Экономические инструменты природоохранной политики
| Вид материала | Лекция |
- П роблем материальной культуры – Экономические науки, 134.63kb.
- Экономические инструменты промышленной политики субъекта российской федерации (на примере, 343.05kb.
- «Влияние природоохранной деятельности на экономику предприятия», 280.16kb.
- Бункина М. К. Национальная экономика: Учебник для вузов, 17.93kb.
- Высшая школа экономики, 744.27kb.
- Всероссийский заочный финансово-экономический институт кафедра истории экономики, политики, 128.47kb.
- Автореферат разослан 26 мая 2009, 409.83kb.
- Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации ростовской области, 20.32kb.
- Экономические механизмы и инструменты эффективного функционирования и развития морского, 793.54kb.
- Соответствующие профилю олимпиады школьников по комплексу общеобразовательных предметов, 9.5kb.
Лекция 4.
Экономические инструменты природоохранной политики.
Наиболее распространенные в мировой практике природопользования. Существует целый ряд платежей и сборов, цель которых - повлиять на поведение предприятий и физических лиц, с тем, чтобы снизить их негативное воздействие на окружающую среду. Различают прямые и косвенные платежи. Платежи и налоги за загрязнение хороши тем, что предоставляют максимальную свободу загрязнителю в выборе природоохранной стратегии, позволяющей эффективно перераспределять и минимизировать издержки снижения выбросов.
- Платежи за ресурсы. Научной основой платы за ресурсы служит их экономическая оценка, в основу которой положена дифференциальная рента. Различают шесть видов платежей за ресурсы:
А) платежи за право пользования природными ресурсами;
Б) плата за восстановление и охрану природных ресурсов;
В) рентные платежи за эксплуатацию лучших природных ресурсов либо по качеству либо по месту их расположения относительно рынка;
Г) штрафные платежи за сверхнормированное использование природных ресурсов;
Д) компенсационные платежи за убывание природных ресурсов из целевого использования или ухудшение их качества, вызванное деятельностью этих предприятий.
Е) плата предприятия за использование среды для размещения отходов производства.
Нормативы платежей за землю дифференцируются по видам сельскохозяйственных угодий, по типам грунтов и используются в подсчете сметной стоимости объектов, которые строятся на землях, изъятых из сельскохозяйственного оборота. Нормативы платежей зависят от землепользователей. Для промышленных объектов за отведение пахотных земель и многолетних насаждений платежи в 2-,5 раза выше, чем за отведение кормовых угодий, пастбищ.
Плата за изъятие земли градостроительством дифференцируется с учетом людности города.
Плата за воду осуществляется промышленными предприятиями и коммунальным хозяйством. Они колеблются по бассейнам рек в пределах от 1,5 до 3 ком за 1 м3 воды.
В последние годы цены на топливные ресурсы в Украине были занижены, что привело к убыточности угольной промышленности. Электроэнергия была в 2,8 раз дороже угля ( в США – в 4,1 раз), а это способствовало введению энергоемких производств.
- Платежи за загрязнение осуществляются согласно постановлению Кабинета Министров Украины от 13 января 1992 года № 18.
А) выбросы в атмосферу загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками загрязнения;
Б) сбросы загрязняющих веществ в поверхностные воды, территориальные и внутренние морские воды, а также подземные горизонты, в том числе сбросы, которые проводятся через систему канализации;
В) размещение отходов в окружающей среде.
Размеры указанных платежей устанавливаются на основании лимитов сбросов и выбросов загрязняющих веществ, которые устанавливаются для предприятий с учетом предельно допустимых выбросов (ПДВ) и предельно допустимых сбросов (ПДС) по каждому ингредиенту в год. Лимиты размещения отходов в окружающей среде определяются для предприятий как физический объем отходов по классам их токсичности. Устанавливают их органы Министерства охраны окружающей среды Украины в форме выдачи разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, и размещение отходов. Лимиты выбросов и сбросов загрязняющих веществ устанавливаются на год и доводятся до предприятий не позже 1 июля предыдущего года.
