|
Есдаулётова А.М. Энергетическая безопасность: Европейский Союз, Россия и Казахстан
|
А. М. Есдаулетова
^ ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ, РОССИЯ И КАЗАХСТАН
-
Статья посвящена отношениям между Европейским союзом, Россией и Казахстаном. Россия и Казахстан играют все более значимую роль как поставщики энергетических ресурсов для многих стран, в особенности для членов ЕС. Расширение ЕС и диспуты между Украиной, Белоруссией и Россией подвели ЕС к пересмотру своей энергетической политики. Казахстан и Россия используют энергетический фактор для упрочения своей роли на евразийском пространстве. В этих условиях все три стороны должны выработать новые подходы в своей политике, обеспечивающие энергетическую безопасность и установление долгосрочных договоренностей друг с другом.
|
Обеспечение энергетической безопасности стало важнейшим вопросом повестки дня Европейского союза, который имеет самые крупные поставки энергоресурсов среди регионов мира, приблизительно 16% всего мирового рынка. Общее потребление, как ожидается, будет возрастать каждый год на 0,7% — с 1,456 Мтое (миллион тонн в нефтяном эквиваленте) в 2000 г. до 1,811 Мтое в 2030 г.
Неизбежное истощение природных источников углеводородов на планете, последствия глобального изменения климата, стремительный рост цен на энергоносители, который сменяется на столь же стремительное падение, — все это способствует обострению проблемы сохранения энергетического баланса. Вместе с тем для Европейского союза свойственны и другие черты, по которым он, вероятно, имеет больше причин для обеспокоенности.
Во-первых, ЕС занимает третье место по потреблению энергоресурсов, уступая только США и, с недавних пор, Китаю. В то же время разрыв между производством и потреблением твердого топлива очень велик, больше чем в Соединенных Штатах. Собственных месторождений на территории ЕС немного: наиболее значительные расположены в Северном море. Однако их ресурсов при нынешнем производстве хватит в среднем на восемь лет. Как следствие, Европейский союз в большей степени, чем США, зависим от иностранных энергетических поставок.
Во-вторых, XXI век ознаменовался расширением состава ЕС: десять новых членов в 2004 г. и два государства в 2007 г. Большинство стран-новичков состояли в так называемом советском блоке до его распада и, соответственно, входили в единую систему энергообеспечения под главенством СССР. После вхождения этих стран в ЕС и без того непростая задача обеспечения европейских потребителей энергоносителями усложнилась.
В-третьих, усиливающееся влияние России, стремящейся использовать нефтяной и газовый рычаг в качестве политического инструмента давления.
Наглядной демонстрацией такого положения, на наш взгляд, стало два события в отношениях России и Европейского союза. Первое связано с принятием Энергетической хартии Европы, второе — с известными диспутами с Украиной и Беларусью. В результате Европейский союз натолкнулся на жесткое сопротивление со стороны Москвы в своей попытке сформировать собственную структуру взаимоотношений на рынке углеводородного сырья. Александр Медведев, заместитель главы российской государственной компании «Газпром» объявил, что «Россия и Евросоюз должны подписать новый рамочный документ, который если и не заменит Договор к Энергетической хартии ЕС, то позволит построить новое здание энергетической безопасности Европы» (Филин, 2006, ).
Европейский союз и Россия
До начала последних событий ЕС был занят собственными внутренними проблемами, его энергетическая политика не была ясно обозначена. Теперь же, особенно после председательствования Германии в первой половине 2007 г., Европейский союз активизировал деятельность в восточном направлении, одним из приоритетов которой стала энергетическая безопасность. Внимание сфокусировано и на странах, недавно присоединившихся к сообществу. В документе от 3 января 2007 г. Евросоюз призывал страны Центральной Европы и Балтии лучше использовать возможности резервуаров и способствовать процессу строительства терминалов для сжиженного газа.
