Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности "Юриспруденция"

Вид материала

Учебник

Содержание Тема 23. Форма государства 23.2. Форма правления Президентская республика 23.3. Форма государственного устройства Унитарное (единое, от лат. «unus» - «один») государство от­личается полным политическим единст 23.4. Политический режим

Подобный материал:

• Ю. И. Лейбо и д ю. н., проф, 14755.47kb.
• В. Л. Васильев Аннотация Учебник, 4137.33kb.
• К. Э. Фабри Основы зоопсихологии 3-е издание Рекомендовано Министерством общего и профессионального, 5154.41kb.
• Н. Ф. Самсонова Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования, 6152.94kb.
• Е. Ф. Жукова Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования Российской, 6286.83kb.
• А. С. Кобликов Юридическая этика Учебник, 2224.89kb.
• Н. Д. Эриашвили Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования, 3303.04kb.
• Финансовое право. Учебник, 11241.5kb.
• М. В. Антокольская семейное право учебник, 5179.43kb.
• Г. В. Плеханова И. Н. Смирнов, В. Ф. Титов философия издание 2-е, исправленное и дополненное, 4810.28kb.

^

Тема 23. Форма государства

23.1. Понятие формы государства

Понятие формы государства является одной из важнейших со­держательных характеристик государствоведения. Несомненно, также и ее методологическое значение: еще Кант рассматривал форму в качестве принципа упорядочения, синтезирования мате­рии государственности. Научные разработки и политико-правовая практика недавнего прошлого свидетельствуют об известной не­дооценке данной категории. Однако строгость и четкость формы государства (как и формы права), вытекающие из государствен­но-правовой природы, могли бы существенно ограничить субъек­тивизм и произвол в проведении провозглашенного политическо­го курса. Работы многочисленных авторов советского периода под­черкивают значение «содержания» государства, особенно его «классовую» сторону. При этом не всегда обращается внимание на то, что содержание «формировано», что форма и есть способ существования и выражения содержания, что именно форма, а не что-либо другое, содержательна.


С легкой руки представителей исторического материализма все прогрессивное относилось к содержанию. Форма без сожаления «сбрасывалась» развившимся содержанием. Хотя история многих стран учит, что во времена жестоких социально-политических кризисов, чреватых национальными катастрофами, лишь форма государства, его внутренняя организация, если в ней оставались живые силы, спасала от гибели. Все, что в государстве устойчиво, стабильно главным образом относится к его форме. Проявления понятия «форма» применительно к государству многолики: от униформы представителя власти, государственного служащего до внутренней организации государства, его структуры. От пренебре­жения формальной стороной юридической сферы в значительной степени берет свое начало государственно-правовой нигилизм - тяжелый социальный недуг нашего времени.


Между тем именно формальное начало выделило из нерасчлененного единства социальных норм древности право, именно форме обязано своим появлением государство. Исследование формы государства было магистральным направлением теории с самых азов. На протяжении многих сотен лет, по традиции, иду­щей еще от античности, государственно-правовая наука держала в центре своего внимания два вопроса: 1) какие формы государства знает история и современность и 2) какая из известных государ­ственных форм наилучшим образом подходит для данного народа в данное время.


Древние греки не случайно подчеркивали значение формы. Платон, например, отводил форме определяющую, активную роль. Сама идея государства неотделима от его формы, на что ука­зывает этимология термина (форма, эйдос, идея, морфэ). Заметим, что форма у Аристотеля пользуется приоритетом перед содержа­нием, материей не только в юриспруденции, но и в космологии (признание трансцендентного ума) и в антропологии (признание «отделимости» и бессмертия высшей духовной способности - души). «Forma dat esse rei» - «форма дает бытие вещи» - счи­тали римские юристы.


В настоящее время под формой государства понимают орга­низацию государственной власти и ее устройство. Подобно другим «парным» философским категориям, форма государства характе­ризуется неразрывной связью с его содержанием. Если последняя позволяет установить принадлежность государственной власти, ее субъекта, ответить на вопрос, кто ее осуществляет, то изучение формы государства проливает свет на то, как организована власть в государстве, какими органами представлена, каков порядок об­разования этих органов, сколь длителен период их полномочий, наконец, какими методами при этом происходит осуществление государственной власти и т.д.