За сверхлимитные выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов (свыше ПДК и ПДС) устанавливаются штрафные платежи – повышенный размер платы по сравнению с базовым нормативным от 1 до 5 раз.
Платежи за загрязнение окружающей среды (кроме расположенных в городах республиканского подчинения) пересчитываются в следующих размерах:
- 70 % - внебюджетные фонды охраны окружающей среды советов народных депутатов;
- 20 % - внебюджетные фонды охраны окружающей среды Автономной Республики Крым и областных советов народных депутатов;
- 10% - на счет республиканского внебюджетного фонда Минприроды Украины.
Предприятия, размещенные в городах республиканского подчинения, платежи за загрязнение окружающей среды перечисляют:
- 90 % - внебюджетные фонды охраны природы городских советов народных депутатов;
- 10% - на счет республиканских внебюджетных фондов охраны природы Министерства охраны окружающей среды и ядерной безопасности Украины.
Платежи за загрязнение являются наиболее эффективной формой платежей с экономической точки зрения. Однако зачастую использование платежей за загрязнение требует достаточно высоких затрат на осуществление мониторинга и административных издержек.
Поэтому в ряде случаев более предпочтительной альтернативой являются платежи за экологически грязную продукцию.
Опыт различных стран показывает, что ставка платежа за загрязнение на практике оказывается значительно ниже, чем необходимо для оптимизации загрязнения. В то же время экологические налоги позволяют получать дополнительные доходы, которые могут использоваться для решения природоохранных задач. Это особенно актуально для стран с переходной экономикой , в которых значительная часть финансирования природоохранных проектов осуществляется за счет экологических фондов, где аккумулируются доходы от платежей и штрафов за загрязнение окружающей среды.
Платежи за экологически грязную продукцию, которая приводит к увеличению загрязнения в процессе ее производства или потребления, представляют косвенный инструмент, поскольку поощряют снижать потребление такой продукции что опосредованно приводит к снижению загрязнения. Если существует прямая и четко определенная связь между использованием продукции и загрязнением окружающей среды , то вместо платежей за загрязнение могут использоваться платежи за потребление продукции. В этом случае затраты на контроль и мониторинг обычно оказываются ниже. В качестве примера можно привести налог на выбросы СО2, главным источником которого является сжигание углеродосодержащего топлива (нефтепродуктов, угля и т.д.) . вместо введения платежа за фактические выбросы СО2 и создания соответствующей системы мониторинга выбросов можно использовать налог на топливо, зависящий от содержания в нем углерода. Стимулы для сокращения выбросов СО2 в этом случае будут такими же, как и при платежах за загрязнение.
Субсидии – специальные выплаты тем загрязнителям, которые осуществляют меры по снижению загрязнения. Среди субсидий наиболее часто встречаются инвестиционные налоговые кредиты, займы со сниженной ставкой процента, гарантии по кредитам, ускоренная амортизация природоохранного оборудования, государственное регулирование цен первичных ресурсов и конечной продукции.
Платежи пользователей на покрытие административных расходов могут включать плату за получение разрешения или лицензии (например, размещение отработанных сточных вод), а также другие номинальные платежи, покрывающие издержки на выдачу разрешений и соответствующие величине выбросов. Такие платежи в целом меньше платежей за загрязнение и имеют ограниченное действие на уровень выбросов.
Системы обязательной ответственности. Если налог или платеж за загрязнение определяются на основе некоторого предельного уровня ущерба и устанавливаются до появления загрязнения, то в системе обязательной ответственности ущерб рассчитывается по факту выброса каждого конкретного случая. При этом предполагается, что загрязнитель должен быть каким-либо образом компенсировать возникший ущерб? Очистить и восстановить природный объект, выплатить возмещение пострадавшим от загрязнения окружающей среды. Такой подход особенно эффективен, если число загрязнителей и их жертв ограничено, а размер загрязнения и его последствия легко определить.
