Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности "Юриспруденция"

Вид материала

Учебник

Содержание Тема 25. Функционирование государства 25.2. Организационная деятельность государства 25.3. Государственная служба Из понятия государственной службы вытекает и понятие ее субъекта - государственного служащего.

Подобный материал:

• Ю. И. Лейбо и д ю. н., проф, 14755.47kb.
• В. Л. Васильев Аннотация Учебник, 4137.33kb.
• К. Э. Фабри Основы зоопсихологии 3-е издание Рекомендовано Министерством общего и профессионального, 5154.41kb.
• Н. Ф. Самсонова Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования, 6152.94kb.
• Е. Ф. Жукова Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования Российской, 6286.83kb.
• А. С. Кобликов Юридическая этика Учебник, 2224.89kb.
• Н. Д. Эриашвили Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования, 3303.04kb.
• Финансовое право. Учебник, 11241.5kb.
• М. В. Антокольская семейное право учебник, 5179.43kb.
• Г. В. Плеханова И. Н. Смирнов, В. Ф. Титов философия издание 2-е, исправленное и дополненное, 4810.28kb.

^

Тема 25. Функционирование государства

25.1. Правовые формы осуществления государственной власти

Функции государства реализуются в конкретных действиях, совершаемых субъектами государственной власти. Эти действия весьма разнообразны и могут быть сведены в более или менее одно­родные группы. Внешнее практическое выражение деятельности по реализации функций государства в конкретных условиях полу­чило наименование форм осуществления государственной власти.


Выделяются правовые и неправовые формы реализации функ­ций государства. Правовые формы представляют собой деятель­ность, связанную с совершением юридически значимых действий в строго определенном законом порядке. Они определяются при­родой субъекта государственной власти и его компетенцией в об­ласти осуществления государственно-властных полномочий. Су­ществуют различные классификации правовых форм реализации государственной власти. Наиболее распространено деление этих форм на правоустановительные (правотворчество), правоисполнительные и правоохранительные. Первая представляет собой дея­тельность субъектов государственной власти по созданию право­вых норм, их изменению и отмене, вторая - по реализации пред­писаний правовых норм, наконец, третья - это деятельность по охране правовых норм от нарушений. В последнее время на пе­редний план выдвигается договорная в широком смысле форма осуществления государственной власти. Речь идет не только о со­вершенствовании и расширении действия договоров как юридической формы хозяйственно-экономических отношений, но и о том, что договор может и должен быть положен в основу правового регулирования и политических, и даже управленческих отноше­ний. В основе современной демократической политической систе­мы, правового государства лежит взаимное согласие (договор) граждан, консенсус, выражающийся в конституировании, при­знании и поддержке государственной власти.


В принципе проблема договорных отношений в государствен­ном управлении связана с его децентрализацией. Если говорить об общей тенденции развития государственного управления, то она сводится к тому, что распорядительные средства регулирования общественных отношений во всех возможных случаях уступают место договорным средствам, а односторонние государственно-властные решения во все большей степени сочетаются с договор­ными формами взаимоотношений.


Имеются серьезные аргументы в пользу более широкого ис­пользования административных договоров. Во-первых, примене­ние договора упрощает отношения между его сторонами, дает им возможность непосредственно обращаться друг к другу по вопро­сам его исполнения, а органу, заинтересованному в исполнении договора, - непосредственно приводить в движение факторы, обеспечивающие его исполнение. Во-вторых, это возможность осо­бенно точного регулирования договором отношений между сторо­нами и установления точной регламентации тех вопросов, в ко­торых заинтересован хотя бы один из участников этих отношений. В то же время административный акт именно в силу своей одно­сторонности (т.е. как исходящий только от издающего его органа управления) не дает достаточных гарантий точного и полного учета интересов другой стороны. В-третьих, деятельность в форме договора в результате создания лучших возможностей контроля за работой органа управления эффективно содействует интенси­фикации соответствующей деятельности. В-четвертых, договор­ная форма может внести существенный вклад в расширение глас­ности, демократизации государственного управления.


