Ю. И. Лейбо и д ю. н., проф

Вид материала

Учебник

Содержание Палаты парламента Партийные фракции парламента (палат) Руководящие органы парламента Парламентские комиссии (комитеты) Глава 9. Парламенты зарубежных государств Иные органы парламента (палат) Глава 9. Парламенты зарубежных государств Финансовые полномочия Полномочия в области обороны и внешней политики Глава 9. Парламенты зарубежных государств Судебные функции Парламентский контроль Глава 9. Парламенты зарубежных государств

Подобный материал:

• Р. А. Хальфин 08. 12. 2006 г. N 6530-рх методические рекомендации, 1062.91kb.
• Программа студенческой олимпиады мгмсу по стоматологии 30. 10., 33.94kb.
• М. А. Рыбалко (отв редактор), проф, 973.68kb.
• Реферат циклу підручників «Україна в світовій політиці», 148.74kb.
• Колективу авторів у складі: проф. Гаращенко Ф. Г., проф. Закусило О. К., проф. Зайченко, 259.94kb.
• Программа по курсу "Уголовное право" / Сост проф. Б. С. Волков, проф. И. Д. Козочкин,, 638.15kb.
• Квалификационные тесты по дерматовенерологии Москва, 2267.11kb.
• Інформаційні технології в журналістиці: вітчизняний І світовий досвід Київ 2002, 8272.38kb.
• И научные учреждения второе переработанное и дополненное издание, 8298.18kb.
• Программа учебного курса «Международное право» для студентов, 747.97kb.

§ 2. Структура парламентов

Палаты парламента

Для буржуазных парламентов в период их возникновения была характерна двухпалатная структура. В унитарных государствах она отразила прежде всего компромисс между стремящейся к вла­сти буржуазией и дворянством. При этом нижние палаты форми­ровались путем прямых выборов. Представительным нижним па­латам противостояли верхние, назначаемые главой государства, либо формировавшиеся по наследственному признаку, либо об­разованные тем и другим путем. По такому принципу до сих пор формируется Палата лордов Великобритании, состоящая из на­следственных пэров, духовных пэров (архиепископов и некоторых епископов), высших судей и пожизненных пэров, которым этот титул пожалован монархом.

После второй мировой войны от двухпалатной системы отка­зались ряд европейских стран (например, Дания и Швеция), не­которые страны Азии и Африки с унитарной формой государ­ственного устройства. Объясняется это тем, что верхняя палата призвана выступать как средство сдерживания демократических тенденций, проявляющихся в нижней палате. Это отмечают мно­гие государствоведы, признавая, что если верхняя палата пере­стает играть такую роль и становится аналогичной по своему со­ставу нижней палате, то она превращается в бесполезный дубли­кат последней. В то же время наблюдается и обратная тенденция. •Так, в некоторых странах Восточной Европы (Польша, Румыния) в результате проведенной там перестройки государственных ин­ститутов восстановлена двухпалатная система. Но все же следует признать, что такая структура парламентов более обоснованна для федераций, где верхняя палата представляет интересы субъек­тов федерации.

Срок полномочий нижней палаты каждого созыва колеблется от двух до семи лет. Так, в США Палата представителей избирает­ся на два года, Бундестаг ФРГ и Палата представителей Японии — на четыре года, Национальное собрание Франции — на пять лет, Палата представителей Ирландии — на семь лет. Вторая палата, если она не является назначаемой, как правило, избирается на более длительный срок, чем первая. При этом в одних странах она обновляется целиком, а в других — по частям. Например, Сенат США обновляется каждые два года на одну треть. Консервативнос­ти верхних палат способствует более высокий возрастной ценз, ус­тановленный для их членов. Иногда он составляет 30—40 лет.

ряда развивающихся стран, например государств Латинской Аме­рики, подтверждает, что борьба за демократию связана обычно с повышением роли представительных органов. .

Глава 9. Парламенты зарубежных государств

Чаще всего верхние палаты образуются путем косвенных или двухстепенных выборов (Австрия, Франция, Нидерланды). В не­которых странах они избираются непосредственно населением (США, Япония, Италия), в ряде государств применяется смешан­ная система, при которой сочетаются элементы выборности, на­значения и наследственности (Бельгия, Ирландия). Используются и другие методы формирования верхней палаты. Так, в ФРГ Бун­десрат состоит из членов правительств земель. Поэтому партии, не участвующие в правительствах земель, не могут получить места в Бундесрате. Даже в пределах одной страны порядок выборов членов верхней палаты может быть различен. В Швейцарии, на­пример, члены Совета кантонов выбираются в одних кантонах непосредственно населением, в других — кантональными парла­ментами.

В тех странах, где допускается досрочный роспуск парла­мента, досрочно могут распускаться только нижние палаты.