Система целевого резервирования средств на утилизацию отходов (система депозит-выплата). При такой системе, покупая товар – потенциальный загрязнитель, потребитель вносит некоторую дополнительную плату, которая при определенных условиях возвращается обратно. Примером может служить хорошо известная система возврата пустых бутылок, применяемая в различных странах мира, возврат израсходованных электрических батареек, пластиковых контейнеров и пр. Несмотря на свою простоту, этот механизм позволяет снизить поступление отходов в окружающую среду, в том числе токсичных, сэкономить значительные средства и ресурсы за счет утилизации.
Информационные системы. Полнота информации о воздействии на окружающую среду зачастую играет роль экономического стимула. Например, если предприятие предоставляет информацию об экологической составляющей его деятельности, это может способствовать изменению спроса на продукцию предприятия. Такой прием нередко используется как для проведения антирекламных кампаний против экологически грязных производителей и вытеснения их с мирового рынка, так и для увеличения спроса на экологически чистую продукцию.
Рыночные методы управления качеством окружающей среды
Рыночные методы предполагают создание рынка квот на выбросы загрязняющих веществ (или на использование природных ресурсов). При этом определяется некоторый социально приемлемый уровень антропогенного воздействия, и в соответствующем объеме выпускаются официальные разрешения на выбросы (квоты, сертификаты), распределяемые среди источников загрязнения, которые разрешается свободно покупать и продавать на рынке.
Рассмотрим простой пример торговли квотами на выбросы (рис. 3.6). Предположим, что в данном регионе существует несколько источников выбросов, которые имеют различные функции предельных затрат на снижение загрязнения МАС1, МАС2 и т.д. Функция агрегированных предельных издержек представлена кривой МАС.
Предположим, что определен приемлемый для данного региона уровень выбросов Е*. Именно этот объем квот выпускается на рынок или каким-то другим образом распределяется среди предприятий-загрязнителей. Точка пересечения кривой МАС, которая представляет собой кривую спроса на квоты, и вертикальной прямой, соответствующей уровню Е*, является точкой равновесия на рынке квот.
Равновесная цена квоты Р определяет до какого уровня будут снижать выбросы участники рынка. Предприятию 1 будет выгодно снижать выбросы до уровня Е1 (точка пересечения РО и МАС1), предприятию 2 – до уровня Е2 и т.д. Недостающие квоты предприятия смогут покупать на рынке у других загрязнителей или торговцев квотами (брокеров). В итоге общий уровень выбросов должен составить Е*, как было определено изначально (на рынке нет большего количества квот). Важным преимуществом такого подхода является то, что решения об оптимальном снижении выбросов на предприятиях будут приниматься не регулирующими органами, а самими предприятиями. Это во многих случаях может привести к минимизации издержек по регулированию загрязнения.
Рыночные отношения в сфере природоохранного регулирования предполагают существование основных элементов рыночной инфраструктуры, обслуживающей сделки по торговле квотами и обеспечивающей контроль за соответствием реальных выбросов имеющимся квотам. К ней относятся биржи, брокерские конторы, система распространения информации о спросе и предложении на рынке, система регистрации сделок и мониторинга выполнения обязательств участвующих сторон и т.д. Система торговли разрешениями на выбросы может включать следующие важные элементы, определяющие необходимую инфраструктуру для эффективной реализации этого инструмента природоохранной политики.
Принцип пузыря предполагает, что объемы допустимых выбросов устанавливаются для целого региона, а находящиеся на его территории предприятия-загрязнители за счет перераспределения квот на выбросы смогут наиболее выгодно снизить их до этого уровня. В данном случае предприятия, которые имеют возможность эффективно снижать выбросы, могут продавать излишки квот другим предприятиям, находящимся в пузыре. Зачастую за счет эффекта экономии на масштабах производства крупные источники (тепловые электростанции, перерабатывающие заводы и др.) могут более экономично снизить выбросы, чем мелкие. Поэтому торговля квотами позволяет получить существенную экономию природоохранных затрат на обеспечение заданного качества окружающей среды в целом для региона.