Ясно, что проблема формы государства приобретает не только теоретическое, но и первостепенное практически-политическое значение. От того, как организована и как реализуется государ­ственная власть, зависят эффективность государственного руко­водства, действенность управления, престиж и стабильность пра­вительства, состояние законности и правопорядка в стране. Вот почему проблема формы государства имеет весьма существенный политический аспект.


Форма государства, т.е. устройство государственной власти, ее организация, в содержательном отношении выступает в разных аспектах. Во-первых, это определенный порядок образования и организации высших органов государственной власти и управле­ния. Во-вторых, это способ территориального устройства государ­ства, определенный порядок взаимоотношений центральной, ре­гиональной и местной властей. В-третьих, это приемы и методы осуществления государственной (политической) власти. Таким об­разом, форма государства синтезируется из трех основных элемен­тов, а именно: формы (государственного) правления, формы (го­сударственного) устройства, формы (государственного, политичес­кого) режима.


Указанное понимание формы государства сложилось не сразу. Долгое время ее считали состоявшей из формы правления и формы государственного устройства, к которым впоследствии добавля­лись политический режим, политическая динамика. В ходе дис­куссии в научной литературе высказывались различные мнения, отдававшие приоритет тем или иным отдельным аспектам синте­тического понятия «форма государства». Так или иначе, на сегод­ня наиболее распространенной является концепция организации государственной власти, заключающейся в единстве трех элемен­тов: правления, государственного устройства и политического ре­жима.

^

23.2. Форма правления

Под формой правления подразумевают организацию верхов­ной государственной власти, в особенности высших и централь­ных ее органов, структуру, компетенцию, порядок образования этих органов, длительность их полномочий, взаимоотношения с населением, степень участия последнего в их формировании. Форма правления является ведущим элементом в форме государ­ства, трактуемой в широком смысле.


В свое время Аристотель разграничивал формы правления в зависимости от того, осуществляется ли верховная власть еди­нолично (монархия), ограниченным числом лиц (аристократия), всем населением (демократия).


Указанный критерий остался вплоть до настоящего времени: формы правления различаются в зависимости от того, осущест­вляется ли верховная власть одним лицом или принадлежит выборному коллегиальному органу. В связи с этим и выделяют мо­нархические и республиканские формы правления.


Монархией можно назвать такое государство, где верховная власть принадлежит одному лицу, пользующемуся ею по собст­венному усмотрению, по праву, которое не делегировано ему ни­какой другой властью, тогда как в республике она делегируется одному или нескольким лицам всегда на определенный срок всем народом или частью его, которому и принадлежит суверенитет. Указанное положение характеризует современную монархию, од­нако в течение многих веков исторический опыт множества го­сударств породил большое разнообразие монархий, которые труд­но охватить единой выверенной формулой. Термин «монархия» греческого происхождения, означает «единовластие», «единодер­жавие», хотя известны и исключения. Так, в Спарте существо­вало два царя, Полибий называет властвование двух консулов в Древнем Риме монархией. И наоборот, лица, именовавшиеся монархами, не имели фактически их полномочий в царский пе­риод Рима. Впрочем, несмотря на большое внимание древних к формам правления, последние оставались еще во многом нераз­работанными. В самом деле, Аристотель ничего не пишет о рес­публике, реальные монархии на первых порах были значительно ограничены народными собраниями или собраниями старейшин (сенатом и собранием курий в Риме). Монархию связывали лишь с исполнением военных функций, позднее жреческих, судебных. Наследственность в то время еще не стала существенным атри­бутом монархии, более важными считались личные качества мо­нарха. Институт монархии не отличался особой разработанностью и в начальный период феодализма, поскольку был связан с круп­ной земельной собственностью, испытывал влияние раздроблен­ности или довольно жесткое ограничение сословно-представительными собраниями.


Период расцвета монархии - это рубеж Нового времени. Именно тогда проявилось отличие монархии от республиканской формы правления, были выработаны важнейшие ее разновиднос­ти: монархия абсолютная, неограниченная и монархия конститу­ционная, ограниченная уже общенародным представительством (парламентом).