Однако Европейский союз значительно отстает по темпам решения задач, в особенности если сравнивать с Соединенными Штатами. Многие специалисты разделяют мнение, что регион Центральной Азии исторически не входил в число приоритетных для Европы. Основное внимание было направлено на страны Балтии и Восточной Европы. Кроме того, представляется предельно сложным процессом формирование «единого голоса ЕС». Возможно выделить две причины для подобного заявления. Во-первых, для принятия любого решения по международным проблемам требуется согласование мнений всех двадцати семи государств ЕС. Управление осуществляется множеством наднациональных институтов — Совет Европы, Совет министров ЕС, Европейская комиссия. Во-вторых, интересы некоторых государств не всегда совпадают с интересами крупных и влиятельных членов Союза. Если Франция и Германия — «основоположники европейской интеграции» — являются наиболее активными сторонниками усиленной координации международной деятельности стран ЕС, то Великобритания, Дания и Нидерланды чаще всего проявляют сдержанное отношение к общей внешней политике Евросоюза. Эти страны, а также нейтральные Ирландия, Австрия, Швеция, Финляндия настороженно воспринимают проекты относительной «автономии» ЕС в области обороны и безопасности. Подобные проекты, с их точки зрения, наносят ущерб альянсу с США. Новые члены ЕС в своей политике безопасности стали ориентироваться на Вашингтон, сильнее чем на Париж или Берлин (Бурханов, 2005, с. 48–60).
Доказательным примером разногласий внутри ЕС служит отношение к общей энергетической политике. Солидарность внутри ЕС — поддержка друг друга как в целом, так и во время кризиса — ключевой вопрос, в особенности для таких стран, как Польша, осознающих уязвимость от всецелой зависимости от России в области поставок природного газа. Польша резко критикует строительство Североевропейского газового трубопровода, результат двусторонних переговоров между Германией и Россией. Цель этого проекта — доставлять природный газ напрямую в Германию в обход Польши.
На саммите НАТО в Риге в 2006 г. была затронута тема обеспечения глобальной энергетической безопасности. Некоторые политики утверждали, что Европейскому союзу не следует возобновлять экономический пакт с Россией до тех пор, пока она не откажется от попыток монополизировать энергетические поставки в Европу. В дополнение к этому сенатор США Р. Лугар предлагал придать НАТО новую функцию по «сдерживанию» энергетической агрессии России и выступать единым фронтом в ответ на ее действия в отношении одной из стран—членов альянса. Энергетическая безопасность должна стать одной из основных миссий НАТО, полагает сенатор. Другие, в частности министр иностранных дел Германии Франк-Валтер Штейнмейер, обосновывал новую восточную политику, устанавливающую сотрудничество с Россией в области экономики и стратегическое партнерство. В случае поиска новых поставщиков газа и нефти для ЕС неизбежны затраты по строительству новых терминалов для ввозимого сжиженного газа или прокладки новых трубопроводов для транзита нефти газа из Центральной Азии и Кавказа (The New Threat, 2006, p. 13, ссылка скрыта).
Таким образом, Европейский союз не сумел определить четкую политику в отношении России. Можно выделить два фактора, способствующие этому. (1) Разногласия стран ЕС не способствуют созданию единой платформы. В результате появляются опасения, что Россия сможет договориться с каждым государством на двусторонней основе. (2) Помимо этого, решительная дипломатия со стороны Москвы, не идущей на уступки, не способствует потеплению атмосферы и подводит к возможному созданию новых структур (в рамках НАТО) и альянсов (Каныгин, 2007, с. 9–10). Будучи реалистами, обе стороны осознают, что в данных условиях они не могут обойтись друг без друга, какими бы жесткими ни были взаимные претензии.
Россия и Казахстан
Россия и Казахстан, долгое время имевшие общую экономическую и политическую систему ввиду вхождения в единое государство, имеют устойчивые отношения и близкие взгляды по многим проблемам внешней политики, в первую очередь в энергетическом секторе. Как пишет доктор экономических наук, возглавляющий Департамент экономического сотрудничества МИД России С. 3. Жизнин, безусловным приоритетом российской дипломатии является налаживание эффективного сотрудничества в области энергетики на постсоветском пространстве. Энергетический фактор играет ключевую роль в многосторонней дипломатии России в рамках СНГ, Евразийского экономического сообщества (ЕвразЭС) и формирующегося Единого экономического пространства (ЕЭП). Энергетическая дипломатия России стремится находить взаимоприемлемые и жизнеспособные решения по проблемам, которые обозначились в связи с переводом на рыночную основу условий поставок и транзита энергоносителей в отношениях России с другими партнерами по СНГ (Жизнин, 2006, с. 9–14).
