Формирование системы организационно-экономического обеспечения управления муниципальными услугами

Вид материала

Диссертация

Содержание Москва - 2007 Общая характеристика работы Степень разработанности проблемы. Цель исследования Объектом исследования Теоретико-методологическую основу исследования Информационной базой исследования Научная новизна Автором получены новые научные результаты Достоверность научных результатов и обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации Значение научных результатов для теории и практики. Апробация результатов исследования. Внедрение результатов исследования. Структура и объем исследования. Структура диссертации Выводы и рекомендации Обеспечение муниципальных услуг Анализ потребления муниципальных услуг Определение нормативов муниципальных услуг Формирование стандартов муниципальных услуг ... Полное содержание

Подобный материал:

• Задачи и структура информационного обеспечения управления Унифицированные системы документации, 10.89kb.
• Рабочая учебная программа дисциплины согласовано: Декан факультета управления, 163kb.
• Концепция системы мониторинга экономического состояния промышленного предприятия, 1358.19kb.
• Задачи дисциплины: изучение экономического содержания и организации финансирования, 20.32kb.
• Формирование системы финансового обеспечения жилищной политики, 326.09kb.
• Концепция рыночного управления; специфическая функция управления фирмой, 400.41kb.
• Совершенствование организационно-экономического механизма управления землями сельскохозяйственного, 337.61kb.
• Теория и методология организационно экономического обеспечения ресурсосбережения, 624.51kb.
• Методологические и организационно-правовые основы системы управления, 3109.89kb.
• Организационно-правовое обеспечение защиты информации общее содержание организационно-правового, 421.45kb.

На правах рукописи

Костин Олег Анатольевич


Формирование системы организационно-экономического обеспечения управления муниципальными услугами

Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством Специализация: муниципальная экономика и управление местным развитием

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Москва - 2007

Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального управления Государственного университета управления.

Научный руководитель	–	кандидат экономических наук, ст. научн. сотр. Сираждинов Рифат Жамалетдинович
Официальные оппоненты:	–	доктор экономических наук, профессор Беляева Ирина Юрьевна; кандидат экономических наук, доцент Алиева Зульфия Агларовна
Ведущая организация:	–	Московский государственный университет сервиса

Защита состоится 29 ноября 2007 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.049.12 при Государственном университете управления по адресу: 109542, г. Москва, Рязанский проспект, дом 99, зал заседаний ученого совета Института государственного и муниципального управления, ауд. А-319.


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления.


Автореферат разослан 29 октября 2007 г.


Ученый секретарь

диссертационного совета Д 212.049.12,

кандидат экономических наук, доцент И.А.Острина


Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования определяется необходимостью разработки новых научных подходов и методических положений по организации управления муниципальными услугами как важнейшей составляющей муниципальной экономики, повышением требований к качеству и надежности этих услуг со стороны их потребителей. Построение целостной системы управления муниципальными услугами является одним из важнейших приоритетов реструктуризации муниципального сектора экономики, которая проходит одновременно с реформированием межбюджетных отношений и всей системы местного самоуправления. Несмотря на то что в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований уже приняты законодательные и другие нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере предоставления муниципальных услуг, преобразования затрагивают лишь отдельные подсистемы муниципальной экономики, что усугубляется незавершенностью процессов разграничения полномочий между региональным и муниципальным уровнями управления.

В настоящее время у муниципалитетов нет единого перечня муниципальных услуг, отсутствует система измеримых характеристик их качества, в связи с чем затруднена общая объективная оценка деятельности органов местного самоуправления. Неопределенность в сфере закрепления центров ответственности за производство и предоставление муниципальных услуг приводит к снижению эффективности муниципального сектора экономики. В муниципальных образованиях не ведется системный мониторинг результатов предоставления муниципальных услуг, не проводится анализ соотношения их цены и качества.

Существующая схема организации сети муниципальных учреждений не обеспечивает в должной мере выполнение функций по оказанию населению социальных и иных муниципальных услуг, не соответствует современным демографическим и экономическим тенденциям и не позволяет в полном объеме реализовывать один из ведущих принципов бюджетной системы - эффективность использования бюджетных средств.