Следует отметить также парламенты с особой структурой. Это относится к Стортингу Норвегии. Сначала он избирается целиком, затем 1/4 из его состава выбирается в верхнюю часть — Лагтинг, остальные же депутаты составляют нижнюю часть — Одельстинг. При этом соотношение политических сил в обеих частях одинако­во. Все вопросы, кроме принятия законопроектов, решаются пар­ламентом в целом. Постоянные комиссии являются общими для всего парламента. Поэтому Стортинг нельзя безоговорочно отнес­ти к двухпалатному парламенту. До недавнего времени такую же структуру имел Альтинг Исландии. В настоящее время он являет­ся однопалатным органом.

Партийные фракции парламента (палат)

В большинстве парламентов после их созыва создаются партийные фракции (группы). В современный период в ряде но­вых конституций, и особенно в регламентах парламентов (палат), получили закрепление порядок формирования и права парламен­тских фракций.

Во многих регламентах установлено минимальное число де­путатов, которые вправе образовывать фракцию. Так, во Фран­ции оно составляет 30 членов в Национальном собрании и 14 — в Сенате, в Бундестаге ФРГ — 15 депутатов, в Бразилии — 1/10 всех членов Палаты депутатов. В результате введения такого ми­нимума небольшие по численности группы депутатов лишаются возможности активно влиять на различные стороны парламентс­кой деятельности, участвовать в формировании внутрипарламент-ских органов. Установление подобный минимумов принято оправ­дывать необходимостью усиления работоспособности парламента.

Партийные фракции занимают важное место в парламентс­ком механизме. По согласованию с лидерами фракций подбирают­ся кандидатуры в руководящие органы парламента и его палат,

§ 2: Структура парламентов

подготавливаются списки председателей и членов постоянных и временных комиссий и других органов парламента. Все эти органы образуются обычно на основе пропорционального представитель­ства от парламентских фракций.

Фракции оказывают большое влияние на работу представи­тельного органа — выработку повестки дня пленарных заседа­ний, направление прений, голосование, использование различ­ных форм контроля за исполнительной властью. На уровне фрак­ций ведутся переговоры об образовании правительства. Но значение фракций выходит за рамки чисто парламентской деятельности, поскольку они активно влияют на формирование руководящих органов своих партий и на проводимую ими политику.

В различных странах и партиях фракции создаются по-раз­ному. Как правило, проводится общее собрание депутатской группы (кокус, конференция), задачей которого является выработка еди­ной политики, решение организационных вопросов. Крупные фрак­ции могут делиться на группы, секции. Фракцией обычно руково­дит правление, комитет, в который входят лидеры партии, пар­ламентские организаторы ("кнуты"), секретари. Практически в руках лидеров сосредоточены основные полномочия фракции, рядовые же депутаты ("заднескамеечники") существенного влия­ния на ее работу не оказывают.

Руководящие органы парламента

Ведущую роль в деятельности парламента играет его руково­дящий орган. В странах с двухпалатной системой каждая палата формирует свой руководящий орган.

Руководство парламента (палат) осуществляется либо едино­лично председателем (спикером), либо коллегиальным органом (президиумом, бюро, комитетом, конференцией). Председатель нижней палаты, вице-председатели, секретари либо коллегиаль­ные руководящие органы образуются самой палатой. Но в некото­рых странах имеются свои особенности. Так, в Нидерландах пред­седатель нижней палаты формально назначается монархом из числа трех предложенных палатой кандидатур. Но в некоторых разви­вающихся странах председателем парламента выступает глава го­сударства.

Пост председателя верхней палаты замещается по-разному. В одних странах он избирается самой палатой (Франция, Италия, Япония). В некоторых президентских республиках, в том числе в США, председателем верхней палаты по должности становится Вице-президент. В Великобритании Палатой лордов руководит лорд-канцлер — представитель исполнительной власти. В Канаде Спикер Сената назначается актом генерал-губернатора по реко­мендации Премьер-министра.

Компетенция руководящего органа распространяется на все аспекты парламентской деятельности. Председатель представляет

Глава 9. Парламенты зарубежных государств

Парламентские комиссии (комитеты)

Важной составной частью парламентов являются их комис­сии (комитеты). Они образуются либо на весь срок парламентских полномочий, либо на каждой сессии. Почти во всех двухпалатных парламентах свои комиссии создает каждая палата, хотя могут образовываться и объединенные комиссии. Наиболее распростра­ненная среди последних — согласительная комиссия, задачей ко­торой является выработка согласованных решений при возникно­вении разногласий между палатами по тому или иному вопросу. Постоянные комиссии имеются во всех парламентах, но помимо

парламент во взаимоотношениях с другими органами, обладает дисциплинарной властью. По договоренности с вице-председателем или советом председателей (там, где таковой есть) он определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотре­ние вопросов, внесенных правительством, руководит прениями, устанавливает на основе регламента процедуру обсуждения вопро­сов и порядок голосования, координирует работу парламентских органов, ведает парламентским бюджетом и внутренней полицией.