Каковы общие черты монархической формы правления неза­висимо от ее разновидностей? Во главе государства находится мо­нарх, который пользуется своей властью по наследству, хотя воз­можны варианты, когда началу той или иной монархической ди­настии кладут выборы (дом Романовых в России). Монарх приоб­ретает власть по принципу крови, наследуя ее по собственному праву («милостью Божией», как обыкновенно указывается в его титуле, или в случае избрания - «милостью Божией и волей на­рода»). Монарх не несет никакой юридический ответственности за свои политические действия - в «Утвержденной Грамоте» 1613 г. на Михаила Романова возлагалась «ответственность в своих делах перед единым небесным царем». В руках монарха сосредоточена вся полнота верховной государственной власти, мо­нарх выступает источником всякого права, только с его воле­изъявления те или иные постановления могут приобретать силу закона. Монарх находится во главе исполнительной власти, от его имени творится правосудие, ему принадлежит право помилова­ния. На международной арене, в сношениях с другими государ­ствами монарх единолично представляет свое государство. Он пользуется титулом (князя, герцога, короля, царя, императора), получает значительное содержание из государственной казны, имеет право на особую охрану.


При неограниченной, абсолютной монархии всеми указанны­ми выше правами монарх пользуется безусловно и неограничен­но (отсюда и название) независимо от какой-либо иной власти, при ограниченной - посредством или обязательном содействии каких-либо органов или властей, существующих независимо от монарха. Аристотель в классификации монархий исходил из пси­хологических оснований - монархия из «правильной» формы правления превращается в «неправильную», тиранию и деспотию, если вместо интересов всех монарх преследует личные, корыстные интересы, правит по произволу. Сегодня принимаются в расчет юридические основания. Конституционную монархию подразде­ляют на представительную (дуалистическую) и парламентарную. И в той и в другой монарх делит власть с парламентом.


В дуалистических монархиях (Пруссия, Австрия, Италия, Ру­мыния в прошлом) за монархом остаются исполнительная власть, право формировать правительство, назначать и смещать ответст­венных перед ним министров и иных должностных лиц (губерна­торов, префектов и т.п.), ему принадлежат право вето и право не­ограниченного роспуска парламента. Впрочем, в законодательной сфере право представительного органа гарантируется полномочи­ем вотировать бюджет.


В парламентарных монархиях (современные Англия, Бель­гия, Норвегия, Швеция) назначенные главой государства мини­стры зависят от вотума доверия парламента, монарх имеет право отлагательного вето, лишь в отдельных случаях, предусмотрен­ных законом, распускает парламент. Повеления монарха приобре­тают юридическую силу, лишь будучи контрассигнованными со­ответствующим министром. Правовое положение монарха сущест­венно ограничено. Даже частные вопросы государственной жизни, например помилование преступника, не могут быть решены без согласия парламента. Парламент регулирует личную жизнь мо­нарха (брак, дворцовая служба и т.п.). Складывается положение, характеризующееся известной формулой: «Царствует, но не уп­равляет». Сказанное не означает, что фигура монарха становится чисто декоративной. Как показывает опыт последнего времени, монархическую форму правления, считавшуюся в советский пери­од некоей политико-правовой окаменелостью, не следует спешить списывать как безнадежную архаику. Эта форма правления, на­считывающая не одну сотню лет истории, таит в себе немало жиз­ненных потенций. В ноябре 1975 г. народ Испании на плебисците высказался за установление монархии. После распада СССР неко­торые страны СНГ подумывают о введении монархического строя. В обстановке кризиса, национально-этнических столкновений достоинства монархии все больше привлекают внимание: монарх - «отец нации», «стоит над политическими страстями, не принадле­жит ни к какой партии», «неподкупный арбитр в различного рода спорах и трениях». А главное, что особенно привлекает в условиях сепаратизма и центробежных тенденций, монарх - «символ единства нации и стабильного правового порядка». Нередко обра­щаются к позитивному опыту решения многих проблем, найден­ному в рамках монархизма: экономики, финансов, жизненного уровня, самоуправления, национального представительства и т.п.


Разумеется, при этом нужно помнить о том, что монархия - это, по выражению философа И.А. Ильина, «органическая» форма правления, требующая религиозных начал, особой обществен­но-психологической атмосферы и т.д., ее нельзя «вводить» про­извольно, «объявлять» монархом случайное или не подготовлен­ное соответствующим образом лицо.


В отличие от монархии, при республиканской форме правле­ния единственным источником власти по закону является народ­ное большинство. Само происхождение термина «республика» связано с народом. «Respublica est res populi», - подчеркивал Ци­церон, считая государство «делом народа». В республике власть осуществляется избранными народом на определенный срок пред­ставительными органами. Известны парламентарные республики и республики президентские.