В сфере управления муниципальными услугами используются в основном организационно-административные методы, на территории муниципальных образований слабо развита координация между органами местного самоуправления и другими организациями, контролирующими предоставление муниципальных услуг. Организационные структуры многих администраций не в полной мере отвечают требованиям эффективного управления.

Вполне очевидно, что в сложившихся условиях необходим пересмотр механизмов и инструментов управления территориальным развитием. Прежде всего, речь идет о выборе конкурентоспособной модели муниципальной экономики, основанной на эффективном распределения ресурсов в условиях перехода на среднесрочное бюджетное планирование, об интеграции механизмов обеспечения муниципальных услуг в существующую систему управления развитием территории.

Степень разработанности проблемы. Методологические подходы к исследованию проблем развития муниципальных образований были заложены в трудах Л.А.Велихова, М.Д.Загряцкова, П.Гензеля, И.Х.Озерова, В.Н.Твердохлебова, которые достаточно подробно изучили предмет и содержание муниципальной деятельности, его специфику, экономические и финансовые аспекты организации и деятельности местного самоуправления.

В современной российской науке развитием местного самоуправления занимаются в основном представители юридических научных школ. Вместе с тем, некоторые экономисты, понимая значимость хозяйственной составляющей в развитии муниципальных образований, уделяют этой проблеме особое внимание. Значительный научный вклад в разработку проблем формирования хозяйствовенных основ местного самоуправления внесли такие авторы как Т.Т.Авдеева, Р.В.Бабун, А.Г.Воронин, С.Ф.Жилкин, В.Б.Зотов, В.Н.Лексин, Н.Н.Михеева, О.М.Рой, Ю.В.Филиппов, А.Н.Швецов, А.Н.Широков, С.Н.Юркова и др.

Разработке методического инструментария, используемого в управлении муниципальными образованиями, посвящены работы Б.П.Веденеева, Г.Ю.Ветрова, В.А.Гневко, Б.С.Жихаревича, К.Н.Знаменской, И.В.Картышова, И.А.Морозова, А.В.Пенюгаловой, В.Е.Рохчина, В.Ю.Ульяшиной, В.В.Шураева и др.

Несмотря на существенный вклад этих ученых и полученные ими результаты, непосредственно вопросам управления муниципальными услугами в научных публикациях уделяется недостаточное внимание, что обуславливает необходимость проведения теоретико-методологических исследований в этом направлении. Таким образом, актуальность проблемы, ее научная и практическая значимость, недостаточная методическая проработка вопросов управления муниципальными услугами в отечественной литературе, необходимость поиска новых вариантов решений в сложившихся экономических условиях, наличие широкого круга дискуссионных вопросов определили выбор темы, постановку целей и задач настоящего исследования.

Цель исследования состоит в разработке методического инструментария, направленного на формирование системы организационно-экономического обеспечения управления муниципальными услугами, ориентированной на рост их качества и доступности для населения муниципального образования.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

• уточнить сущность и содержание понятия «муниципальная услуга», определить место муниципальных услуг в системе управления развитием территории, установить принципы их выделения и финансирования;
  
• проанализировать существующие методические подходы к обеспечению муниципальных услуг;
  
• провести классификацию муниципальных услуг, позволяющую определить их значимость для населения и территориального развития, и выявить взаимосвязи между элементами системы обеспечения муниципальных услуг;
  
• разработать методические рекомендации по обеспечению управления системой муниципальных услуг;
  
• систематизировать практику стандартизации муниципальных услуг, выделить основные этапы и разработать методические рекомендации по формирования системы стандартов муниципальных услуг;
  
• разработать организационно-экономический механизм формирования обеспечения системы муниципальных услуг на местном уровне.
  

Объектом исследования является система обеспечения муниципальными услугами.

Предмет исследования - система принципов, механизмов, организационно-экономических связей, возникающих в процессе управления муниципальными услугами.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют современные научные концепции экономической теории и теории управления, теории государственных и муниципальных финансов, фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные исследованию проблем муниципальной экономики и управления местным развитием, бюджетного планирования, муниципального менеджмента, а также материалы научных конференций по данной проблеме.

Для решения поставленных задач в работе применялись общенаучные методы исследования: сравнительный и ситуационный анализ, методы обобщения, индукция и дедукция, классификация, факторный анализ, анализ динамических рядов, экспертные оценки, социологические и статистические методы.