Большие права в области процедуры дают председателю воз­можность активно влиять на решения парламента. В его распоря­жении имеются различные средства ограничения инициативы не­угодных правящим партиям депутатов, он может не дать согласия на внесение депутатских запросов правительству или его отдель­ным членам, сократить время выступления, лишить слова на осно­вании "неуважения к собранию", а в отдельных случаях запретить депутату участвовать в заседаниях на определенный срок.

В некоторых странах председатель палаты (парламента) при­знается фигурой внепартийной. Исходя из этого он не вправе вы­ступать по существу обсуждаемых вопросов и участвовать в голо­совании, что не лишает его, однако, дискреционных прав. Но чтобы сохранить соотношение партийных сил в парламенте, его депутатские функции осуществляет лицо, которое является его заместителем как депутата. Такой порядок установлен, например, в Скандинавских странах.

По сложившейся традиции Спикер Палаты общин Велико­британии также должен находиться в стороне от бывших коллег по партии или каких-либо группировок, обязан воздерживаться от высказывания своих позиций по обсуждаемым вопросам, за­щищать права меньшинств в Палате. На Спикера возлагается за­дача регулирования разногласий между фракциями правящей и оппозиционных партий. Но в отличие от руководителей парламен­тов Скандинавских стран Спикер Палаты общин продолжает ос­таваться депутатом, выполняя часть своих депутатских функций: работает с избирателями, письмами граждан и даже в исключи­тельных случаях может голосовать, например, если голоса "за" и "против" законопроекта разделились поровну.

2. Структура парламентов

этого в некоторых могут создаваться и временные комиссии для рассмотрения конкретного законопроекта или иного вопроса либо для подготовки сложных вопросов, относящихся к ведению не­скольких комиссий (смешанные).

Состав комиссий (а соответственно и их председателей), как правило, пропорционален численности парламентских фракций. За­седания комиссий в большинстве стран проходят за закрытыми дверями, отчеты о них не печатаются и, следовательно, деятель­ность их не подвержена контролю со стороны общественности. Депутаты, не являющиеся членами этих комиссий, могут присут­ствовать на заседаниях либо по специальному разрешению руко­водства, либо если обсуждается внесенный ими вопрос. Правда, в некоторых странах (США, Великобритания) стали допускаться открытые заседания парламентских комиссий.

В то же время комиссии вправе приглашать на свои заседа­ния в качестве экспертов государственных чиновников и других лиц, в том числе представителей делового мира, что дает им возможность оказывать давление на членов комиссий без опасе­ния оказаться под огнем критики со стороны общественности и средств массовой информации. В комиссиях легче провести обра­ботку депутатов группами давления, а также достичь межпар­тийных компромиссов. Именно поэтому деловое обсуждение воп­росов проходит в постоянных комиссиях парламентов, а не на их пленарных заседаниях. Члены комиссии обязаны сохранять в тай­не сведения, полученные ими во время работы в ней, если пра­вительство объявляет их не подлежащими разглашению.

По существу постоянные комиссии являются не вспомога­тельными органами парламента, а органами, которые присвоили себе ряд парламентских полномочий. Их роль неодинакова в раз­личных странах, не все они обладают правом законодательной инициативы, правом контроля за правительством и администра­тивным аппаратом. Однако во всех парламентах постоянные ко­миссии предварительно рассматривают внесенные в парламент законопроекты, хотя в регламентах некоторых парламентов такая процедура признается необязательной. Выполняя эту функцию, постоянные комиссии могут существенно влиять на судьбу и на содержание указанных проектов. В некоторых странах, например в Италии и Испании, парламент на основании конституции и рег­ламента может предоставлять им право не только рассматривать, но даже утверждать те или иные законопроекты.

Палата общин Великобритании для рассмотрения наиболее важных вопросов, которые не передаются в постоянные комис­сии, преобразуется в комитет всей Палаты, не связанный строги­ми процедурными правилами, характерными для работы Палаты. До недавнего времени она преобразовывалась при рассмотрении бюджета в комитет по ассигнованиям и комитет путей и средств. Но теперь для обсуждения бюджета создан специальный комитет по государственным расходам.

Глава 9. Парламенты зарубежных государств

В тех странах, где осуществляется достаточно жесткий пар­ламентский контроль за исполнительной властью, как правило, создается большое число не функциональных, а отраслевых по­стоянных комиссий, которые имеют право знакомиться с доку­ментами соответствующих органов исполнительной власти и свои отчеты по этим вопросам представляют парламенту. В ряде стран организованы специальные постоянные комиссии для контроля за деятельностью правительств, обычно им же предоставлено пра­во ставить перед парламентом вопрос о доверии правительству.