На выбор правления оказывает влияние ряд факторов, но оп­ределяющими здесь должны быть долговременные интересы ста­бильности государства, а не сиюминутные политические пробле­мы и та или иная расстановка сил. Достоинством парламентар­ной республики является единство высших эшелонов исполни­тельной власти, поскольку глава исполнительной власти (пре­мьер-министр) и его кабинет назначаются и контролируются пар­ламентом, точнее, парламентским большинством. До тех пор пока правительство располагает поддержкой большинства законодате­лей, оно выполняет свои функции, не исключая и представления законопроектов. С потерей парламентского большинства прави­тельство уходит в отставку. При всех существующих вариациях в парламентских республиках президент играет незначительную роль; исполнительная власть является, по сути, продолжением законодательной, и тем самым возможный конфликт между двумя ветвями власти сводится к минимуму.


Недостатки парламентарной республики сводятся, во-первых, к крайней фрагментарности партийной системы, которая обрекает парламентскую коалицию на аналогичную фрагментарность, а правительство на неустойчивость. При неразвитости партийной системы даже экстремистские (малочисленные) партии могут ока­заться частью парламентской коалиции большинства. Это может стать не менее пагубным, чем тупик во взаимоотношениях испол­нительной и законодательной властей.


Во-вторых, вполне реальной может оказаться угроза тирании, которую в состоянии создать простое парламентское большинство, т.е. эффективность и стабильность парламентских форм правле­ния зависят от характера политических партий, соревнующихся за места в парламенте. Судьба же партий и структура партийной системы в немалой степени определяются способом избрания зако­нодателей, т.е. мажоритарной или пропорциональной системами.


^ Президентская республика как форма правления характери­зуется в первую очередь тем, что избранный глава государства одновременно является главой правительства, которое он назна­чает в ряде стран с согласия парламента и которое он может рас­пустить. Достоинство президентской формы правления заключа­ется, прежде всего, в том, что всенародно избранный президент являет собой средоточие общенациональных устремлений, вы­ступает символом нации, символом принадлежности граждан к единому государству. Эта форма дает полномочия одному лицу, которое может осуществить руководство в чрезвычайных об­стоятельствах. И не случайно, сталкиваясь с теми или иными сложными проблемами, некоторые страны (например, Франция в 50-х гг. XX в.) подчеркивают значение поста президента. Пре­зидентская система правления в принципе обеспечивает большую степень политической стабильности, чем парламентская, так как правительство (президент) избирается на фиксированный срок, определенный конституцией. Президентская форма правления, в свою очередь, не является безупречной. Во-первых, в отличие от парламентской формы правления, она таит в себе возможности трений во взаимоотношениях исполнительной и законодательной ветвей власти и провоцирования конституционного кризиса. Ве­роятность последнего, особенно возрастает, если президент и пар­ламентское большинство принадлежат к различным партиям или политическим течениям. Предположения, что президент посто­янно находится над партийной борьбой и политиканством лоб­бистов, могут не иметь под собой веских оснований. Иными сло­вами, выбор между парламентской и президентской формами правления может означать выбор между единым, но нестабиль­ным руководством и руководством стабильным, но чреватым кон­фликтом двух властей.


Во-вторых, едва ли существует оптимальный способ избрания президента. Любой из них имеет свои сильные и слабые стороны. Требования меньшинства и введение пропорционального предста­вительства при президентской системе не столь важны хотя бы из-за падения влияния парламента. На первое место по значи­мости выходит метод президентских выборов. Прямые выборы представляются наиболее простыми и демократичными. Но есть разновидности прямых выборов, когда выбор способов их прове­дения не всегда зависит от президента. Президентская власть может оказаться в большой зависимости от законодательной ветви, которая может определять многое, например процедуру переизбрания президента на второй срок в чрезвычайно услож­ненном порядке.


В конкретике политической жизни той или иной страны, с учетом того или иного соотношения политических сил, сложив­шихся традиций или вводимых реформ, возможны смешанные или промежуточные (между президентской республикой и пар­ламентской республикой) формы государственного правления.