Информационной базой исследования послужили официальные статистические данные, справочные материалы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Московской области, отчеты администраций муниципальных образований; материалы, содержащиеся в монографиях и статьях, опубликованных в периодических изданиях и сети Интернет, материалы конференций, круглых столов, экспертные оценки, а также собственные исследования и расчеты автора.

Научная новизна исследования состоит в разработке теоретических и методических положений, развивающих и дополняющих существующие подходы к построению системы управления муниципальными услугами и ее организационно-экономического обеспечения как составной части реформы муниципального сектора экономики, реализующей принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств.

Автором получены новые научные результаты:

• обобщены теоретические положения, раскрывающие сущность понятия «муниципальная услуга», дана его авторская трактовка: муниципальная услуга является инструментом формирования качественной среды проживания для жителей муниципального образования путем удовлетворения потребностей населения;
  
• предложена классификация системы муниципальных услуг по критериям ответственности органов местного самоуправления за их предоставление, источника финансового обеспечения, характера решаемых задач и важности для обеспечения целей развития муниципальных образований;
  
• исследованы методические подходы к обеспечению управления муниципальными услугами и сформирована теоретическая база проектирования системы организационно-экономического обеспечения управления муниципальными услугами;
  
• на основе использования методов и принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и нормативного планирования потребностей в муниципальных услугах обоснована необходимость и предложены методические рекомендации по обеспечению управления системой муниципальных услуг;
  
• разработаны методические рекомендации по формированию системы стандартов муниципальных услуг, позволяющие осуществить планирование объемов муниципальных услуг и создающей объективные предпосылки для оценки эффективности предоставления муниципальных услуг населению муниципального образования, а также для формирования конкурентной среды при предоставлении качественных муниципальных услуг;
  
• разработан организационно-экономический механизм формирования системы обеспечения муниципальных услуг, позволяющий принимать и реализовывать обоснованные решения в области планирования объемов и номенклатуры муниципальных услуг и контроля за их качеством.
  

Достоверность научных результатов и обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, полнотой анализа теоретических и практических разработок, практической проверкой и внедрением результатов исследования.

Значение научных результатов для теории и практики. Теоретическая значимость диссертации заключается в развитии теоретической базы реформирования муниципального сектора экономики. Практическая значи­мость исследования состоит в разработке конкретных рекомендаций по управлению бюджетными муниципальными услугами путем их классификации, разработки муниципальных стандартов и нормативов. Результаты научно­го исследования содержат новые подходы к решению проблем, связанных с разграничением полномочий, распределением центров ответственности за предоставление муниципальных услуг.

Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Система муниципального управления», «Государственные и муниципальные финансы», «Основы муниципального хозяйства».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации, выносимые на защиту, докладывались автором на Международных научно-практических конференциях «Реформы в России и проблемы управления» (Москва, 2006, 2007 г.); Третьей межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы управления социально-экономическим развитием регионов Сибири» (Братск, 2007 г.).

Внедрение результатов исследования. Разработанные организационно-методические рекомендации по формированию комплексной системы стандартов муниципальных услуг рекомендованы Комитетом по делам Федерации и региональной политике Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации к применению муниципальными образованиями в целях повышения эффективности реализации задач обеспечения местного самоуправления путем использования разработанных организационно-экономических механизмов обеспечения системы муниципальных услуг.

Публикации. По результатам исследования автором опубликовано 8 научных работ общим объемом 5 п.л., в т.ч. 3 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ. В работах раскрывается сущность разработанных методик формирования системы стандартов муниципальных услуг при формировании и контроле расходов муниципальных образований на базе методов бюджетирования, ориентированного на результат.

Структура и объем исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и рекомендаций, списка использованной литературы и 6 приложений. Объем основного текста составляет 166 страниц, включает 12 рисунков и 6 таблиц. Список используемой литературы включает 104 наименования трудов российских и зарубежных авторов.