В ряде стран парламенты или палаты вправе создавать след­ственные и ревизионные комиссии, которые носят временный характер и призваны рассматривать конкретные дела. При этом роль таких комиссий может быть весьма различной. Имеется не­мало примеров из парламентской практики, когда их образова­ние было направлено на расследование и придание гласности злоупотреблений со стороны представителей исполнительной вла­сти. К созданию таких комиссий парламенты чаще всего прибега­ли в тех странах, в которых правительство не несет политичес­кой ответственности перед парламентом. В то же время деятель­ность таких комиссий иногда носила явно антидемократический характер. Общеизвестна роль, которую играла, например, комис­сия Палаты представителей Конгресса США по расследованию антиамериканской деятельности. Она выступала нарушителем де­мократических прав и свобод, преследуя граждан за политичес­кие убеждения или просто по доносу. Граждане, признанные этой комиссией "нелояльными" к существующему строю, ограничива­лись в правах, в том числе и в праве на занятие определенных должностей. Нередко результаты работы следственных и ревизи­онных комиссий, если это невыгодно правящим кругам, не выно­сятся на обсуждение парламента.

Иные органы парламента (палат)

В парламентах создаются и другие органы. В странах, в кото­рых парламент осуществляет контроль за правительством и адми­нистрацией, имеются специальные парламентские органы контро­ля: ревизоры, контролеры, омбудсманы, особые представительства и др. Финансовым ревизорам принадлежит, например, право про­верки счетов и отчетности о расходовании государственных средств.

В ряде стран некоторые полномочия парламента при опреде­ленных обстоятельствах осуществляются более узкими коллегия­ми депутатов. Так, в Испании в палатах парламента создаются депутатские комиссии во главе с председателями палат, которые обеспечивают отправление властных полномочий палат в период между сессиями и в некоторых других случаях. В Швеции в слу­чае войны или непосредственной опасности войны Риксдаг может заменять его военная делегация. Аналогичную роль кризисной си­туации играет общий комитет Бундестага и Бундесрата ФРГ.

§ 3. Компетенция парламентов. Парламентский контроль

§ 3. Компетенция парламентов. Парламентский контроль

Конституционное закрепление компетенции

Для определения места парламента в системе государствен­ных органов важное значение имеет его компетенция. Компетен­ция зависит от формы правления, формы государственного уст­

9 Констит. право зарубежных стран

Для оказания помощи председателю парламента (палаты) мо­гут создаваться советы старейшин, конференции при председа­теле и т. д. В них кроме председателя парламента входят вице-председатели, представители парламентских фракций, иногда также председатели постоянных комиссий парламента.

В некоторых странах создаются для контроля за исполнитель­ной властью и иные органы. Так, во Франции в 70—80-е гт. были образованы специальные парламентские представительства: по делам Европейских сообществ, по планированию, по демократи­ческим вопросам и др. Они образуются из депутатов обеих палат на основе пропорционального представительства от партийных фракций. Первое из таких представительств получает всю необхо­димую документацию о деятельности институтов Европейского Союза, заслушивает министров, дает правительству свои реко­мендации.

Для организации выборов во внутренние органы парламента (палаты) в некоторых из них создаются специальные комитеты по подготовке выборов на основе пропорционального представи­тельства от партийных фракций. Эти комитеты подготавливают списки членов постоянных и временных комиссий, а также иных органов, и если не возникает возражений среди депутатов, то предложения комитетов одобряются обычно без голосования.

Большую помощь депутатам в их работе и всему парламенту оказывают различные парламентские службы (канцелярии, сек­ретариаты, административные конторы), состоящие из профес­сиональных чиновников и работающие под руководством генераль­ного секретаря парламента. Контроль за их деятельностью осуще­ствляют председатель парламента (палаты) и некоторое число избранных депутатов, образующих бюро или управление.

Некоторые особенности имеет внутренняя структура парламен­тов в странах с монократическими режимами. В них формирование внутрипарламентских органов зависит преимущественно от главы государства либо высших партийных органов. Пост председателя парламента, как правило, занимает один из представителей- руко­водства партии. Иногда он входит в состав руководства по должнос­ти. Специальные контрольные органы за исполнительной властью в таких парламентах обычно не создаются. Деятельность постоянных комиссий носит по существу чисто формальный характер, так как они лишь одобряют предложения партийного руководства.

Глава 9. Парламенты зарубежных государств

ройства, исторических условий, степени демократичности стра­ны, соотношения в ней политических сил и ряда иных факторов. Так, в президентских республиках парламенты не принимают участия в формировании правительства, ограничен их контроль за деятельностью исполнительной власти. В федеративных госу­дарствах компетенция представительных органов поделена между федерацией и ее субъектами. В государствах с тоталитарным ре­жимом конституции могут закреплять за парламентом значитель­ные права, но на практике большинство их полномочий оказыва­ются фиктивными. Изменение соотношения политических сил во Франции в 50-х гг. привело к принятию Конституции 1958 г., кото­рая существенно урезала права Национального собрания в сфере законодательства и контроля.