Границы пузыря задают территориальные ограничения на торговлю разрешениями на загрязнение. В этих условиях вновь строящееся предприятие или рекноструируюющееся, желающее расширить производство попадает в рамки жестких экологических ограничений на загрязнение среды в регионе. Перед предприятием стоит выбор: создать надежную систему очистки на производстве или купить разрешение на дополнительные выбросы у других предприятий. Решающее влияние на выбор оказывает величина удельных затрат на сокращение выбросов на данном предприятии и на других производствах в регионе. Если предельные затраты на сокращение выбросов на уровне, соотвествующем количеству имеющихся у предприятий разрешений, превышают предельные затраты других предприятий, то ему выгоднее купить разрешения у соседей которые могут усовершенствовать свои очистные системы и снизить выбросы. В результате общая величина загрязнения не увеличится, а сумма расходов на охрану окружающей среды сводится к минимуму.
Банки прав на загрязнение. В некоторых случаях целесообразно предоставить загрязнителям возможность откладывать загрязнение на последующие периоды. Тогда создается банк прав на загрязнение. При этом фирмы, сокращая выбросы в данный момент, могут экономить свои разрешения на загрязнение для будущего использования или продажи.
Биржи прав на загрязнение могут осуществлять сделки по торговле квотами.
Преимущества рыночных методов
Основные различия между налогом и рынком квот на выбросы можно выявить, если сравнивать в динамике две рассматриваемые схемы. Для этого могут быть использованы три основных критерия:
- гарантия достижения желаемого качества окружающей среды;
- минимизация затрат для достижения желаемого качества окружающей среды;
- стимулирование технического прогресса и инновационной влиятельности в природоохранной области.
При определении ставки налога, позволяющей достичь оптимального уровня загрязнения практически невозможно избежать ошибки. К тому же с течением времени ситуация в экономике меняется и требуется постоянный пересмотр этой ставки, что делает налог чрезвычайно неудобным инструментом.
Это особенно актуально для стран с переходной экономикой, развивающихся стран. Показательным примером может служить введение платежей за выбросы загрязняющих веществ в России, ставка, которого пересматривалась, но не успевала за инфляцией. В итоге ее величина в реальном выражении снизалась до минимума. Таким образом, можно сделать вывод о том, что налог не гарантирует достижения желаемого состояния окружающей среды. В то же время рынок разрешений на выбросы основывается на том, что объем выбросов, ограничен и не может быть превышен ни при каких условиях (в противном случае нарушителя ожидает огромный штраф или уголовная ответственность). Кроме того, экологические организации и граждане обеспокоены состоянием окружающей среды, могут выкупать на рынке разрешения на выбросы и уничтожать их, снижая тем самым объем разрешенных выбросов. Цена, уплачиваемая за эти разрешения будет отражать социальную цену прав на выбросы.
Налог, как и торговля разрешениями на выбросы позволяет минимизировать затраты на достижение определенного качества окружающей среды. Однако, что же происходит в случае торговли? Предприятие 1 платит предприятию 2 фактически за дополнительное снижение выбросов. Таким образом, деньги, уплаченные первым предприятием, в значительной мере идут на природоохранные нужды. Торговля правами на выбросы позволяет переместить имеющиеся деньги туда, где можно добиться наибольшего сокращения выбросов. В случае с налогом деньги уходят из системы в государственный бюджет либо в специальный природоохранный фонд. Эти доходы не всегда эффективно расходуются на природоохранные нужды. Предпринимателю в данной ситуации нужно найти средства и на уплату налогов и на осуществление природоохранной деятельности. Такая задача, особенно в условиях переходной экономики трудновыполнима, поэтому, скорее всего предприятие не заплатит налоги и не будет осуществлять природоохранные мероприятия.
Эта задача трудно решается в развитой рыночной экономике. Установить эффективный налог не смогли даже в скандинавских странах, известных своей приверженностью к налоговому подходу к управлению качества окружающей среды. Налоги там ниже, чем эффективный уровень производства, а потому дополняются системой государственного регулирования. Дания до недавнего времени была хрестоматийным примером победившей налоговой системы, пока не приняла решение вести регулирование выбросов парниковых газов. Сначала рассматривался вопрос о введение налогов на выбросы углекислого газа, а когда все расчеты были выполнены, правительство поняло, что экономика не осилит эту налоговую систему. Было принято решение использовать механизм торговли правами на выбросы. Аналогичные соображения побудили правительство Великобритании пойти по пути введения торговли правами на выбросы СО2.