Структура диссертации

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические основы управления муниципальными услугами

1.1 Система ориентиров развития муниципальных образований и механизмы их реализации

1.2 Функционирование системы муниципальных услуг

1.3 Организационно-экономические аспекты системы обеспечения муниципальных услуг

Глава 2. Анализ методических подходов к управлению системой обеспечения муниципальных услуг

2.1 Анализ системы обеспечения муниципальных услуг в муниципальных образованиях Московской области

2.2 Исследование практики применения нормативного метода обеспечения системы муниципальных услуг

2.3 Использование принципов и методов БОР в управлении расходами на муниципальные услуги

Глава 3. Формирование системы организационно-экономического обеспечения муниципальными услугами на местном уровне

3.1 Методические рекомендации по обеспечению управления системой муниципальных услуг

3.2 Алгоритм разработки системы стандартов муниципальных услуг

3.3 Организационный механизм формирования системы обеспечения муниципальных услуг

Выводы и рекомендации

Список литературы

Приложения

Основное содержание работы


Административная и муниципальная реформы ставят перед собой цели повышения роли экономических рычагов в управлении развитием территории, усиления зависимости уровня жизни местного населения от вклада муниципального образования в социально-экономическое развитие региона и страны в целом. Появление новых видов муниципальных образований, обладающих разнообразным перечнем местных вопросов, а соответственно и целями развития, потребовало пересмотра существующей практики управления муниципальным развитием.

Многие права граждан Российской Федерации в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты, жилищно-коммунального обслуживания, закрепленные в Конституции РФ, реализуются через предоставление населению муниципальных услуг. Перечень услуг, предоставляемых в муниципальных образованиях, индивидуален для каждого из них, что обуславливается местными условиями, типом муниципального образования, количеством проживающего населения, его социальной структурой. Тем не менее, ряд услуг носит обязательный характер для всех типов муниципальных образований, и основную номенклатуру этих услуг раскрывает перечень вопросов местного значения муниципального образования, определенный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и его региональными аналогами.

Ряд вопросов местного значения прямо сформулирован как предоставление соответствующей услуги или осуществление соответствующего вида деятельности. Следовательно, основная деятельность местного самоуправления состоит в обеспечении предоставления муниципальных услуг, связанных с жизнедеятельностью населения, на всей территории муниципального образования. Отнесение тех или иных вопросов к ведению местного самоуправления, а также добровольное принятие на себя муниципальным образованием обязательств по обеспечению необходимых дополнительных услуг не означает требования непосредственно предоставлять эти услуги органами местного самоуправления, либо создавать в этих целях муниципальные предприятия и учреждения.

В ходе исследования установлено, что существующие трактовки термина «муниципальные услуги» не в полной мере отражают содержание данного вида деятельности. В современных условиях появилась необходимость уточнить понятийный аппарат, характеризующий муниципальные услуги, предоставляемые населению на территории муниципальных образований. Под муниципальными услугами автором предлагается понимать услуги, оказываемые жителям на территории муниципального образования, частично или полностью финансируемые за счет средств местного бюджета и внебюджетных фондов, предоставление которых направлено на решение вопросов жизнеобеспечения местного населения.

Такая трактовка позволяет выявить ряд существенных для управления развитием территории характеристик. Во-первых, она четко определяет целевую направленность системы муниципальных услуг, управляющего субъекта и конечных пользователей. Во-вторых, вполне очевидно, что ряд целей комплексного социально-экономического развития муниципального образования путем простого предоставления муниципальных услуг достичь невозможно, тем не менее, указанные цели носят, как правило, межведомственный характер, и их реализация все равно включает в себя удовлетворение потребностей населения путем предоставления определенного набора услуг. В-третьих, поскольку результативное управление расходами бюджета муниципального образования в значительной степени характеризуется эффективным предоставлением муниципальных услуг, то и акцент на финансировании за счет средств местного бюджета связан с сущностью муниципальных финансов как сводного ресурсного источника обеспечения муниципальных услуг.

В диссертации показано, что существующие системы классификации муниципальных услуг не в полной мере отражают комплексный характер воздействия данного вида деятельности на внутреннее состояние муниципального образования, делая упор на частные характеристики конкретных видов муниципальных услуг, что не позволяет рассматривать эту систему как единое целое, направленное на реализацию частных задач, сводящихся к генеральной цели развития муниципальных образований – обеспечению качества жизни местного населения (рисунок 1). Управление муниципальными услугами, по мнению автора, должно включать не только и не столько их предоставление, но и формирование организационного и экономического механизмов планирования объемов и номенклатуры бюджетных муниципальных услуг, определение целевых ориентиров, выступающих в качестве нормативов и стандартов их предоставления, а также создание системы мониторинга их качества.