Во многих странах компетенция парламента недостаточно четко регламентируется конституционными актами. Тем не менее все они предоставляют право высшему представительному орга­ну страны издавать законы самостоятельно или совместно с гла­вой государства, устанавливать налоги, принимать государствен­ный бюджет. Многие конституции закрепляют некоторые формы парламентского контроля за исполнительной властью и участия парламента во внешнеполитическом процессе.

В некоторых же конституциях компетенция более детализи­рована. Так, в соответствии с Конституцией Испании Генераль­ные кортесы осуществляют законодательную власть, принимают бюджет, контролируют деятельность Правительства, определяют свою внутреннюю структуру и порядок деятельности, принципы организации государственных органов и взаимоотношения между ними, основы правового положения личности и статус государ­ственных служащих, административно-территориальное устрой­ство государства, основы статуса региональных автономных обра­зований.

В некоторых странах парламент наделен правом формирова­ния или участия в формировании других органов. Так, парламен­ты Скандинавских стран и Финляндии выбирают из своей среды определенное число депутатов в консультативный орган север­ных стран — Северный совет. В тех государствах, где имеются специальные органы конституционного контроля, парламенты, как правило, принимают участие в назначении их членов (Австрия, Франция, Португалия, Бельгия и др.) либо назначают всех чле­нов такого органа (ФРГ).

В демократических государствах парламенты выступают цен­тральным звеном правоохранительной системы, определяют объем прав и свобод граждан и вырабатывают механизм их защиты.

В странах с двухпалатной системой парламентов конститу­ции обычно наделяют нижнюю и верхнюю палаты разным объе­мом полномочий, но законодательными правами обладают при этом они обе. Так, только Сенат Конгресса США рассматривает и ре­шает такие вопросы, как ратификация и денонсация междуна­

§ 3. Компетенция парламентов. Парламентский контроль

родных договоров, дает согласие на назначение высших лиц аме­риканской администрации. В парламентарных республиках и мо­нархиях вопрос о назначении премьер-министра или одобрении состава сформированного им правительства, о вынесении вотума недоверия правительству относится к ведению нижней палаты.

Однако из этого правила имеются исключения. Так, ст. 84 Конституции Швейцарской конфедерации гласит: "Национальный совет и Совет кантонов принимают решения по всем вопросам, которые настоящая Конституция предоставляет в ведение Кон­федерации и которые не относятся к ведению другой федераль­ной власти".

Законодательные права парламента

По характеру закрепленной в конституциях законодательной компетенции парламенты принято делить на три группы: с абсо­лютно неограниченной, абсолютно ограниченной и относитель­но ограниченной законодательной компетенцией.

К первой группе относятся парламенты, юридически облада­ющие правом принимать законы по любым вопросам (Великобри­тания, Италия, Ирландия, Греция, Япония). Ни в основных зако­нах, ни в других актах не дается перечня вопросов, которые дол­жны рассматриваться парламентами и решаться в принимаемых ими законах. Перечисление в конституции Швеции вопросов, ко­торые решаются только путем принятия законов Риксдагом, не является ограничением его законодательной компетенции: консти­туция определяет его исключительные права, но одновременно устанавливает, что Риксдаг может принимать законы и по вопро­сам, отнесенным к компетенции Правительства.

Во вторую группу входят парламенты преимущественно фе­деративных государств, чьи конституции четко разграничивают права федерации и ее субъектов. Так, при определении компетен­ции Конгресса США Конституция закрепила за ним не законода­тельную власть вообще, а только предоставленную ею. Более того, в разд. 9 ст. I установлен тот круг вопросов, по которым Конгресс не может принимать законов.

На современном этапе эта вторая группа пополнилась парла­ментами некоторых унитарных государств. К их числу относится Франция. Конституция Франции жестко ограничила перечень воп­росов, по которым может законодательствовать парламент (ст. 34). Причем даже в этих ограниченных областях по одним вопросам он может принимать законы, а по другим — лишь устанавливать общие принципы (например, в социально-экономической сфере).

Третью группу составляют парламенты, рамки ограниченной законодательной компетенции которых довольно подвижны. Это парламенты некоторых федераций (ФРГ, Индия, Малайзия), где имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов. В тех унитарных государствах, в которых созданы ав­

Глава 9. Парламенты зарубежных государств

Финансовые полномочия

Полномочия парламентов давать согласие на установление налогов и других источников государственных доходов и опреде­лять ассигнования на государственные нужды являлись самой древней парламентской привилегией.