Для планирования инвестиций в природоохранную деятельность предприятия очень важно быть уверенным в том, что принятое сегодня решения не поставит их завтра в трудные условия. Например, если налог постоянно изменяется, то трудно проводить оценку инвестиционных проектов. Если предприятие учитывало в своих расчетах достаточно низкую величину налога, то часть относительно дорогих мер по очистке выбросов остается не реализованной, т.к. если после принятия решения и установке очистного оборудования налог будет увеличен, предприятие понесет значительные потери. Торговля правами на выбросы позволяет избежать или в какой-то мере смягчить данную проблему, особенно если сделка по продаже прав на выбросы заключается на продолжительный период. О важности продолжительности сделки речь пойдет ниже.
Сравнение двух систем управления – налогов и торговли правами на выбросы – позволяет сделать выводы, что торговля обладает рядом преимуществ, делающих эту систему более привлекательной. Среди этих преимуществ:
- гарантия соблюдения желаемого качества окружающей среды не только в статике, но и в динамике. Объем выбросов всегда равен разрешениям на выбросы или меньше этого количества;
- система разрешений, особенно выдаваемых на длительное время, создает условия для принятия долгосрочных инвестиционных решений. Предприятия знают сколько разрешений будут в их распоряжении и проводят оценку проектов по снижению выбросов исходя из анализа долгосрочной перспективы
- Торговля обеспечивает наиболее эффективное распределение средств общества, предназначенных для реализации природоохранных мероприятий. Получая права на выбросы, покупатель передает продавцу определенные средства, которые последний в основном затрачивает на реализацию природоохранных мероприятий. Эти мероприятия необходимы ему для того, чтобы высвободить продаваемую часть квоты.
Ограничение на торговлю правами на выбросы.
Следует отметить, что существует ряд ограничений на использование торговли в качестве универсального инструмента в основном это касается неэквивалентности выбросов из разных источников. Торговля правами на выбросы подразумевает если не полную эквивалентность, то хотя бы возможность легко конвертировать выбросы одного источника в вид, сопоставимый с выбросами другого. Для парникового газа, являющегося глобальным загрязнителем, условия эквивалентности выполняется всегда. Для локализованных загрязнителей оно может вообще не выполняться и торговля как инструмент выполнения лишена смысла. Для выбросов серы торговля эффективна, когда речь идет о доле выбросов, распространяющихся на дальние расстояния, однако, есть доля выбросов, оседающие вблизи источника, являющиеся локальным загрязнителем, воздействующим на здоровье населения и экосистемы. При управлении такими выбросами используются другие методы.
Очень интересный вопрос взаимозаменяемости между разными загрязнителями, если разные вещества показывают одинаковое воздействие, то пользуясь этим свойством, можно расширить систему торговли. Например, выбросы каждого из шести парниковых газов, регулируемые киотским протоколом, приводят к потеплению климата. Поэтому 1 тонна СО2 может быть обменена на некоторое количество метана. Для этого надо использовать коэффициенты глобального потепления, отражающие потенциал воздействия этих газов на климат. Например, для СО2 такой коэффициент принят за 1, а для метана – 21. Если мы хотим получить права на выбросы метана, то должны купить их или купить права на выбросы 21 тонны СО2.
Если речь идет о таких загрязнителях как SO2 и Nox, приводящим как к кислотным дождям, так и к образованию твердых частиц, диаметром меньше 2,5 микрон, чрезвычайно опасное для здоровья человека, то конверсионные коэффициенты могут быть установлены на основе сравнения их воздействия.
Эффективное использование механизма торговли правами на выбросы требует четкого определения всех имеющихся ограничений. Тогда он может быть адаптирован или дополнен другими методами и его использование принесет наибольшие результаты.