Объем ресурсов, необходимых органам местного самоуправления для организации предоставления муниципальных услуг, зависит от того, кто конкретно будет платить за эти услуги: потребитель услуги, местный бюджет, или будет использован принцип софинансирования. При прочих равных условиях, если конечному пользователю услуги безразлично, кто финансирует ее предоставление, то органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы потребители муниципальных услуг сами же их и оплачивали. Деятельность органов местного самоуправления в данном случае сводится к обеспечению предоставления муниципальных услуг, исполнению расходных обязательств, возникающих в результате установления муниципальных стандартов и нормативов по оказанию муниципальных услуг.

Исследование существующей ситуации в сфере распределения ресурсов и результативности их использования в муниципальных образованиях Московской области и в других регионах России, позволил выявить ряд недостатков, связанных с нерациональным использованием финансовых средств, ошибками планирования, нарушениями действующего бюджетного законодательства. Существенным недостатком является отсутствие оценки результативности предоставления муниципальных услуг по сравнению с затратами на их оказание –

Ч Ответственность органов местного самоуправление за предоставление бюджетных услуг ОБЕСПЕЧЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ астичное или полное финансирование из средств местных бюджетов Полная ответственность органов местного самоуправления

О Частичная ответственности органов местного самоуправления тсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления части ответственности

Обеспечение благоприятной среды обитания ЦЕЛИ

Развитие человеческого потенциала

содержание муниципальных систем энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации,

с снабжения населения и муниципальных учреждений топливом

содержание и строительство дорог местного значения

благоустройство и озеленение территории муниципального образования

организация утилизации и переработки бытовых отходов

организация транспортного обслуживания населения

обеспечение противопожарной безопасности

содержание муниципальной пожарной службы

содержание муниципального жилищного фонда и нежилых помещений

организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения

обеспечение социальной поддержки населения

содержание муниципальных учреждений образования з

содержание муниципальных учреждений образования здравоохранения

организация и содержание муниципальной информационной службы

жилищное и социально-культурное строительство

деятельность средств массовой информации

организация зрелищных мероприятий, развитие физической культуры и спорта в муниципальном образовании

содействие занятости населения

обеспечение населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания

развитие физической культуры и спорта в муниципальном образовании

деятельность учреждений культуры

участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования

Услуги I очереди

Услуги II очереди

Услуги III очереди

Рисунок 1 – Классификация бюджетных муниципальных услуг

отсутствует ясность в том, каких результатов удается добиться в масштабах деятельности отдельного органа власти и в целом по муниципальному образованию.

Для решения данной проблемы в диссертации обоснован переход на среднесрочное бюджетное планирование и повышение эффективности исполнения бюджетов путем использования методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Вместе с тем, отказ от нормативных методов планирования на основе государственных стандартов социальных благ в условиях проживания значительной части населения за чертой бедности, по мнению автора, является преждевременным и нелогичным. Данный тезис связан с самой сутью местного самоуправления как самостоятельного института публичной власти, наиболее приближенного к населению, но это не означает полной неподконтрольности органов местного самоуправления государственной власти, а лишь позволяет определить границы, в рамках которых органы местного самоуправления осуществляют свою политику, направленную на создание комфортной среды проживания для жителей муниципального образования. Если федеральные и региональные органы власти устанавливают необходимый уровень минимального обеспечения населения государственными услугами через систему государственных норм, нормативов и стандартов их предоставления, то необходимость перехода муниципальных образований к аналогичной системе социальных стандартов и норм диктуется ходом социально-экономических реформ в обществе, наличием трехуровневой бюджетной системы, становлением института местного самоуправления и перекладыванием на него все большего объема социальных расходов, а также необходимостью обеспечения синхронизации реформирования социальной сферы на федеральном, региональном и местном уровнях.