Что касается бюджета, то первоначально значение его зак­лючалось лишь в установлении общих сумм расходов. Затем пар­ламенты получили право контроля за их использованием. В более позднее время парламенты уже стали обладать правом опреде­лять в бюджете, как должны расходоваться выделяемые сред­ства, запрещать перераспределение средств из одной статьи в другую. В некоторых странах в бюджет стали включаться и источ­ники финансирования расходной части. Бюджет представляет по существу развернутый план деятельности правительства на соот­

тономные образования, объем законодательных прав парламен­та, как правило, не определен. Однако в законе установлен пере­чень вопросов, входящих в компетенцию этих автономных образо­ваний (Дания, Испания, Финляндия). По ним не может законода­тельствовать парламент государства. При этом Генеральные кортесы Испании, например, обладают возможностью передавать и некоторые свои законодательные права региональным автоном­ным объединениям.

Следует отметить, что даже в тех странах, парламенты ко­торых имеют абсолютно неограниченную законодательную компе­тенцию, эта компетенция на практике стала уже. Ограничение законодательных прав парламентов проходит прежде всего по таким главным направлениям, как утрата законодательной ини­циативы, которая теперь в значительной мере сосредоточилась в руках правительства, и делегирование права издания актов, име­ющих силу закона, исполнительной власти. Но при этом парла­мент все же стремится сохранить за собой контроль за делегиро­ванным законодательством. В большинстве стран, где оно допус­кается, правительство обязано в последующем (иногда по требованию парламента, а иногда в обязательном порядке) пред­ставлять акты делегированного законодательства на утверждение парламента.

В современный период ограничение законодательных прав парламентов происходит и в связи с вступлением многих стран в различные союзы и блоки, особенно такие, которые имеют тен­денцию к преобразованию или преобразованы в конфедеративные формы объединений, например Европейский Союз. На основе вхож­дения в Европейский Союз часть законодательных прав, в первую очередь в области регулирования социально-экономических отно­шений и в области решения некоторых политических вопросов, переходит от парламентов входящих в ЕС стран к соответствую­щим органам этого объединения.

§ 3. Компетенция парламентов. Парламентский контроль

Полномочия в области обороны и внешней политики

В этой области права парламента ограничены в наибольшей степени, хотя и не во всех странах. Так, Сенат США оказывает значительное влияние на внешнеполитическую деятельность Пре­зидента.

Парламент, как правило, наделен исключительной компетен­цией в вопросах войны и мира. Так, в соответствии с § 19 Консти­

ветствующий финансовый год. Отчет об исполнении бюджета по­зволяет контролировать выполнение этого плана.

Однако в современный период в целом ряде стран финансо­вые права парламентов стали ограничиваться. Это выразилось в принятии бюджетов в более общем виде, в предоставлении прави­тельству права перераспределять средства (кроме защищенных статей), в передаче некоторыми парламентами части финансовых прав своей постоянной комиссии. В одних странах депутатское пред­ложение о дополнительных расходах должно одновременно со­держать указание на источники финансирования этих расходов (Финляндия), в других — депутаты вообще не могут вносить за­конопроекты и поправки, ведущие к увеличению расходов или уменьшению доходов (Франция, Португалия). Правительство иногда производит расходы, ставя парламент перед необходимостью их последующего одобрения. Так, согласно ст. 112 Основного закона ФРГ Федеральное правительство вправе в случае "непредусмот­ренной и неотложной потребности" производить сверхбюджетные и внеплановые расходы с одобрения не парламента, а федераль­ного министра финансов.

В ограничении финансовых прав парламентов заинтересован банковский и промышленный капитал, который использует госу­дарственную казну как дополнительный источник обогащения, получая выгодные государственные заказы, субсидии, кредиты, финансовые гарантии и др.

Однако степень полноты использования парламентами своих финансых прав часто зависит от расстановки в них политичес­ких сил. Там, где правительство не опирается на поддержку пар­ламентского большинства, депутаты, как правило, подвергают проекты бюджетов серьезному обсуждению, вносят в них много­численные поправки, более полно используют контрольные пол­номочия парламентов. Но при всех обстоятельствах приоритетом в этих вопросах обладает правительство, так как оно, подготавли­вая проект бюджета, опирается на квалифицированный админис­тративный аппарат, который владеет необходимой информацией, чего не имеют депутаты.

Следует в то же время отметить, что часть финансовых прав парламентов стран, входящих в Европейский Союз, перешла к его органам. Это касается, например, установления таможенных пошлин и некоторых других сборов.

Глава 9. Парламенты зарубежных государств

туции Венгрии Государственное собрание "решает вопросы об объявлении состояния войны и о заключении мира. ... в случае со­стояния войны или непосредственной угрозы вооруженного напа­дения другого государства (военной угрозы) объявляет чрезвы­чайное положение и создает Совет обороны... решает вопрос об использовании вооруженных сил за границей и внутри страны".