Важной частью взаимодействия служит сотрудничество в региональных организациях, наиболее эффективными среди которых являются Евразийское экономическое сообщество (ЕвразЭС) и Шанхайская организация сотрудничества (ШОС). За последние два года усилился потенциал данных структур. В январе 2006 г. произошло расширение состава ЕвразЭС. В его состав вошел Узбекистан. В состав ШОС в качестве равноправных участников стремятся попасть Иран, Индия, Пакистан, Туркмения, Монголия. Тем самым происходит укрупнение и усиление организаций ввиду солидных запасов голубого топлива и нефти, хранящихся в недрах потенциальных участников, а также расширяющейся диверсификации транзитных коридоров для доставки энергоносителей на рынки потребителей.
В двусторонних отношениях России и Казахстана заметна активизация в нефтяном и газовом секторе, подписаны договоры о развитии атомной промышленности (в частности, добычи и обогащения урана). Следует отметить совместную разработку месторождений на Каспии, а также создание на паритетных началах СП по переработке газа Карачаганакского месторождения на Оренбургском газоперерабатывающем заводе. Таким образом, Россия получает стабильный источник импортного сырья, а Казахстан — доступ к активам крупного российского энергопредприятия (Тажин, 2007, z).
К сожалению, следует отметить, что в настоящее время сохраняется практика несогласованности действий энергетических ведомств России и Казахстана по вопросам рационального использования транзитного потенциала ЕврАзЭС. В частности, ОАО «Газпром» применяет дискриминационные меры по отношению к казахстанским товаропроизводителям в части транзита газовых ресурсов из Казахстана в Европу по территории России, и сохраняются проблемы доступа в российскую газопроводную систему. Существуют различия при выработке транзитных тарифов для российских и казахстанских экспортеров нефти, о чем свидетельствуют следующие данные (см. табл.).
Таблица. Тарифы для транспортировки нефти для Казахстана и России*
Направление транзита
|
Самара-Новороссийск
|
Самара –
Ад. Застава
|
Самара –
Одесса
|
Тариф без НДС
для нефтедобывающих
компаний Казахстана
(в $ США)
|
14.81
|
11,68
|
7,96
|
Тариф без НДС
для нефтедобывающих
компаний России
(в $ США)
|
7,12
|
3,59
|
2,59
|
*Источник: Еженедельный обзор рынка российской нефти «Петролеум Аргус» от 17.02.2003. (Рахматуллина, 2004, ссылка скрыта).
Такой подход, очевидно, не способствует равноправным отношениям и не вызывает заинтересованности казахстанских компаний в продолжении транспортировки по старым маршрутам.
В дополнение к этому, зарубежные исследователи неоднократно подчеркивали тот факт, что Москва скупает природный газ и сырую нефть по низким ценам и перепродает по мировым расценкам. Россия, по мнению Свенте Корнелл, Анны Джонсон, Никласа Нильсона и Пера Хагстрома имеет ясную и отчетливую политику относительно энергетических ресурсов. Эта политика включает несколько аспектов, каждый из которых нацелен на использование энергетического вопроса как главного канала по усилению российского влияния над соседними регионами. Их энергетическая стратегическая линия охватывает следующие моменты: государственный контроль над производством природного газа на экспорт, сохранение монополии над центральноазиатским газом по низким ценам, нарастающее доминирование над европейскими рынками сбыта, регулирование экспорта и импорта природного газа в странах СНГ для осуществления политических целей (Cornell, Jonsson, Nilsson, Haggstrom, 2006, p. 76).
Данная сторона вопроса не должна быть проигнорирована, если старые партнеры Россия и Казахстан серьезно относятся к перспективам сотрудничества по обеспечению энергетической безопасности.
Вместе с обозначенными проблемами на пути успешной реализации проектов существуют аргументы, свидетельствующие о позитивных оценках в пользу успешного развития как двусторонних связей, так и многосторонних механизмов.