В настоящее время в российском законодательстве нет четко определенных стандартов муниципальных услуг. Не везде в законодательном порядке установлены и региональные стандарты качества на услуги, оказываемые муниципальными учреждениями и организациями в рамках закрепленных за ними полномочий. Указанные стандарты представляют собой лишь минимальные значения объемов предоставления услуг, не учитывающие специфику потребностей населения конкретного муниципального образования. Проведенное исследование показало, что на территории Московской области практически отсутствует система региональных стандартов государственных и муниципальных услуг, что лишает органы местного самоуправления возможности формирования стандартов муниципальных услуг на их основе.

Для решения указанных выше проблем в диссертации предложен комплекс мер системного характера, затрагивающих не только сферу муниципальных услуг, но и всю систему управления развитием территории (рисунок 2). Включение в состав мероприятий бюджетирования, ориентированного на результат, связано с тем, что внедрение методов и принципов БОР в практику управления муниципальными расходами на оказание услуг, на наш взгляд, будет способствовать повышению эффективности обеспечения системы муниципальных услуг через оценку их полноты и качества. Поскольку конечным потребителем муниципальных услуг выступает население, необходимо обеспечить целевую направленность и четкое разграничение порядка предоставления муниципальных услуг, а также возможность привлечения к их оценке представителей общественности. В данном направлении предлагается формирование исчерпывающего перечня муниципальных услуг с одновременным указанием критериев оценки их эффективности. Таким образом будет создана система информирования потребителей муниципальных услуг о качестве и результативности деятельности муниципального сектора экономики. Создать механизм для оптимизации и внутренней мотивации совершенствования системы предоставления муниципальных услуг позволит мониторинг.

Основываясь на сравнительном анализе научных подходов к определению нормативов, практики управления муниципальными услугами в России и за рубежом, автор выделил ключевые вопросы, определяющей эффективность системы обеспечения муниципальных услуг: необходимость выявления номенклатуры, объемов и уровня предоставления муниципальных услуг, то есть разработка муниципальных систем оценки качества, построение единой системы определения качества предоставления каждой муниципальной услуги; эффективное распределение имеющихся ресурсов, как правило, ограниченных, между различными видами услуг; повышение результативности предоставления услуг; вовлечение конечных потребителей – местного населения – в процесс планирования, мониторинга системы муниципальных услуг; встраивание механизмов обеспечения муниципальных услуг в существующие системы социально-экономического и бюджетного планирования.



Направления совершенствования системы обеспечения муниципальных услуг

Формирование системы нормативов муниципальных услуг

Совершенствование анализа и мониторинга социально-экономического развития территории

Создание системы стандартов муниципальных услуг

Внедрение методов и принципов БОР в обеспечение системы муниципальных услуг

Повышение эффективности планирования социально-экономического развития муниципальных образований

Переход на среднесрочное бюджетное планирование

Формирование реестра

муниципальных услуг

Переход к среднесрочному планированию социально-экономического развития муниципальных образований

Создание комплексной системы мониторинга предоставления муниципальных услуг

Рисунок 2 – Комплекс мероприятий по совершенствованию системы обеспечения муниципальных услуг




В диссертации разработана методика формирования системы стандартов муниципальных услуг посредством выявления реальных потребностей жителей муниципальных образований, учета существующих федеральных и региональных институтов предоставления общественных услуг и встраивания механизмов обеспечения системы муниципальных услуг в процессы управления развитием муниципальных образований (рисунок 3). Данная схема определяет последовательность стадий реформирования существующей системы обеспечения управления муниципальными услугами и раскрывает уровень взаимосвязей между различными субъектами процесса, делая акцент на комплексный характер реализации мероприятий, что позволяет охватить не только непосредственных исполнителей, но и затрагивает вопрос качества и достоверности информации, необходимой для разработки проекта местного бюджета и целевых программ муниципального образования.

На первом этапе проводится анализ фактического объема потребления муниципальных услуг за последние 5-7 лет и оценка возможных изменений демографической и социальной ситуации в муниципальном образовании. Администрация муниципального образования разрабатывает форму запроса, в которой указывается наименование и вид деятельности производителя муниципальной услуги, перечень оказываемых услуг, показатели, характеризующие объемы их оказания за прошедший период и плановые значения. На основании этой информации формируется массив индикаторов прямых результатов деятельности организаций, осуществляющих оказание услуг. В диссертации особо выделена задача четкого определения целевой группы конечных пользователей услуг с учетом их принадлежности к конкретной социальной и возрастной группе населения. К таким услугам, в частности, следует отнести все виды образовательных услуг, услуги, касающиеся социальной защиты. Такой подход позволит местной администрации прогнозировать объемы и структуру муниципальных услуг на среднесрочную перспективу. После определения реальных потребностей в объемах муниципальных услуг осуществляется их сопоставление с федеральными и региональными нормами, нормативами и стандартами. В случае расхождения в качестве базовых принимаются наибольшие значения, на основании которых формируется муниципальная система стандартов.