При практическом применении административных договоров (соглашений) нужно учитывать, что они являются новыми, не­традиционными по своей природе формами деятельности государ­ства, отличаются особенностями, которые необходимо глубоко и всесторонне исследовать. Сущность административного договора (соглашения) состоит в его организующем, координирующем и ре­гулирующем характере, а значит, в управленческом воздействии на общественные отношения; одной из его сторон всегда выступает орган управления.


Как правило, такие договоры заключаются между непосред­ственными сторонами в целях координации их деятельности для выполнения какой-либо общей задачи. Часто с помощью админи­стративного договора регулируются межотраслевые отношения. В любом случае предметом административного договора являются управленческие отношения, т.е. отношения, в которых проявля­ется управленческая компетенция органов государства.


Ответственность сторон договора (соглашения) - это ответст­венность по инстанциям: для государственных органов - перед вышестоящими органами; когда договор заключается между го­сударственными органами и общественной организацией - тоже соответственно перед вышестоящим государственным органом и органом общественной организации, хотя здесь дело обстоит зна­чительно сложнее. В последнем случае ответственность не носит государственно-правового характера, но и не является чисто ад­министративно-правовой в традиционном смысле. Природа ее двойственна и определяется неоднородностью участвующих в до­говоре сторон. Государственный орган может нести ответствен­ность перед вышестоящей инстанцией - общественная организа­ция вправе потребовать у государственного органа выполнения взятых на себя обязательств через вышестоящий орган. Последний должен принять имеющиеся в его распоряжении меры к выпол­нению обязательств со стороны подчиненного ему органа, в том числе дисциплинарные взыскания, налагаемые на виновных должностных лиц.


Другая сторона договорных отношений - общественная орга­низация; государственный орган, конечно, не может побудить ее к выполнению взятых обязательств. Но, поскольку договор (со­глашение) от имени общественной организации заключает, как правило, ее постоянно действующий выборный орган, значит, он ответствен перед ней в лице ее общего собрания. Последнее может понудить руководящих должностных лиц организации осущест­вить предусмотренные в договоре мероприятия и реализовать в от­ношении их ответственность негосударственного характера.

^

25.2. Организационная деятельность государства

Правовые формы не исчерпывают всех форм осуществления государственной власти. Наряду с ними широко используются раз­личного рода неправовые формы, которые часто называют орга­низационной деятельностью государства. Это деятельность, кото­рая не требует полного и строго юридического оформления, не свя­зана с совершением юридически значимых действий, последние не влекут за собой правовых последствий. Сказанное не означает, что организационная деятельность никак не регулируется правом.


Организационная деятельность тех или иных органов в целом является подзаконной. Она осуществляется в рамках действую­щего законодательства и в пределах компетенции того или иного органа. Однако, и это принципиально, правом здесь регламенти­руется лишь общая процедура совершения действий.


Организационные действия не нуждаются в издании специ­альных юридических актов и проводятся в порядке текущей, прежде всего управленческой, деятельности. В то же время как предпосылки, так и результат выполнения организационных дей­ствий могут фиксироваться и юридически.


К неправовым формам помимо организационной деятельности относят также осуществление материально-технических операций, таких, как подготовка материалов для издания юридических актов, составление справок, отчетов, ведение делопроизводства и т.д.


Осуществление организационных действий - это повседнев­ные и разнообразные проявления управленческой деятельности, лишенные юридической оболочки. Они широко используются для обеспечения четкой и эффективной работы государственных ор­ганов. Организационные действия могут быть направлены как внутрь аппарата государства, так и вовне его - в отношении не­государственных формирований и граждан.


В целом непосредственные организационные действия могут выражаться:


а) в инспектировании государственных органов, должностных лиц и негосударственных организаций;


б) в их инструктировании;


в) в разъяснении содержания целей законодательных и иных юридических актов;


г) в привлечении негосударственных организаций и граждан к работе государственного аппарата. Например, обеспечение пра­вильного сочетания единоначалия и коллегиальности, подготовка и проведение заседаний, совещаний, распределение функций и обязанностей между структурными подразделениями государст­венного органа, изучение, обобщение и распределение положи­тельного опыта и т.п.


Все возрастающую роль играют изучение и учет общественного мнения в работе государственного аппарата. Применительно к не­государственным формированиям и гражданам можно говорить о различных формах привлечения общественных и самодеятельных организаций и граждан к работе государственных органов, об ор­ганизационно-массовой работе последних и т.п.