Практическое использование инструментов природоохранной политики.
Представленные выше механизмы воздействия различных инструментов природоохранной политики были реализованы на практике в большинстве стран мира. Наиболее традиционными и популярными являются административные инструменты. Они широко используются в развитых и развивающихся странах. Экономические инструменты начали активно развиваться сравнительно недавно. Наиболее распространенные среди них – налог или платеж за загрязнение. Что же касается торговли квотами на загрязнение или использование природных ресурсов, то этот инструмент является довольно новым, и применяется только в некоторых странах (США).
В таблице 3.1 представлены инструменты природоохранной политики, используемые в отдельных странах мира.
Эффективность применения различных инструментов экологической политики зависит от ряда факторов, среди которых можно выделить:
- тип загрязнителей;
- экологическую ситуацию в регионе
- возможности использования природоохранных технологий и т.д.
В литературе представлен целый ряд преимуществ экономических инструментов перед административными мерами, которые связаны с их статической и динамической эффективностью, а также возможность получения дополнительных доходов.
Статическая эффективность
Статическая эффективность возникает при использовании экономических инструментов в ситуации, когда загрязнители сталкиваются с различными вариантами сокращения загрязнения, т.е. когда существуют различные предельные природоохранные издержки. Чтобы минимизировать затраты на проведение природоохранных мероприятий, все загрязнители должны сократить выбросы до уровня, при котором предельные природоохранные издержки одинаковы. Это означает, что загрязнители с высоким уровнем природоохранных издержек должны сократить выбросы на меньшую величину по сравнению с теми, у кого предельные природоохранные затраты низкие. Применение единого налога на выбросы, как это обсуждалось выше, дает действительный стимул для получения подобного результата.
Теоретически этот же результат, может быть, достигнут и при использовании административных инструментов, и при условии, что природоохранные органы хорошо информированы о предельных природоохранных издержках загрязнителей. Однако на практике доступ к подобной информации зачастую невозможен, поэтому для всех предприятий применяются одинаковые стандарты выбросов, что снижает их экономическую эффективность.
В ряде исследований были предприняты попытки оценить экономию затрат от использования экологических платежей вместо введения единого норматива (лимита) выбросов. Одним из результатов этих исследований явился тот факт, что затраты на сокращение выбросов до заданного уровня с использованием административных мер оказались для разных стран в 1,07 – 22 раза выше, чем при использовании экологических платежей.
Динамическая эффективность
Помимо статической эффективности экономические инструменты также могут иметь динамическую эффективность, поскольку дают загрязнителям постоянный стимул для поиска возможностей снижения загрязнения с минимальными издержками. Появление такого стимула связано с тем, что загрязнитель платит за каждую единицу выбросов, поэтому снижение выбросов означает для него реальную экономию затрат. В отличие от налогов, стандарты не предоставляют загрязнителю таких стимулов до тех пор, пока он не превышает установленный для него лимит.
Получение дохода
Еще одним преимуществом платежей (экологических налогов) является то, что они дают возможность получать доход, который может использоваться для финансирования природоохранных проектов (целевого финансирования) или для других целей. Кроме того, в литературе широко обсуждается возможность «двойного выигрыша» от замены экологическими налогами таких налогов, как, например, налоги на занятость. В этом случае, с одной стороны, появляется стимул к снижению загрязнения, а с другой – е увеличению занятости. Ряд стран (в том числе страны ЕС) в настоящее время активно обсуждают возможность изменения налоговой системы с целью перенесения налогового бремени с трудовых затрат на использование ресурсов и загрязнение окружающей среды.