Некоторые конституции содержат при этом определенную оговорку. Так, Конституция Польши устанавливает: "Сейм может принять решение о состоянии войны только в случае вооружен­ного нападения на Польскую Народную Республику или если из международных договоров вытекает необходимость совместной обороны от агрессии".

Однако практика знает факты, когда правительство (прези­дент) ставило парламенты перед свершившимся фактом. Кроме того, ряд конституций предоставляют исполнительной власти право решать вопросы войны в случае, если парламент не может по тем или иным причинам решить этот вопрос.

Совсем иначе подходит к вопросам войны Конституция Япо­нии. Согласно ее ст. 9 провозглашается отказ от войны, от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения меж­дународных споров.

Помимо указанных выше прав парламенты решают вопросы о выделении ассигнований на оборону, о разрешении или запре­щении нахождения иностранных войск на территории страны, о вхождении страны в военные союзы, об условиях призыва на во­енную службу и ряд др.

Как правило, парламентам предоставлено право ратифика­ции и денонсации международных договоров. При этом в одних странах это относится ко всем договорам (США, Япония), в дру­гих — к наиболее важным (Франция, Италия, ФРГ, Венгрия).

Для оценки роли парламентов в данной области важен также вопрос о том, может ли парламент влиять на содержание догово­ра. Так, регламент Национального собрания Франции не разре­шает голосования по отдельным статьям договора и внесения в него поправок, оно может лишь одобрить или отклонить законо­проект о ратификации. Аналогичные ограничения имеются и в других странах. В США, напротив, Сенат в резолюции о ратифи­кации может вносить любые поправки и дополнения к отдельным статьям международного договора.

От ратификации следует отличать "дачу согласия" — форму, закрепленную в конституциях Италии, Испании, Дании. Она мо­жет быть предварительной (дача согласия на заключение согла­шения) и последующей (одобрение уже заключенного соглаше­ния). Так, предварительное согласие Генеральных кортесов Испа­нии требуется для тех договоров и соглашений, в которых содержатся обязательства политического, военного, финансового характера, затрагивается территориальная целостность государства либо предполагается принятие, изменение или отмена законов.

§ 3. Компетенция парламентов. Парламентский контроль

В некоторых странах для договоров, затрагивающих терри­ториальную целостность государства, требуется помимо решения парламента проведение плебисцита (Исландия).

Внешнеполитическая деятельность правительства формаль­но является предметом обсуждения в парламенте. Но в действи­тельности до сведения парламента чаще всего доводятся лишь общие принципы правительственной политики. В большинстве стран парламент не имеет действенных рычагов для оказания вли­яния на формирование внешней политики. Роль представительно­го органа заключается в основном "в одобрении и подтверждении" деятельности правительства, а не в ее направлении.

Однако такое положение характерно не для всех государств. К числу стран, где имеются действенные формы воздействия на внешнюю политику, относятся Скандинавские страны. Наряду с проведением общих дискуссий в парламентах по этим вопросам они создали специальные органы контроля за внешней политикой правительств. Так, в Швеции это — специальный Внешнеполити­ческий комитет, состоящий из депутатов и номинально возглав­ляемый королем. С данным органом правительство консультиру­ется предварительно по всем наиболее важным внешнеполити­ческим вопросам. Оно постоянно информирует комитет о всех своих шагах в указанной области.

Судебные функции

Полномочиями судебных органов парламенты обычно не на­деляются. Исключение составляет Палата лордов британского Парламента, которая в первой инстанции (в составе судебных лор­дов) рассматривает дела о преступлениях, совершенных пэрами, и может выступать в качестве апелляционной инстанции.

В большинстве же государств парламенты наделены правом привлекать президентов, членов правительства, а иногда и дру­гих высших должностных лиц государства к судебной ответствен­ности за совершенные ими преступления. Такая процедура полу­чила наименование "импичмента".

Процедура импичмента в разных странах различна. В одной группе стран возбуждение дела осуществляется нижней палатой, а для его рассмотрения верхняя палата преобразуется в судебную коллегию (США, Великобритания, Бразилия). В США вынесенный Сенатом приговор может заключаться только в отстранении от дол­жности. В ряде других стран решение о возбуждении преследова­ния принимается либо парламентом в целом (Франция, Италия, Польша, Япония), либо только нижней палатой (Испания), либо любой из палат (ФРГ, Индия). Рассмотрение дела осуществляется специальным судом (Франция, Япония, Норвегия, Дания, Греция), конституционным судом (ФРГ, Италия), высшим судебным орга­ном государства (Испания, Швеция) либо специальным трибуна­лом, созданным из депутатов парламента (Венгрия).