^

25.3. Государственная служба

Государственная служба - это служба в государственных уч­реждениях. Понятие государственной службы стало складывать­ся, в отличие от службы государю, в эпоху просвещенного абсо­лютизма (XVIII в.). В царской России состоящими на государст­венной службе считались не только собственно государственные служащие, т.е. служащие «по определению правительства», но и лица, занимавшие некоторые выборные должности по земскому и городскому самоуправлению, а также в дворянских сословных организациях. До 1906 г. правом на поступление на государствен­ную службу без ограничений обладали только дворяне. Лишь низ­шие и отчасти средние должности замещались разночинцами. Женщины стали поступать на государственную службу только с XX в. и только в единичных случаях.


В основе правового регулирования государственной службы до Октябрьской революции лежала введенная еще Петром I «Та­бель о рангах» (1722 г.), где все должности, как гражданские, так и военные, разделялись на 14 классов, или чинов. При по­ступлении на государственную службу подробно регламентиро­вался порядок получения чина, равно и порядок прохождения по лестнице чинов. Февральская революция 1917 г. не отразилась на положении чиновничества. Чиновничий аппарат был раз­рушен Октябрьской революцией. Декрет от 12 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» установил:


«Всякие... наименования гражданских чинов (тайные, статские и прочие советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование- гражданин Россий­ской Республики».


Традиционно советская государственная служба рассматрива­лась как особый вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемой им. Тот же подход имеет место в принятом в 1995 г. Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федера­ции», в котором под государственной службой понимается про­фессиональная деятельность по обеспечению исполнения полно­мочий государственных органов.


Государственная служба является формой реализации консти­туционного права граждан на труд. Она осуществляется опреде­ленной категорией служащих, для которых работа в государ­ственном аппарате за вознаграждение составляет основную про­фессию. Государственная служба может рассматриваться наряду с «материальной» трудовой деятельностью соответствующих лиц как правовой институт. Последний составляют юридические нормы, определяющие правовой статус государственных служа­щих: условия и порядок поступления и прохождения службы, должностные обязанности и права, виды поощрений и ответствен­ности и т.д. Это комплексный правовой институт, включающий нормы административного (по преимуществу), трудового, финан­сового, гражданского и других отраслей права, которые регули­руют государственно-служебные отношения.


Советская концепция государственной службы исходила из того, что нет необходимости устанавливать особый статус для го­сударственных служащих (что в конечном счете должно вытекать из различия между административным - публичным - и част­ным правом). В итоге специального закона о государственной службе не существовало, она регулировалась помимо общих за­конодательных актов о Совете Министров, местных советах, о предприятиях специальными нормативными актами - Единой номенклатурой должностей служащих 1967 г., квалификацион­ным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих 1986 г., кодексами о труде и об административных пра­вонарушениях и др.


Помимо указанного Закона «Об основах государственной служ­бы...» изданы указы Президента России «Об утверждении Поло­жения о федеральной государственной службе» от 22 декабря 1993г. и «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» от 3 сентября 1997 г. и др.


^ Из понятия государственной службы вытекает и понятие ее субъекта - государственного служащего. Под ним понимает­ся гражданин Российской Федерации, исполняющий обязаннос­ти по государственной должности государственной службы за де­нежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств феде­рального бюджета соответствующего субъекта Российской Феде­рации.


В связи с реформой государственной власти возникает множе­ственность категорий (корпусов) служащих, в том числе публич­ных, в зависимости от таких двух критериев, как работодатель и правовой режим. В частности, наряду с государственными начи­нают действовать и муниципальные служащие, которые исполня­ют обязанности по муниципальной должности (штатной должнос­ти в муниципальных органах) за денежное вознаграждение, вы­плачиваемое за счет средств местного бюджета. В то же время со­храняются общепризнанные классификации государственных служащих:


а) в зависимости от видов государственной деятельности вы­деляются служащие представительных органов власти; органов исполнительной власти; органов судебной власти;


б) по характеру труда служащие могут быть разделены на ру­ководителей, специалистов и технических исполнителей;


в) по юридическим свойствам должностей они делятся на слу­жащих, имеющих государственно-властные полномочия, и слу­жащих, таковых не имеющих. Действия первых могут вызвать определенные юридические последствия, а сами служащие дан­ного вида в зависимости от особенностей их полномочий подраз­деляются на должностных лиц (имеют право совершать действия, влекущие юридические последствия) и представителей власти (имеют право предъявлять государственно-властные требования от имени государства и применять меры воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении).