Теоретиками смешанных форм правления движет идея укреп­ления государственности путем устранения правительственных кризисов, частой смены правительств по соображениям полити­ческой конъюнктуры, оптимизации способов организации и вза­имоотношений высших органов государственной власти, цент­ральных и местных властей. Эти проблемы могут стоять особенно остро во вновь образованных государствах, появившихся в резуль­тате интеграционных и дезинтеграционных процессов. Однако по­хвальное стремление сосредоточить в «гибридной», смешанной форме только положительные черты традиционных форм правле­ния и избежать их недостатков далеко не всегда воплощается в новое органическое качество. Такое важнейшее достоинство пре­зидентской формы правления, как прочность конституционного положения правительства, которое не может быть уволено парла­ментом в отставку вследствие борьбы парламентских фракций в смешанной, «полупрезидентской» республике, в значительной мере утрачивается из-за усиления контролирующих полномочий высшего законодательного представительного органа власти. В свою очередь, несомненное преимущество парламентарной рес­публики - ответственность правительства перед парламентом, его обязанность учитывать в своей политике складывающееся со­отношение политических сил, общественное мнение практически сводится на нет в такой «нетипичной» форме правления, как «полупарламентская» республика. В последнем случае увеличе­ние полномочий президента влечет за собой почти автоматическое уменьшение роли представительного института власти. Нечто по­добное случается и при законодательном введении ограничения вотума недоверия правительству в парламентарных республиках или при установлении ответственности отдельных министров перед парламентом в президентских формах правления.


Постоянное внимание к формам правления государства, стрем­ление эти формы рационализировать свойственно теоретической мысли и юридической практике с глубокой древности. Однако ме­ханический перебор вариантов, волюнтаристское «скрещивание» тех или иных классических государственных форм, особенно если это делается «под личность» действующего должностного лица, едва ли оправдано.

^

23.3. Форма государственного устройства

Под формой государственного устройства понимают админи­стративно-территориальную организацию государственной влас­ти, характер взаимоотношений между государством и составля­ющими его частями, между отдельными частями государства, между центральными и местными органами. Форма государст­венного устройства тесно связана не только с публичной властью, но и с еще одним существенным свойством государства - терри­ториальной организацией населения. При всей кажущейся аб­страктности форма государственного устройства самым непосред­ственным образом касается, а то и напрямую определяет объем и качество прав и свобод граждан (подданных). Вовремя и правильно решенные вопросы государственного устройства в значительной мере обеспечивают стабильность государства, его плодотворное функционирование; напротив, неверно найденные формы устрой­ства государства, не отвечающие его характеру и задачам, могут стать одной из причин его распада. С точки зрения собственного устройства государства можно подразделить на унитарные (еди­ные государственные образования); федерации (союзы относитель­но самостоятельных в правовом отношении государственных об­разований: союзных республик, автономных республик, кантонов, штатов, земель и т.п.); конфедерации (государственно-правовые объединения, союзы суверенных государств).


^ Унитарное (единое, от лат. «unus» - «один») государство от­личается полным политическим единством, оно неделимо. Отдель­ные административно-территориальные единицы или области, от­личающиеся известным своеобразием, не имеют своего собствен­ного законодательства, своего особого судоустройства. Каждая из составных частей единого государства обладает одинаковыми пра­вами и представительством в органах государства. Достоинство унитарного государства в том, что оно простое, располагает всей полнотой верховной власти.


Федерация - соединенное, союзное (от лат. «foedus» - «союз») государство. Это сложное государство, представляющее собой союз ряда государств - членов федерации. При этой форме государственного устройства образуются общие для всей федера­ции высшие органы власти и органы управления, причем сохра­няются высшие органы власти и управления у каждого из госу­дарств - членов федерации. Последние могут иметь, кроме того, собственное законодательство, судебную, налоговую системы. Не­мало стран являются федерациями, сложившимися в силу различ­ных исторических условий и социально-политических причин.


