Geum.ru

О подходах Федеральной авиационной администрации (faa) США к обеспечению безопасности полетов

Вид материалаДокументы

Содержание


Количество человеческих жертв в авиакатастрофах и целевой показатель их снижения
Директивы по летной годности
Добровольные сообщения
Культура FAA
Управление безопасностью полетов
Контрольные функции
Подобный материал:

РД-11. О подходах Федеральной авиационной администрации (FAA) США к обеспечению безопасности полетов

(Руденко В.М., МАК)


В настоящем сообщении рассматривается вопрос о подходах Федеральной авиационной администрации (FAA) к обеспечению безопасности полетов выработанных на основе рекомендаций специально созданной Независимой исследовательской группой в 2008 году Министром транспорта США.

Сегодня авиация воспринимается как часть нашей жизни и самый безопасный вид транспорта. Коммерческие авиакомпании Соединенных Штатов Америки ежегодно перевозят более 750 миллионов пассажиров. Последнее авиационное происшествие с человеческими жертвами произошло в августе 2006 года при взлете из Лексингтона, штат Кентукки, регионального реактивного самолета авиакомпании Comair. В дальнейшем системой воздушных сообщений США было перевезено примерно 1,25 миллиарда пассажиров; при этом в воздухе жертв не было, а на земле погиб один человек. Катастрофы в коммерческих авиакомпаниях стали настолько редкими, что Федеральная авиационная администрация США (FAA) стала использовать такой показатель как человеческие жертвы на 100 миллионов человек на борту. Важным слагаемым этого успеха стало сотрудничество FAA с авиакомпаниями в области безопасности полетов.


Количество человеческих жертв в авиакатастрофах и целевой показатель их снижения




Но, несмотря на то, что уровень аварийности продолжает оставаться самым низким за всю историю воздушных перевозок, ряд событий, происшедших в начале 2008 года, привел к тому, что FAA оказалось в центре внимания общественности. Эти события повлекли за собой ряд расследований Конгресса США, привлекли внимание средств массовой информации и подняли вопросы о том, какой стиль и методы использует FAA в своей регулирующей деятельности, чтобы небо стало более безопасным.

3 и 4 апреля 2008 года Комитет по транспорту и инфраструктуре Палаты представителей, возглавляемый Джеймсом Оберстаром провел слушания по вопросу состояния безопасности полетов в авиакомпании Southwest Airlines и возможных упущениях при осуществлении FAA своих контролирующих функций. Расследование Комитета инициировалось сообщениями инспекторов FAA и утверждениями, что компания Southwest при попустительстве FAA эксплуатировала с нарушениями правил, по крайней мере, 117 самолетов. При этом главный вопрос заключался в том, имела ли FAA чрезмерно близкие отношения с авиакомпаниями; заставляло ли их соблюдать правила или же позволяло авиакомпаниям-нарушителям избегать наказаний, используя программы добровольных сообщений, которые не решают коренных проблем безопасности полетов. Такие отношения получили название regulatory capture (неправомерное применение действующих правил).

В ответ на высказанную во время слушаний озабоченность членов Конгресса и общественности FAA распорядилось немедленно провести проверку соблюдения авиакомпаниями всей страны директив по летной годности (AD). В результате таких «целевых» проверок сразу всплыли проблемы с парком самолетов McDonnell Douglas MD-80 авиакомпании American Airlines. 8 апреля, предвидя грозящие со стороны FAA санкции, авиакомпания запретила полеты всего парка MD-80 (более 300 самолетов) и вернула их в эксплуатацию только после того, как все требования FAA к соблюдению AD были выполнены. Авиакомпания American Airlines отменила 3100 рейсов за четыре дня, что привело к задержке вылетов и другим неудобствам для 250000 пассажиров.

Запрет на полеты самолетов MD-80 авиакомпании American Airlines был сделан через несколько дней после слушания в Конгрессе вопроса о том, почему авиакомпания Southwest не запретила полеты своих воздушных судов – из-за чего многие предположили, что реакция FAA на эту проблему была чрезмерной, и что запрещать полеты было не обязательно. Оба этих события, а также их явное совпадение по времени произвели в FAA настоящую бурю. Сначала, все обвинили и прямо осудили Управление за чрезмерно близкие отношения с авиационной отраслью. А затем, через несколько дней, последовали обвинения в жесткости и чрезмерно строгом соблюдении законов, что привело к срывам воздушных перевозок и нанесению экономического ущерба.

В результате министр транспорта Мэри Питерс объявила о мерах по совершенствованию программ инспекторских проверок FAA и о минимизации последствий от внезапных запретов на полеты, которые вызвали перебои в перевозках. В дополнение к этому министр решила сформировать Независимую исследовательскую группу (IRT) для рассмотрения культуры безопасности полетов FAA и управления безопасности полетов. Она предложила Группе выработать рекомендации по оптимизации работы FAA с целью повышения безопасности полетов в авиакомпаниях.

За 120 дней работы члены исследовательской группы встретились с большим количеством сотрудников Министерства транспорта (DOT), авиакомпаний, изготовителей авиационной техники, отраслевых ассоциаций, профсоюзов, членов Конгресса США и с другими заинтересованными лицами. Ими были определены шесть областей, по которым подготовлены и представлены замечания, а в отношении пяти из них разработаны конкретные рекомендации. Разработанные 13 рекомендаций касаются: директив по летной годности (AD), программ добровольных сообщений, культуры безопасности полетов FAA, систем управления безопасностью полетов (SMS), системы надзора на воздушном транспорте (ATOS), Информационных технологий и роли инспекторов FAA.