Все большее значение будет приобретать классификация слу­жащих в зависимости от правового режима, прежде всего их де­ление на штатных и внештатных (особенно работающих на дого­ворной основе).


В основу понятия, а также правового статуса государственного служащего положено понятие должности - служебного места, которому соответствует правовое положение лица, занимающего его. Должностью определяются характер выполняемой работы, обязанности и права, поощрения и ответственность служащего, требования к его профессиональной подготовке. В настоящее время можно наблюдать крепнущую тенденцию перехода от сис­темы занятия должностей к системе кадровой службы, распро­страненной в России до Октябрьской революции, а сейчас преоб­ладающей главным образом в Западной Европе. Система кадровой службы базируется на существовании так называемых корпусов (категорий) чиновников. Корпус - совокупность служащих, ко­торые подчинены одному и тому же особому статусу и для кото­рых установлена единая табель о рангах. Противопоставление системы кадровой службы и системы занятия должностей не аб­солютно, между ними имеется сходство. В рамках кадровой служ­бы существуют должности, а система занятия должностей в не­которых странах - не только в России, но и, например, в США - имеет тенденцию к превращению ее в систему кадровой службы. Тем не менее, они имеют существенные отличия, детерминируемые мобильностью служащих: в системе кадровой службы служащие менее мобильны, но их положение более стабильно как в плане занятия самой должности, так и в плане соблюдения соответст­вующих гарантий.


В России государственная должность, согласно принятому за­кону об основах государственной службы - это должность в фе­деральных органах государственной власти, органах государст­венной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Консти­туцией России, с установленным кругом обязанностей по испол­нению и обеспечению полномочий данного государственного ор­гана, денежным содержанием и ответственностью за исполнение обязанностей.


Государственные должности подразделяются так: 1) должнос­ти, устанавливаемые для непосредственного исполнения полно­мочий государственного органа (Президент Российской Федера­ции, Председатель Правительства России, председатели палат Фе­дерального Собрания, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, минист­ры, судьи и др.) - должности категории «А»; 2) должности, уч­реждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полно­мочий лиц, замещающих должности категории «А», - государ­ственные должности категории «Б»; 3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий - государственные должности категории «В». Пере­чень государственных должностей указанных категорий дается в Реестре государственных должностей в Российской Федерации.


Наряду с общим понятием государственной должности зако­ном дается понятие государственной должности государственной службы, объединяющее должности только категорий «Б» и «В». В Реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации (части общего Реестра государственных должностей) указанные должности классифицируются по груп­пам (в частности, выделяются высшие, главные, ведущие, стар­шие и младшие должности). К указанному Реестру прилагается перечень специализаций должностей и классификационные тре­бования к лицам, их замещающим.


Прохождение государственной службы начинается с момента зачисления на службу и оканчивается прекращением исполнения служебной деятельности. Прохождение службы означает реали­зацию служебной карьеры. Последняя начинается с поступления на службу. В основе системы отбора служащих (комплектования должностей) лежит принцип равенства (по признакам расы, убеж­дений и пола). В то же время данный принцип имеет, и часто жест­кие, ограничения в возрасте (минимальный и максимальный воз­раст поступающих на службу), в гражданстве и даже связан со способностями - интеллектуальными, подтвержденными дипло­мами и свидетельствами; моральными, подтвержденными право­мерным поведением; физическими. Должности государственных служащих замещаются путем назначения или конкурса (выбо­ров). Назначение производится уполномоченным на то органом или должностным лицом. Оно оформляется в виде юридического акта, являющегося основанием для вступления лица в должность с наделением его определенными правами и обязанностями. На местном уровне служащие назначаются соответствующими орга­нами местного самоуправления.


Конкурс считается наиболее предпочтительным способом под­бора служащих, поскольку он обеспечивает доступ к должности только на основе способностей (критерий заслуг) и в принципе более эффективно препятствует протекционизму, фаворитизму. По конкурсу в Российской Федерации замещается ряд должностей в учебных заведениях, научно-исследовательских и некоторых других учреждениях.