Конфедерации представляют собой государственно-правовые объединения, союзы (от лат. «confoederatio» - «сообщество») суверенных государств. В отличие от федерации, конфедерации создаются для достижения определенных, ограниченных целей в пределах известного исторического периода. Суверенные госу­дарства, образовавшие конфедерацию, остаются субъектами меж­дународно-правового общения, имеющими собственное граждан­ство, системы органов власти, управления, правосудия. Они осу­ществляют власть самостоятельно, устанавливают собственную конституцию. Акты, принимаемые на уровне конфедерации, тре­буют своего одобрения высшими органами государственной влас­ти государств, входящих в конфедерацию. Члены конфедерации имеют самостоятельные источники дохода, часть которого может выделяться в бюджет конфедерации. Армия конфедерации состо­ит из воинских контингентов государств - членов конфедера­ции, направляемых по их решению в распоряжение общего ко­мандования. История знает самые замысловатые формы государ­ственного устройства, самый широкий диапазон принципов меж­государственного единения и союзов публичного права (личная и реальная уния, вассалитет и сюзеренитет, содружества наций и государств, отношения доминионов и метрополий, торговые союзы и военные блоки и т.п.). Особый случай представляют собой федерации, de facto остающиеся унитарными государства­ми. Нечто подобное можно было видеть на примере бывшего СССР, de jure федерации, но с большой долей унитаризма. В со­ответствии с принципом национальной государственности отдель­ные этносы рассматривались как «нации» и имели статус союзной (автономной) республики. «Национальностям», «народностям» и «этническим группам» соответствовали автономные области, на­циональные округа и районы. Обладание формальными (и в пос­леднее время расширившимися) правами не меняло того обсто­ятельства, что реальная политика продолжала осуществляться из центра. Подобная картина, далекая от классически ясных форм государственного устройства, остается актуальной и для Российской Федерации. Избрание руководства исполнительной власти в республиках сочетается с назначением глав админист­рации Президентом России. Порядок формирования, полномо­чия, процедуры деятельности государственных органов на местах определяются не самими субъектами Федерации, а актами Рос­сийской Федерации. Назначение высших должностных лиц на места и определение их полномочий из столицы скорее есть приз­нак унитарного, нежели федеративного, государства. Известная «многоэтажность» и неравноправие субъектов Федерации позволяют до известной степени говорить о фактическом унитаризме или в лучшем случае об «асимметричной» федерации с сильным креном в сторону национальных, этнических, культурных и дру­гих особенностей.


Один из важнейших вопросов при любой форме государствен­ного устройства - это распределение полномочий между центром и периферией, создание условий и механизмов, позволяющих ми­нимизировать межэтнические и межрегиональные конфликты, обеспечить социально-экономические и политико-правовые сти­мулы для отдельных регионов, которые закрепили бы их в составе государства и тем самым сохранили стабильность и целостность последнего. Какие из рассмотренных выше форм государственного устройства могут оказаться оптимальными? Казалось бы, унитар­ное, единое, централизованное государство наилучшим образом противостоит сепаратистским устремлениям, однако многолетние конфликты в Ольстере (Великобритания), с басками (Испания), с тамилами (Цейлон) и др. дают примеры совсем нередких исклю­чений из правила.


Высказываются мнения в пользу демократического, т.е. «смягченного», унитарного государственного устройства, где власть сосредоточена в основном в руках центрального правитель­ства, а регионам предоставлена некоторая автономия, пределы которой определяются договором между регионами и центром. Решение экономических проблем, которые вызывают недоволь­ство на местах и усиливают сепаратизм, требует скоординиро­ванных правительством централизованных усилий. Считается, что федеративное устройство с самыми широкими политически­ми, экономическими, социальными правами на местах приведет к распаду государства.


Сложность экономической ситуации усиливает хрупкость го­сударства, но великая депрессия 20-30-х гг., поразившая множе­ство федераций, не привела к утрате их целостности. С другой стороны, экономическое процветание также не может ослабить требования независимости и суверенитета (канадский Квебек), более того, очевидные экономические выгоды от пребывания в со­ставе единого государства совсем не гарантируют прочность госу­дарственных уз (страны Балтии). Экономика определяет государ­ственные формы лишь в самом конечном счете. Споры и конку­ренции между регионами и центральным правительством - по­всеместная вещь. На местах хотят обладать неограниченным кон­тролем в пределах собственной территории. Центральные прави­тельства всегда стремятся к увеличению своих полномочий, а ре­гиональные власти сопротивляются, одновременно добиваясь всеми способами преимуществ над другими регионами, что харак­терно и для США, и для Швейцарии, и для России.


Известными ресурсами эффективного управления и внутрен­ней стабильности располагает и демократическое федеративное го­сударственное устройство. Федерализм ведь нельзя сводить к про­стому географическому делению страны (особенно многонацио­нальной) на территориальные единицы с вертикальной подчинен­ностью и полной зависимостью от политики центра. Не все подда­ется централизации и нуждается в ней, да и государственная муд­рость и административный гений целой страны совсем не ограни­чены политической элитой, обосновавшейся в столице.