В частности, известный американский профессор Грегори Глиссон считает, что Евразийское сообщество имеет несколько преимуществ, среди которых (1) взвешенная схема голосования и финансирования, (2) новая фаза взаимоотношений стран ЦА и России, (3) укрепление международного сотрудничества после сентябрьских событий 2001 года и (4) согласно своему Уставу ЕвразЭС (Евразийское экономическое сообщество) обладает правом представлять интересы стран-участниц в международных организациях (Глиссон, 2006, с. 20–21). В совокупности указанные выше факторы поднимают рейтинг Сообщества на международной арене и, как полагает автор, данная структура в будущем учтет печальный опыт предыдущих интеграционных процессов. Кроме того, довольно высокий объем запасов энергоносителей в рамках Шанхайской организации сотрудничества, составляющий 23% нефти, 55% природного газа, 35% угля от мирового показателя, позволяет прогнозировать успешное развитие стран-участников объединений с определенной долей оптимизма.
Помимо этого, Марта Б. Олкотт, крупный исследователь Центральной Азии и России, анализируя подходы Соединенных Штатов и России к региональным процессам, приходит к выводу, что с точки зрения американских политиков, США мало добьются, если у стран Центральной Азии разовьется сильное чувство единства. Своих стратегических целей в регионе (а это энергетическая безопасность и военное сотрудничество) Вашингтону легче всего достигнуть в рамках развития двусторонних отношений. США продолжают делать ставку на двусторонние инициативы, полагая, что это будет способствовать укреплению независимости государств Центральной Азии.
Напротив, Россия и Китай в дополнение к прочным двусторонним связям проводят активную региональную стратегию. Обе страны полагают, что геополитическое влияние легче осуществлять через региональные организации, которые объединяют государства Центральной Азии и в которых они доминируют. Вполне возможно, что региональные стратегии, которых придерживаются Россия и Китай, приведут к сближению стран Центральной Азии, то есть возьмут верх над политикой США и Европы (Олкотт, 2005, с. 269, 171).
Европейский союз и Казахстан
Принятие Евросоюзом в марте 2006 г. новой Стратегии по энергетике, «Зеленой книги» (Green Paper “A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy”), а также других ключевых документов (“External Energy relations – from principles to action”, “Action plan for the period 2007–2009”) в рамках реализации которых, по мнению экспертов Европейской комиссии, до 25% импорта энергоресурсов в ЕС будет приходиться на Каспийский регион, придает особую актуальность развитию энергетического диалога РК – ЕС.
Огромные запасы нефти и газа Казахстана делают его чрезвычайно привлекательным партнером для ЕС. Конечно, Казахстан также нуждается в таких надежных партнерах, как ЕС, для обеспечения устойчивых рынков сбыта своей продукции.
Как отметила Бенито Ферреро-Валднер, комиссар ЕС по вопросам внешних связей и европейской политике соседства, на встрече в Евразийском университете имени Л. Гумилева в Астане 19 октября 2006 г., «задача ЕС — развивать взаимовыгодное партнерство посредством диалога между производителями энергоресурсов, транзитными странами и потребителями. Мы надеемся, что мы найдем путь для достижения этой цели, когда президент Назарбаев посетит Брюссель в декабре. Важная часть такого равенства — это транспортировка энергоресурсов, и здесь мы надеемся, что Казахстан обеспечит сильную политическую поддержку для развития Транскаспийского – Трансчерноморского энергетического транзитного коридора, а также для нефтепровода Одесса–Броды–Плок. Таким образом, диверсификация важных маршрутов повысит безопасность поставок для ЕС, одновременно способствуя повышению экспортных цен для Казахстана и других производителей».
Результатом многочисленных встреч и переговоров на различных уровнях стало принятие очередного документа «ЕС и Центральная Азия: Стратегия нового партнерства», принятая 1 июня 2007 г. Советом Европейского союза. В нем отмечается, что в течение ближайших лет «можно установить ключевые элементы долгосрочного сотрудничества, основанные на общих интересах и взаимодействии: разработка энергоресурсов Центральной Азии требует значительных и стабильных инвестиций, а также комплексной политики, направленной на все компоненты энергетических секторов и облегчающей доступ к большинству развитых рынков. Со своей стороны ЕС готов обсудить все варианты разработки и транспортировки этих ресурсов в сотрудничестве с другими заинтересованными партнерами» (ЕС и Центральная Азия, 2007). Казахстан, стремясь проводить самостоятельную и взвешенную политику, укрепляет отношения со странами как Востока, так и Запада. В особенности это касается энергетической составляющей внешнеполитического курса. Не случайно в середине июня 2006 г. Казахстан официально присоединился к проекту Баку–Тбилиси–Джейхан, лоббируемому США и ЕС.