Прохождение службы (перемещение по службе) у каждого государственного служащего сугубо индивидуально. Изменения в служебно-правовом положении могут повлечь: перемещение по службе (повышение, понижение в должности, перевод); зачисле­ние на учебу, связанное с увольнением от занимаемой должности; призыв (поступление) на действительную военную службу; при­своение воинского или специального звания, чина, ранга, ученой степени и звания и других отличий, с которыми связаны особые права и обязанности; увольнение со службы и др.


Ответственность государственных органов (юридических лиц) должна сочетаться с индивидуальной ответственностью служа­щих. Понятно, что государственный служащий, совершивший преступление, административное правонарушение, подвергается соответствующим мерам наказания в общеправовом порядке. В то же время существуют правонарушения, присущие только долж­ностным лицам, такие, как должностной подлог, взяточничество, злоупотребление властью или служебным положением, превыше­ние власти или служебного положения и др.


Ответственность государственных служащих - это примене­ние к ним в установленном порядке мер воздействия за неиспол­нение или ненадлежащее исполнение своих прав и обязанностей. Наряду с моральной ответственностью существует четыре вида юридической ответственности государственных служащих: дис­циплинарная, материальная и, как уже говорилось, уголовная и административная.


Дисциплинарная ответственность служащих наступает за ви­новное нарушение служебной дисциплины, т.е. за совершение должностных проступков. Последние есть виновные нарушения правил, обязанностей службы, не преследуемые в административ­ном или уголовном порядке. Дисциплинарная ответственность применяется, как правило, в порядке служебного подчинения: лицо, которое подвергается дисциплинарному наказанию, нахо­дится в прямой служебной зависимости от органа, налагающего наказание.


Установлены три вида дисциплинарной ответственности: в по­рядке подчиненности; в порядке, установленном уставами и по­ложениями о дисциплине, действующими в некоторых министер­ствах и ведомствах; в порядке, установленном правилами внут­реннего трудового распорядка. Административную ответствен­ность государственные служащие несут в общем порядке. Однако к должностным лицам могут применяться не все административ­ные взыскания, а только предупреждения и штраф.


Материальная ответственность государственных служащих выражается в их обязанности восстановить (полностью или отчас­ти) ущерб, причиненный ими государству (учреждениям, пред­приятиям или организациям, где они работают) или третьим лицам. Материальная ответственность наступает либо по суду, на основе норм трудового или гражданского права, либо в админи­стративном порядке, например отчисление из зарплаты на осно­вании распоряжения администрации. Материальная ответствен­ность может быть ограничена в пределах размера действительно причиненных убытков, но не больше определенной части зарпла­ты служащего, причинившего ущерб. Полная ответственность, т.е. в размере причиненного ущерба, производится, например, за ущерб, причиненный служащим, .находящимся в нетрезвом со­стоянии. Взыскание ущерба в этом случае производится, как пра­вило, в судебном порядке.


Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. для государственных служащих установлено обязательное пред­ставление при назначении на руководящую должность деклара­ции о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Непредоставление таких сведений или умышленное представление неполной, недостоверной или искаженной инфор­мации согласно этому указу является основанием для отказа в на­значении на должность.


В развитие данного указа Президент РФ своим указом от 15 мая 1997 г. обязал лиц, замещающих государственные долж­ности Российской Федерации (в том числе Президента Российской Федерации, членов парламента и Правительства Российской Фе­дерации) и государственные должности субъектов Российской Фе­дерации, а также лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы, государственные должнос­ти государственной службы субъектов Российской Федерации и должности в органах местного самоуправления ежегодно пред­ставлять сведения о своих доходах и принадлежащем им имуще­стве. Соответствующие декларации подаются в органы государ­ственной налоговой инспекции по месту постоянного жительства гражданина. В отношении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, а также государственных слу­жащих, замещающих федеральные государственные должности государственной службы в Администрации Президента Россий­ской Федерации, Аппарате Правительства Российской Федерации и в федеральных органах исполнительной власти, назначение на которые и освобождение от которых осуществляют соответственно Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, указом предусмотрено предоставление сведений о до­ходах и имуществе также супругов, детей и иных членов их семей.