Следует помнить, что само понятие федерализма возникло с потребностью устройства государства в такой форме, которая, обеспечивая единство и согласованное функционирование круп­ного государства как целостной организации политической влас­ти, допускает существование и развитие в его пределах струк­турных единиц, выступающих, в свою очередь, как относительно самостоятельные государства или государственные образования. На этой концептуальной основе возникли и развиваются феде­ративные государства, хотя конкретно-исторические условия могут определить своеобразие той или иной формы федерации.


В одном случае модель будет достаточно простой, если цент­ральное правительство выступает арбитром, координирующим ре­гиональные правительства, разрешает противоречия между ними и осуществляет то, что лучше поддается централизации (напри­мер, внешнюю безопасность, эмиссию денег, свободу внутренней торговли, контроль за федеральными энергетическими програм­мами и т.п.). Иная конструкция складывается в государственном устройстве, при котором, не отрицая региональной или нацио­нальной автономии, следует усилить собственную власть, учиты­вая национальные и этнические особенности, требуется контро­лировать последствия возможных конфликтов.


Какие бы варианты ни рассматривались, ясно, что федератив­ное государственное устройство не будет достаточно стабильно, если отдельные субъекты в силу своего этнического состава име­ют различные взаимоотношения с центральным правительством. В такого рода «асимметричных» федерациях сохраняется почва для борьбы регионов за привилегии, права, признание своих уни­кальных обстоятельств, одновременно сохраняется угроза целост­ности федеративного государства.


Более того, «асимметрия» в правовом статусе субъектов не может не сопровождаться «асимметрией» прав граждан. Человек, живущий в области, где избиратели не имеют контроля за местной исполнительной властью, пользуется меньшими правами, чем граждане, скажем, национальных республик, где такой контроль существует. Указанная борьба, вызванная объективными обстоя­тельствами и сознательными действиями, чревата дестабилизиру­ющими последствиями, особенно при такой форме государствен­ного устройства, которая рассматривает центр в качестве единст­венного источника реформирования. Центральное правительство оказывается втянутым в распределение дифференцированных привилегий среди регионов, а регионы ищут способы воздействия и контроля над центральным правительством.


В федеративном государстве локальные конфликты, возник­шие в отдельных регионах, подрывают позиции центрального пра­вительства в принципе слабее, чем в унитарном государстве, где региональные столкновения вынуждены становиться объектом внимания центра. Федеративное устройство позволяет субъектам федерации искать решения на месте и лишь в случае неудачи при­влекать к решению вопроса федеральное правительство.


Чрезмерно централизованное государство обрекает себя на не­эффективность, несоразмерно децентрализованное устройство, как указывал еще Макиавелли, чревато распадом государства.


В проблеме формы государственного устройства отчетливо про­ступает сторона конституционная, структурная, идет ли речь об унитарном или федеративном государстве. Однако есть и сторона также конституционная, но «неформальная» (политические пар­тии, общественные движения), функциональная, связанная с по­литическим режимом.

^

23.4. Политический режим

Появившись в научном обороте в 60-е гг. XX века, категория «политический режим», по мнению некоторых ученых, в силу синтетического характера должна была рассматриваться в каче­стве синонима формы государства. По мнению других, полити­ческий режим вообще должен быть исключен из состава формы государства, поскольку функционирование государства характе­ризует не политический, а государственный режим. Дискуссии того периода дали начало широкому и узкому подходам в пони­мании политического (государственного) режима.


Широкий подход относит политический режим к явлениям по­литической жизни и к политической системе общества в целом. Узкий - делает его достоянием лишь государственной жизни и государства, поскольку он конкретизирует другие элементы фор­мы государства: форму правления и форму государственного устройства, а также формы и методы осуществления государством своих функций. Политический режим предполагает и необходимо требует широкого и узкого подходов, ибо это соответствует совре­менному пониманию политических процессов, проходящих в об­ществе в двух основных сферах: государственной и общественно-политической, а также характеру политической системы, вклю­чающей в себя государство и негосударственные, общественно-по­литические организации. Все составные части политической сис­темы: политические партии, общественные организации, трудо­вые коллективы (а также и «внесистемные» объекты: церковь, массовые движения и т.п.) - испытывают значительное влияние государства, его сущности, характера функций, форм и методов деятельности и т.д. Вместе с тем существует и обратная связь, поскольку и государство в значительной мере воспринимает воз­действие общественно-политической «среды обитания». Это вли­яние распространяется на форму государства, в частности на по­литический режим.