АНАЛИЗ ПОТРЕБЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ


ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НОРМЫ, НОРМАТИВЫ, СТАНДАРТЫ УСЛУГ






≥

ОПРЕДЕЛЕНИЕ НОРМАТИВОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ








≥

ФОРМИРОВАНИЕ СТАНДАРТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ



РЕГИОНАЛЬНЫЕ НОРМЫ, НОРМАТИВЫ, СТАНДАРТЫ УСЛУГ



ФОРМИРОВАНИЕ РЕЕСТРА МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ








СОПОСТАВЛЕНИЕ НОРМАТИВОВ И СТАНДАРТОВ С ФАКТИЧЕСКИМИ данными













ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЦЕЛЕЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ










РАЗРАБОТКА ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ФОРМИРОВАНИЕ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА НА ОСНОВЕ ПРИНЦИПОВ И МЕТОДОВ БОР








ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ



МОНИТОРИНГ ИСПОЛНЕНИЯ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА

ИНФОРМИРОВАНИЕ НАСЕЛЕНИЯ О ХОДЕ ИСПОЛНЕНИЯ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА






КОРРЕКТИРОВКА





Рисунок 3 - Схема поэтапного формирования системы стандартов муниципальных услуг



Помимо индикаторов прямых результатов деятельности, по мнению автора, следует четко определить конечные результаты деятельности, под которыми следует рассматривать количественные характеристики целей оказания муниципальных услуг, например поддержание определенного уровня образованности населения муниципального образования, уменьшение смертности, снижение детской преступности путем профилактической работы.

Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, позволяет их измерять. Так, для измерения социальной эффективности расходов на муниципальных услуги достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, т.е. оценить степень достижения целей, а для измерения экономической эффективности сравнить запланированный и фактический объемы предоставления услуг.

При разработке системы индикаторов необходимо учитывать, что многие социальные результаты формируются комплексом муниципальных услуг. По мнению автора, решению данной проблемы может помочь формирование перечня оказываемых услуг на основе списка вопросов местного значения, которые с достаточной точностью отражают основные цели развития территории муниципального образования. Соотнесение же конкретных прямых результатов оказания муниципальных услуг с комплексными целями развития территории возможно путем статистического анализа либо введения весовых коэффициентов, полученных экспертными методами оценки. Разработанная система индикаторов при использовании в течение длительного периода времени подлежит уточнению и периодической проверке и корректировке.

Параллельно предлагается проводить социологический опрос жителей муниципального образования (конечных пользователей услуг) в целях выяснения их удовлетворенности объемом и качеством предоставляемых услуг. Вопросы анкеты для проведения опроса формируются на основе данных, полученных на предыдущем этапе. Такой подход обеспечивает обратную связь с населением, позволяет оценить качество услуг, достаточность объема их предоставления и проанализировать социальную эффективность с позиций структурной наполненности системы муниципальных услуг. Сопоставление информации, полученной из различных источников, позволяет сформировать местные стандарты муниципальных услуг, которые определяют состав и структуру конкретной услуги.

В целях организационного обеспечения управления муниципальными услугами в диссертации предложено формирование муниципального координирующего коллегиального органа, в качестве которого рассматривается Координационный Совет. В его состав включаются работники отраслевых подразделений местной администрации по направлениям, определяемым перечнем бюджетных муниципальных услуг, представители общественных организаций, руководители предприятий, непосредственно оказывающих услуги. В разработке проекта стандарта могут принимать участие представительные органы местного самоуправления, жители муниципального образования и привлекаемые на временной основе эксперты. Так как данный вопрос непосредственно затрагивает интересы жителей муниципального образования, то проект стандарта необходимо вынести на публичные слушания перед его принятием представительным органом местного самоуправления (рисунок 4).