В декабре того же года в рамках визита президента Казахстана Н. Назарбаева в Брюссель было подписано два крупных документа: Энергетическая дорожная карта, составленная совместно странами — участницами «Бакинской инициативы» и Евросоюза, и Соглашение о сотрудничестве ЕС и Казахстана в области ядерной энергетики. Как полагает Д. Верхотуров, принятие Бакинской инициативы в 2004 г. свидетельствует о глубоких противоречиях в энергетической области между странами СНГ. По существу страны-потребители и страны-производители с меньшими запасами сырья объединились против двух крупных энергетических держав СНГ (Туркменистана и России) (Верхотуров, 2007, с. 16).
Помимо БТД, разрабатывается другой проект, который также нацелен на обеспечение энергетической безопасности ЕС, стремящегося избежать полной зависимости от российских поставок. Европейский союз активно лоббирует идею строительства Транскаспийского газопровода. Казахстан выразил согласие на участие в данном проекте. В мире уже есть опыт прокладки газопровода по дну Черного и Балтийского морей. Как отмечает комиссар Европейского союза по вопросам энергетики Андрис Пиебалгс, условия для разных поставщиков природного газа из Алжира, Казахстана, Ирана, Азербайджана в ЕС одинаковы, так как правила внутреннего и внешнего рынка ЕС в отношении всех поставщиков едины, здесь нет привилегированных и нет дискриминируемых. Что звучит вполне заманчиво для Казахстанского делового мира (Евросоюз изучает эффективность, 2006, na.ru).
Таким образом, вероятно, вполне оправданно будет заключение о том, что Казахстан в отношении Европейского союза стремится проводить независимую политику, целью которой является диверсификация экспортных путей углеводородного сырья и привлечение новых инвестиций в экономику страны.
Со стороны Европейского союза заметны шаги, предпринимаемые для решения таких задач, как: а) создание единого внешнего энергетического курса всех членов организации; б) уменьшение зависимости от России, пытающейся использовать «энергетическое оружие» в качестве политического инструмента влияния; в) переход к активизации отношений с Центрально–Азиатскими и Прикаспийскими государствами для создания новых транзитных коридоров поставки энергоресурсов.
Для России и стран Центральной Азии стоит задача по интеграции энергетических рынков и, в целом, экономического пространства. Для этого необходимо выработать единый подход в энергетической политике стран региона, преодолеть барьеры в ценовой, таможенной политике. Для достижения поставленной цели Россия и Казахстан имеют механизмы многосторонних организаций, в первую очередь ЕвразЭС и ШОС, предрасположенных к расширению состава. Кроме того в проекте существует идея создания аналога ОПЕК в газовой отрасли. Будущее председательство Казахстана в ОБСЕ в 2010 г. усилит европейский вектор внешней политики республики. В то же время следует укреплять двусторонние отношения РФ и РК, поскольку от них в целом зависит политический и интеграционный климат на постсоветском пространстве.
В заключение необходимо отметить активизацию правительства России в налаживании сотрудничества со странами Юго–Восточной Европы. В ходе визита президента России Владимира Путина в Болгарию в январе 2008 года был подписан целый ряд соглашений в энергетической сфере, в частности по проекту нефтепровода Бургас – Александруполис и по строительству АЭС «Белене». Был подписан и договор по газопроводу «Южный поток». Труба пройдет из России в Болгарию по дну Черного моря, а затем будет разветвляться на два трубопровода — северный и южный. Проект позволит обеспечить газом целый ряд европейских стран, включая Румынию, Венгрию, Чехию, Италию, Австрию, Сербию. Подводный участок трубопровода Газпром будет строить совместно с итальянской Eni, сухопутные — с газовыми компаниями заинтересованных стран.
