Бюджет Союза исполняется в соответствии с принципом доброкачественного финансового управления. Государства-члены и Союз сотрудничают в том, чтобы кредиты, вписанные в бюджет, были использованы в соответствии с этим принципом.
7. Союз и государства-члены в соответствии со статьей III-321 борются с мошенничеством и любой другой незаконной деятельностью, наносящей ущерб финансовым интересам Союза".
Комментируя эти принципы, необходимо отметить следующее. Принимаемый Европейским Союзом бюджет должен отвечать его политике и функционированию. Расходование бюджетных средств осуществляется в соответствии с европейским законом. Согласно ст. III-318 Конституции этот закон устанавливает финансовые правила, которые фиксируют способы установления параметров и исполнения бюджета, проведения и проверки счетов, а также нормы по организации контроля ответственности лиц, проводящих финансовые операции, в частности распорядителей расходов и бухгалтеров. Закон принимается после консультации со Счетной палатой. По предложению Еврокомиссии, после консультации с Европейским парламентом и Счетной палатой Европейский Совет принимает европейский регламент, который фиксирует способы и процедуры, в соответствии с которыми бюджетные поступления из собственных источников Союза передаются в распоряжение Комиссии, а также, в случае необходимости, иные меры исходя из нужд казначейства. Ежегодный бюджет Союза принимается с соблюдением долголетних финансовых рамок, которые определяются европейским законом (не менее пяти лет). Цель этого, по существу, финансового планирования - обеспечить эволюцию расходов Союза в пределах собственных источников.
В соответствии с ч. 4 ст. III-321 европейский рамочный закон определяет необходимые меры по предупреждению мошенничества, наносящего ущерб финансовым интересам Союза, и борьбе с ним, предлагая эффективную и адекватную защиту государствам-членам Союза, а также союзным институтам и органам. Еврокомиссия в сотрудничестве с государствами-членами Союза ежегодно направляет в Европейский парламент и Совет доклад о мерах и предложениях по борьбе с мошенничеством в финансовой сфере.
Обращает на себя внимание сам факт довольно детальной регламентации на конституционном уровне бюджетных вопросов, а по существу, финансовых основ Евросоюза. Очевидно, что подобная регламентация вызвана необходимостью целевого использования бюджетных средств Союза, недопущению злоупотреблений в финансовой сфере.
Экономическая политика государств-членов Союза проводится в целях реализации задач Союза и в контексте крупномасштабных направлений (ст. III-70). Согласно ст. III-71 "2. Совет (министров) по рекомендации Комиссии разрабатывает проект крупномасштабных направлений экономической политики государств-членов и Союза и докладывает о них Европейскому совету.
Европейский совет на основе доклада Совета (министров) обсуждает заключение о крупномасштабных направлениях экономической политики государств-членов и Союза. Совет на основе этого заключения принимает рекомендацию, фиксирующую эти крупномасштабные направления. Он информирует об этом Европейский парламент".
Речь в данном случае идет, по существу, о планировании основных направлений экономической политики в рамках Евросоюза. В соответствии с той же статьей Совет осуществляет контроль за соблюдением этих направлений государствами-членами Союза. В случае, когда он констатирует, что экономическая политика одного из государств-членов Союза не соответствует основным направлениям союзной экономической политики или эта политика может скомпрометировать деятельность экономического и валютного союза, Еврокомиссия может направить уведомление соответствующему государству. Совет по рекомендации Комиссии может направить необходимые рекомендации соответствующему государству, а также по предложению Комиссии принять решение о предании гласности этих рекомендаций. Он вправе предписать принятие необходимых мер к государству-нарушителю без учета голоса члена Совета, представляющего соответствующее государство. Решение принимается квалифицированным большинством не менее 55% других членов Совета, представляющим не менее 65% населения государств-членов Союза.
Таким образом, Конституция обязывает государство-члена проводить свою экономическую политику в рамках основных направлений союзной экономической политики, обеспечиваемых довольно жестким контролем со стороны Союза. В этом контексте рекомендательный характер основных направлений союзной экономической политики не должен вводить в заблуждение. Механизм контроля над их соблюдением фактически превращает эти рекомендации в императив.

Blog

Оглавление

Содержание

Приложение

Проект Конституции Европейского Союза*(229) (структура, содержание, краткие комментарии)

I. Социально-экономическое устройство*(233)

Бюджетно-финансовые вопросы