Стандарт муниципальной услуги, сформированный на основании запроса органа местного самоуправления и информации, полученной в результате социологических опросов, в первую очередь, должен устанавливать количественные и качественные характеристики услуги. В стандарте следует указать конкретную категорию получателей услуги, определить количество жителей, обладающих правом на ее льготное получение, перечень документов, необходимых для принятия решения о предоставлении льгот, порядок предоставления услуг жителям, не имеющим возможности явиться лично для их получения.

Одной из важнейших задач является включение в стандарт методики расчета стоимости услуги, в которой задаются общие правила расчета различных видов услуг и учитываются все фактически понесенные расходы, включая условно-постоянные и условно-переменные издержки, относящиеся к непосредственному предоставлению услуги, а также прямые и косвенные административные расходы, связанные с руководством деятельностью по предоставлению муниципальных услуг. Далее необходимо распределить издержки по отдельным услугам и произвести расчет стоимости услуги на одного потребителя.

В диссертации обоснован вывод о том, что при периодическом контроле правильности расчета стоимости услуг и мониторинге ее удельной величины появится возможность перейти к формированию финансовых нормативов предоставления муниципальных услуг. Автором предложен методический подход к определению таких нормативов на основе анализа видов услуг, объемов их предоставления, эффективности поставщика услуг, а также уровня минимально необходимой обеспеченности в муниципальной услуге. Определенный таким образом норматив финансовых затрат на единицу услуги можно использовать для корректировки расходов местного бюджета в случае сокращения или увеличения объемов предоставляемых муниципальных услуг.



Администрация муниципального образования

Население муниципального образования

Муниципальный Совет

Организации, предприятия, учреждения, оказывающие муниципальные услуги

Глава муниципального образования

Рисунок 4 - Организационный механизм формирования системы стандартов муниципальных услуг


В целях выявления важности предоставления тех или иных услуг для населения и выбора приоритетов финансирования из местного бюджета в диссертации предлагается проранжировать муниципальные услуги. Высший приоритет должны получить те услуги, непредоставление которых создает угрозу жизни и здоровью населения, нарушает права граждан, нормы федерального и регионального законодательства, связывается с невосполнимостью нематериальных возможных к наступлению потерь; затрагивает интересы наиболее многочисленных групп населения; ведет к значительному материальному ущербу как для муниципальной собственности, так и собственности граждан.

Далее важность муниципальных услуг определяется в соответствии со степенью удовлетворенности потенциальных потребителей бюджетными услугами: муниципальные услуги, в наименьшей мере удовлетворяющие потребности в их получении, получают более высокий ранг. Следующий ранг получают муниципальные услуги, у которых отношение показателей динамики потребности в услугах к показателям динамики фактических объемов предоставления услуг превышает единицу. В случае, если планируемые объемы предоставления муниципальных услуг продолжают превышать возможности бюджета, необходимо сократить принимаемые к финансированию объемы муниципальных услуг с учетом установленных приоритетов в расходовании бюджетных средств, порядка ранжирования муниципальных услуг, а также принципа первичного сокращения объемов необязательных к предоставлению бюджетных услуг. В случае увеличения расходной части бюджета в первоочередном порядке увеличивается объем финансирования муниципальных услуг, в наименьшей мере удовлетворяющих потребности населения в их получении. Аналогично, при уменьшении расходных обязательств в первоочередном порядке уменьшается объем муниципальных услуг, в наибольшей степени удовлетворяющих потребности населения в их получении.

Окончательное решение по включению в проект местного бюджета расходов на финансирование той или иной услуги должно приниматься Муниципальным Советом по представлению Координационного Совета муниципального образования.

Следующим этапом выступает формирование реестра муниципальных услуг муниципального образования, в котором указываются основные положения, отраженные в стандартах. Зафиксированные в стандарте конечные результаты предоставления услуг представляют собой не что иное как структурированные по отраслям цели развития муниципального образования, а взаимосвязи между конечными и прямыми результатами формируют комплекс задач, необходимых для достижения поставленных целей.

Таким образом, органы местного самоуправления получают новый инструментарий, позволяющий определить ориентиры развития муниципального образования в сфере жизнеобеспечения территории и оценить эффективность выполнения муниципальных целевых программ.