Как полагает И. Томберг, ведущий научный сотрудник Центра энергетических исследований ИМЭМО РАН, профессор МГИМО, эта договоренность свидетельствует об успехе активизации российской энергетической дипломатии в Южной Европе и на Балканах. Сделав очередной шаг по созданию новых транспортных активов в регионе, Россия снова показала свое стремление не только контролировать запасы нефти и газа, но и инфраструктуру их транспортировки (Томберг, 2008, ссылка скрыта). Итак, обобщая политику трех игроков на энергетической сцене, представляется возможным отметить обновленную политику Европейского союза в регионе Каспийского моря и Средиземноморья, которая обусловлена растущим спросом на энергоресурсы как старых, так в особенности и новых его членов. С одной стороны, ЕС продолжает энергетический диалог с Россией по долгосрочным поставкам нефти и газа, но с другой стороны, стремится найти более надежные альтернативные пути снабжения, в первую очередь напрямую через Турцию из стран Центральной Азии. Что касается разновидности энергоресурсов, то заметна тенденция к уменьшению потребления нефти и нефтепродуктов и увеличению доли природного и сжиженного газа. В дополнение к этому, политики из Европейского союза склонны к созданию собственного альянса стран- потребителей и производителей под эгидой Брюсселя, который, как видится, станет не только сугубо энергетической, но и политической организацией.
Все это переносит возникающие вопросы из экономической плоскости в политическую и способствует росту конфронтационных настроений с двух сторон: России и Европейского союза. Хотя следует отметить и тот факт, что обе стороны понимают, что им в данном случае не обойтись друг без друга. Роль Казахстана исключительно значима как посредника в отношениях Москвы и Брюсселя, в обеспечении их нынешней и будущей энергетической безопасности.
Литература
«ЕС и Центральная Азия»: Стратегия нового партнерства, принятая 1 июня 2007 г. // SN. 07.2007.
Бурханов А. К. Интересы и политика ЕС в Центральной Азии// Казахстан с глобальных процессах. 2005. № 1. С. 48–60.
Верхотуров Д. Год Казахстана в Европе // Мир Евразии. 2007. № 1.
Глиссон Г. Теория интеграции: экономические и политические аспекты. Интеграционные возможности стран Центральной Азии: опыт Европейского Союза, 8 декабря 2006 г. Алматы, 2006.
Евросоюз изучает эффективность проекта Транскаспийского газопровода: Эксклюзивное интервью собкора ссылка скрыта в Астане с комиссаром Европейского Союза по вопросам энергетики Андрисом Пиебалгсом. 12.02.2006 // a.ru
Жизнин С. З. Энергетическая дипломатия России // Энергия. 2006. № 11. С. 9–14.
Каныгин П. Энергетическая безопасность Европы и интересы России // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 5.
Олкотт М. Б. Второй шанс Центральной Азии. Московский центр Карнеги. Фонд Карнеги за международный мир. М.; Вашингтон: 2005.
Рахматуллина Г. Г. Развитие энергетического сотрудничества государств ЕвразЭС как важный фактор обеспечения экономической безопасности Сообщества. ANALYTIC. 2004. № 6 // ссылка скрыта
Тажин М. «Энергетическая безопасность — ключевой фактор стабильности международных отношений». Выступление Министра иностранных дел Марата Тажина на Евразийском энергетическом форуме «Нефтегазовая отрасль и энергетика» (6 сентября 2007 г., г. Астана) //.z
Томберг И. «Южный поток» вышел на сушу в Болгарии. 21.01.2008 // ссылка скрыта
Филин С. Москва контратакует Европу на «газовом фронте». 09.06.2006 //
Cornell S., Jonsson A., Nilsson N., Haggstrom P. The Wider Black Sea Region: An Emerging Hub in European Security // Silk Road Paper. 2006. December.
The New Threat to Europe Jackson Diehl. The Wall Street Journal Asia. Hong Kong. 2006. Dec 28. P. 13 // ссылка скрыта
Статья написана на основе доклада, сделанного автором на VI международной конференции Евразийской сети политических исследований (Москва, 2008 г.).
|
Вернуться
|
|