Факторы, влияющие на выбор инструментов природоохранной политики
- Неопределенность в отношении природоохранных издержек
Обычно предполагается, что природоохранные органы имеют полную информацию о затратах на снижение выбросов, т.е. форма кривой предельных природоохранных издержек известна. Однако если эта информация недоступна, результаты использования инструментов, основанных на ценовых и количественных механизмах, будут сильно различаться. В случае ценовых механизмов (налогов, платежей) природоохранные органы не смогут оценить итоговый уровень улучшения качества окружающей среды, поэтому возможно установление уровня налога ниже или выше оптимального уровня, что приводит к неэффективному использованию ресурсов. В случае использования механизмов, основанных на количественных лимитах (например, стандартов), природоохранные органы устанавливают уровень загрязнения, однако при этом полные затраты загрязнителей по достижению этого уровня неизвестны и могут оказаться неприемлемо высокими.
Таким образом, использование экономических инструментов при неизвестной функции предельных природоохранных издержек приводит к неопределенности в отношении уровня загрязнения. В то же время механизмы, основанные на количественных лимитах приводят к невозможности определения общих затрат на сокращение загрязнения. Относительная важность этих двух видов неопределенности влияет на выбор инструмента природоохранной политики. В тех случаях, когда чрезвычайно важно обеспечить, чтобы выбросы загрязняющих веществ не превышали определенного уровня, более предпочтительными являются механизмы, основанные на установлении количественных лимитов. Следует отметить, что к ним относятся не только административные инструменты (стандарты), и такой экономический инструмент, как торговля разрешениями на выброс.
Затраты на мониторинг
Использование большинства из инструментов природоохранной политики требует проведения мониторинга фактического загрязнения (т.е. измерения выбросов, концентрации вредных веществ в различных средах и т.п.), который стоит достаточно дорого. Затраты на мониторинг влияют на выбор инструмента экологической политики.
Пример. Затраты на осуществление мониторинга выбросов SO2 ,требуемые в соответствии с программой торговли разрешениями на выбросы SO2 в США, были оценены в 124 тыс. дол. США на единицу оборудования в год (включая капитальные, текущие и эксплуатационные затраты). Точно также годовые затраты на эксплуатацию и содержание оборудования мониторинга, необходимого для установления платежей за выбросы NОx в Швеции были оценены в 39 тыс. долл. США на каждую установку или 520 долл. США на каждую предотвращенную тонну выбросов NОx. При оценке экономических затрат и эффективности различных инструментов экологической политики такие затраты на осуществление мониторинга обязательно должны быть приняты в расчет. Рассмотренные примеры касались установок непрерывного мониторинга выбросов. Периодические изменения могут быть осуществлены при более низких затратах, однако в этом случае качество мониторинга может быть заметно снижено.
При наличии большого числа источников загрязнения, например, выхлопных труб автомобилей, площадных источников загрязнения (дома в деревне) невозможно измерить фактические выбросы от каждого источника. Изменение фактических выбросов сопряжено с большими трудностями и затратами.
В этом случае вместо платежей за выбросы может быть использован налог на продукцию, если ее потребление напрямую связано с воздействием на окружающую среду. Например, налог на топливо, устанавливаемый в зависимости от содержания в нем серы. Так, в Дании все виды топлива облагают налогом в зависимости от содержания серы по ставке 3 долл. США за 1 кг серы. Этот налог делает уголь более дорогим видом топлива по сравнению с природным газом и становится стимулом перехода с угля на природный газ.
Неодинаковое воздействие различных загрязняющих веществ
Некоторые загрязнители действуют на природу и здоровье человека в зависимости от места выбросов. Вопросы географии выбросов могут быть учтены с помощью зонового регулирования, например с помощью установления разных платежей за выбросы в зависимости от места, где они производятся. Такая система используется при установлении платежей за выбросы сточных вод – размеры платы различных населенных пунктов.
Заметим, что платежи за экологически грязную продукцию не связаны с вопросом места выброса загрязнения. При наличии загрязнителей административные меры, принимающие во внимание местные специфические экологические условия, могут оказаться более эффективными.
Таким образом, использование тех или иных инструментов природоохранной политики зависит от характера экологической проблемы, свойств окружающей среды и самих загрязняющих веществ, особенностей территории загрязнения и др. Например, загрязнение от атомных станций является недопустимым и может регулироваться исключительно административными мерами (платежи за радиационное загрязнение невозможны). В то же время решение проблемы глобального потепления за счет снижения выбросов парниковых газов вряд ли будет гораздо более экономически эффективным при применении механизмов торговли квотами на выбросы или налогов, нежели стандартов. Поэтому при принятии решения о выборе инструмента природоохранной политики важно учитывать все аспекты его экономической эффективности.