Таким образом, для характеристики формы государства имеет важное значение политический режим как в узком смысле слова (совокупность приемов и способов государственного руководст­ва), так и в широком своем понимании (уровень гарантированности демократических прав и политических свобод личности, степень соответствия официальных конституционных и право­вых форм политическим реалиям, характер отношения власт­ных структур к правовым основам государственной и общест­венной жизни).


Какие виды политических режимов существуют? Их очень много, поскольку на ту или иную разновидность политического режима оказывает влияние множество факторов: сущность и форма государства, характер законодательства, фактические пол­номочия государственных органов и юридические формы их де­ятельности, соотношение общественно-политических сил, уро­вень и стандарты жизни и состояние экономики, формы соци­альной борьбы или сотрудничества. Существенное влияние на вид политического режима оказывают исторические традиции стра­ны, а в более широком смысле - своего рода общественно-поли­тическая «атмосфера», складывающаяся подчас вопреки поже­ланиям господствующего в государстве слоя или вразрез с ди­рективными прогнозами. На вид политического режима может оказать воздействие и международная обстановка. На разных ис­торических этапах формируются различные политические режи­мы, они неодинаковы в конкретных государствах одного и того же времени.


Так, периоду рабовладения присущи деспотические, теокра­тически-монархические, аристократические, олигархические ре­жимы, режим рабовладельческой демократии. Во времена фео­дализма характерными были режимы абсолютистский, режим своеобразной «феодальной демократии», клерикально-феодаль­ный, милитаристско-полицейский или режим «просвещенного абсолютизма». При капитализме существуют либеральный, бур­жуазно-демократический, или конституционный, бонапартист­ский, военно-полицейский, фашистский, а также «фашизмоподобный», например корпоративный или расистски-националисти­ческий, а также диктаторски-монополистический и марионеточ­ный, в некоторых исламских странах - клерикально-фундаменталистский.


Опыт социализма свидетельствует о возможности проявления народно-демократических, общенародных политических режи­мов, но одновременно и авторитарных, тоталитарных режимов, режима рабоче-крестьянской диктатуры.


Известная преемственность и наличие некоторых неизменных в принципе содержательных характеристик позволяют свести все многообразие политических режимов к двум большим разновид­ностям: демократическому и антидемократическому политичес­ким режимам.


Демократия, т.е. народовластие, составляет сердцевину любых демократических политических режимов. Термином «демокра­тия» обозначается форма государства в том случае, если законо­дательная власть в нем представлена коллегиальным органом, вы­бранным народом, если осуществляются закрепленные законода­тельством широкие социально-экономические и политические права граждан независимо от их пола, расы, национальности, иму­щественного состояния, образовательного уровня и вероисповеда­ния. Демократический политический режим может предусматри­вать прямое участие населения в решении государственных во­просов (прямая, или непосредственная, демократия) или участие в принятии политических решений с помощью выборных пред­ставительных органов (парламентская, или представительная, де­мократия). Демократический политический режим означает гарантированность провозглашенных прав и свобод, прочную закон­ность и правопорядок, существование различных форм собствен­ности и плюрализм мнений. Демократический политический режим невозможен без многопартийности, без достаточно высо­кого социально-экономического уровня жизни широких масс на­селения, без эффективного контроля над преступностью, особенно ее наиболее опасными организованными формами. Практика демократического развития государственности различных истори­ческих эпох дает самые различные примеры демократических ре­жимов.


Отличаются разнообразием и антидемократические полити­ческие режимы, однако их содержательная сторона во многом едина, она противоположна вышеперечисленным чертам режима демократии, а именно: господство одной политической партии или движения; одной, «официальной» идеологии; одной формы соб­ственности; сведение к минимуму или ликвидация каких бы то ни было политических прав и свобод; резкое расслоение населения по сословным, кастовым, конфессиональным и другим признакам; низкий экономический уровень жизни основных слоев народа; ак­цент на карательные меры и принуждение, агрессивность во внеш­ней политике.


Между различными элементами формы государства сущест­вует известное соответствие. Так, монархическая форма правле­ния феодального государства периода абсолютизма тяготеет к уни­тарной, централизованной форме государственного устройства и автократическому политическому режиму. Республиканские фор­мы правления хорошо вписываются в условия либерально-демократического политического режима, а при наличии двух- или - многонационального состава населения могут определять федеративное государственное устройство.