Глава 9. Парламенты зарубежных государств

Парламентский контроль

Парламентский контроль и разнообразие его форм связаны с местом парламента в системе государственных органов, с формой правления. Поэтому степень его эффективности неодинакова в разных странах и на разных этапах их развития. Тенденция к су­жению прав парламентов отразилась и на сокращении использо­вания существующих форм контроля.

Конституционная практика знает следующие формы конт­роля парламента за деятельностью исполнительной власти: обсуж­дение основных направлений правительственной политики, бюд­жета и отчета о его выполнении, парламентские запросы, конт­рольная деятельность постоянных комиссий и специальных расследовательских комиссий, а также других специальных орга­нов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парла­ментом или его палатами, выражение недоверия правительству или отдельным министрам.

Как правило, после созыва нового состава парламента или открытия очередной сессии по правительственному заявлению (по­сланию главы государства) на пленарном заседании парламента развертывается широкая дискуссия, в ходе которой депутаты дают оценку всей правительственной политике или отдельным ее ас­пектам. Однако большая или меньшая степень воздействия на пра­вительство выступлений депутатов зависит от того, пользуется ли оно поддержкой парламентского большинства или нет.

Особой разновидностью контроля считается институт депу­татского запроса, который адресуется правительству в целом или отдельным министрам. Порядок внесения запросов и их рассмот­рения установлен в регламентах парламентов. Они имеют две фор­мы: устный или письменный вопрос и интерпелляция. Действен­ной формой является интерпелляция, хотя в некоторых странах она и не применяется (Франция, Великобритания).

Как правило, интерпелляции используются в нижней пала­те, поскольку их обсуждение может привести к выражению недо­верия правительству. В регламентах довольно детально регламен­тируются все стадии прохождения интерпелляции: порядок ее внесения, ознакомление палаты с ней, передача правительству или соответствующему министру, установление времени ответа на нее, ознакомление депутатов с ответом, проведение дискуссии по ответу и порядок постановки вопроса о доверии правительству

В странах с парламентарной формой правления возможность применения импичмента имела значение в период, когда прави­тельство не несло политической ответственности перед парламен­том. С введением такой ответственности импичмент практически не применяется. В президентских же республиках он может ис­пользоваться как весьма эффективное средство, что видно на примере США.

§ 3. Компетенция парламентов. Парламентский контроль

или министру. В регламентах предусматривается возможность ее отклонения палатой или председателем, требование ее поддерж­ки определенным числом депутатов в случае, когда министр не может дать ответа на интерпелляцию. Несмотря на ограничения к этой форме контроля депутаты прибегают довольно часто. И в практике нередки случаи, когда ее обсуждение приводило к от­ставке правительства.

Письменный или устный вопрос используется скорее как сред­ство информации, так как прения и голосование по ним не про­водятся, но и эта форма позволяет держать исполнительную власть под определенным контролем. Для ответа на такие вопросы отво­дятся специальные часы. Иногда с этой процедуры начинаются заседания палаты.

В ряде стран контроль за деятельностью правительства и его администрации осуществляют постоянные парламентские комис­сии. Особенно эффективна в этом отношении деятельность финан­совых комиссий. Контрольными правами наделены, например, постоянные комитеты Сената США, шведского Риксдага, комис­сия Бундестага по вопросам обороны, комиссии по иностранным делам некоторых парламентов. Но парламенты большинства стран могут создавать и специальные расследовательские комиссии (комитеты). Чаще всего такие комитеты создаются в странах, где не предусмотрена политическая ответственность правитель­ства перед парламентом. Они имеют право запрашивать информа­цию и документы не только от государственных органов, но и от общественных организаций. Их деятельность широко освещается в печати.

Для осуществления своих контрольных полномочий парламен­ты могут создавать особые органы и назначать специальных дол­жностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсманов, уполномо­ченных и др. Так, в целях проведения финансового контроля и контроля за управлением государственным имуществом в Польше, Болгарии, Румынии, Венгрии созданы Счетные (контрольные) палаты. Те же функции возложены в ряде стран на парламентс­ких ревизоров. Они регулярно докладывают парламентам о ре­зультатах своих проверок.

Институт специальных юридических уполномоченных парла­мента по контролю за администрацией — омбудсманов возник первоначально в Швеции, а затем получил распространение в ряде других стран. Но при этом права омбудсманов различны. В одних странах они осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод граждан (Польша, Великобритания, Новая Зеландия), в других — вообще за соблюдением законности в деятельности ад­министрации (Норвегия, Дания), в третьих — наряду с этим кон­тролируют соблюдение законности также в органах местного са­моуправления и судах (Швеция, Финляндия), в том числе соблю­дение прав и свобод граждан. В ФРГ функции контроля за законностью в деятельности военной администрации и защиты прав

Глава 9. Парламенты зарубежных государств