Эволюция инструментов экологической политики
| Этапы/целевые установки | Основные задачи экологической политики | Способ (стиль) управленческих решений | Основные инструменты |
| 1. 1970-1983 Формирование сферы ПП и ООС: улучшение экологической обстановки в целях охраны здоровья населения | Снижение загрязнения с последующим поддержанием качества атмосферного воздуха и водных ресурсов, первые шаги по снижению почвенного загрязнения | Сверху-вниз: Формирование национального экологического законодательства и стандартов качества без учета интересов стейк-холдеров | Национального и европейское экологическое законодательство, лицензирование природопользователей региональными властями, технологии «конца трубы» |
стимулирование предотвращения загрязнения: ООС с учетом охраны здоровья населения и сохранения экосистем | Предотвращение загрязнения ОПС в целях сохранения запасов и качества атмосферного воздуха, почвенно-земельных, водных ресурсов и биоразнообразия, первые попытки решения проблемы кислотных дождей и истощения озонового экрана | Начальные усилия по привлечению стейк-холдеров к разработке и выполнению экологических программ путем предоставления свободы выбора технологии временных рамок | Стандарты по сокращению выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, финансовые стимулы, право экологической ответственности, строгость процедур применения |
стимулирование эко-эффективных мер: параллельно с прежними мерами принятие ответственности за качество атмосферного воздуха на глобальном уровне | Усиление внимания к международным аспектам: проблемы кислотных дождей, глобальное потепление климата и истощение озонового слоя | Предоставление большей автономии региональным (локальным) властям и частным компаниям по установлению экологических целей и их разработке и реализации | Постановка целей, целевые группы, экологические договоры, экономические, технологические, фискальные, социальные инструменты, применение общих правил для малых и средних фирм |
| 4.2000 – наст. время Оптимизация подходов к УР: акцент на поиск межотраслевых методов решения проблем ООС и извлечение соответствующих выгод | Дополнительное внимание к ограничению использования и улучшению управления глобальными запасами ресурсов биоразнообразия, энергоресурсами и минералами | Согласование экологических, экономических и социальных интересов на национальном и международном уровнях. Развитие новых подходов к объединению целей и интересов, в том числе на муниципальном уровне | Постановка целей по глобальным ресурсам, стимулы для производителей и потребителей, новые (межотраслевые) экологические форумы, «прорывные» технологии: установка правильных цен; стиль устойчивого потребления как альтернатива обществу потребления |
Таблица 3.1.
Использование экономических инструментов в отдельных странах (по А.А.Голуб, 2003)
| Страна | Платежи за загрязнение | Платежи за потребление | Дифференциация налогов | субсидии | Система депозит-выплата | Торговля квотами на выбросы | |||
| воздух | вода | Твердые отходы | шум | ||||||
| Австралия | | Х | Х | | Х | | | | |
| Бельгия | | | Х | | Х | | | | |
| Великобритания | | | | Х | Х | Х | | | Х |
| Германия | | Х | | Х | Х | Х | Х | | |
| Дания | | | | | Х | Х | Х | Х | Х |
| Италия | | Х | | | Х | | | | |
| Канада | | | | | Х | | Х | Х | |
| Нидерланды | | | Х | Х | Х | Х | Х | Х | |
| Норвегия | | | | | Х | | Х | Х | |
| Россия | Х | Х | Х | | Х | | Х | Х | |
| США | | | Х | Х | Х | | Х | | х |
| Украина | х | х | х | | х | х | х | | |
| Финляндия | | | | | Х | | Х | Х | |
| Франция | Х | Х | | Х | Х | | Х | | |
| Швейцария | | | | Х | Х | Х | | | |
| Швеция | | | | | Х | Х | Х | х | |
| Япония | х | | | х | Х | | | | |