Рекомендации Независимой исследовательской группы сводятся к следующему:
  • Федеральная авиационная администрация (FAA) обязана своевременно предоставлять всем отделениям FAA на местах информацию о новых требованиях, содержащихся в директивах по летной годности (AD), до даты начала их соблюдения. После этого указанные отделения обязаны реагировать на все просьбы перевозчиков об оказании помощи в форме проверок или отслеживания «достигнутых результатов» до даты начала соблюдения AD;
  • FAA должно сохранять за собой неоспоримое право запрещать эксплуатацию любого самолета, в отношении которого не соблюдаются действующие директивы по летной годности (AD). Инспекторы не обязаны и от них не требуется осуществлять оценку рисков в той или иной форме до принятия действий, связанных с несоблюдением положений;
  • программы добровольных сообщений по безопасности полетов FAA жизненно важны для безопасности полетов и в будущем их следует сохранить;
  • FAA обязано строго соблюдать правила выполнения указанных программ и предотвращать их несоблюдение в будущем;
  • данные из программ добровольных сообщений следует регулярно анализировать на высоком уровне в FAA, чтобы определять тенденции и направления, по которым могут возникать риски, и гарантировать действенность программ;
  • количество добровольных сообщений является комплексным показателем, который не следует использовать для оценки работы или как свидетельство высокого риска;
  • для того чтобы гарантировать конфиденциальность сообщений, FAA следует противостоять любым попыткам смягчить или убрать требования о не раскрытии источников информации;
  • FAA следует обратить особое внимание на внутреннее расхождение взглядов там, где они существуют и касаются идеологии правоприменения, поскольку они могут стать потенциальным источником серьезных ошибок;
  • программа обучения менеджеров и старших инспекторов должна обязательно включать: умение разрешать конфликтные ситуации среди сотрудников в связи с применением правил; методы сглаживания противоречий, не выходя при этом за границы правил; а также методы оптимального согласования регулирующей деятельности среди членов инспекторских групп;
  • FAA следует внедрить недавно разработанный механизм внутренней оценки (IAC), позволяющий контролировать состав и работу любых отделений или групп, о которых говорится в настоящих рекомендация;
  • FAA следует постоянно использовать IAC, чтобы контролировать уровень культуры и поведения сотрудников всех управленческих отделений по сертификации, руководство которых не менялось более трех лет;
  • FAA следует осознать свою ведущую роль в определении и снижении уровней рисков и также энергично приступить к решению этой задачи, как то уже имело место при внедрении в отрасли системы управления безопасностью полетов;
  • FAA следует безотлагательно приступить к частотно-временному анализу проведения инспекторских проверок на местах, чтобы опытным путем определить временные рамки внедрения Системы надзора на воздушном транспорте (ATOS) и других информационных систем. Исходя из результатов исследования, руководству Управления следует четко определить, какую часть своего рабочего времени в течение недели инспектор должен уделять введению данных и их анализу при работе с компьютером. Агентство должно постоянно контролировать эффективность распределения времени в целях совершенствования ATOS и других информационных технологий.

В чем же заключалась суть рекомендаций выработанных Независимой исследовательской группой.


Директивы по летной годности


Исполняющий обязанности Администратора FAA Роберт Стургелл предложил усовершенствовать процесс внедрения директив по летной годности (AD), в том числе повысить их качество и понятность для пользователей. Он учредил совместную группу FAA и представителей авиационной отрасли по рассмотрению процесса подготовки AD, начиная с разработки проектов документов, их рассмотрения и включения в общую систему AD и заканчивая процедурами проверки соблюдения. Независимая исследовательская группа целиком и полностью поддерживает эту инициативу.

Однако, по их мнению, определенная рассогласованность в толковании AD сохранится. Чтобы ее уменьшить, они предлагают FAA заблаговременно рассылать всем своим отделениям на местах информацию о новых требованиях, содержащихся в AD, до даты начала их соблюдения. После этого отделения на местах обязаны реагировать на все просьбы перевозчиков об оказании помощи в форме проверок или отслеживания «достигнутых результатов» до даты начала соблюдения AD. Такое сотрудничество пойдет на пользу авиакомпаниям, FAA и пассажирам, поскольку сократит количество серьезных сбоев в графиках перевозок.

Исследователи полагают, что для FAA жизненно важно сохранить за собой неоспоримое право запрещать эксплуатацию любого воздушного судна, в отношении которого не соблюдаются действующие директивы по летной годности (AD), не прибегая при этом к использованию иной доказательной базы. Инспектор по безопасности полетов не обязан и от него не требуется определить состояние безопасности полетов или производить оценку рисков до принятия действий, вызванных несоблюдением положений AD. Разрешение использовать оценочные критерии, скорее всего, подорвет возможности FAA принимать эффективные меры по соблюдению положений AD, если в этом будет необходимость. Инспекторы должны иметь право высказывать свою профессиональную точку зрения и суждение.


Добровольные сообщения


Добровольные сообщения – это широко признанный элемент любой современной регулирующей системы. В настоящее время авиационные происшествия с воздушными судами авиакомпаний США происходят настолько редко, что дальнейшее повышение безопасности полетов все в большей степени зависит от определения новых рисков, как потенциальных предпосылок реальных катастроф. В основном, о таких событиях известно только тем, кто в них непосредственно участвовал, а руководители, если не поступит соответствующее сообщение, могут о них и не знать. Главными программами в этой области являются:
  • программа добровольных сообщений (FDRP), используемая авиакомпаниями и другими объектами регулирования;
  • программа действий по безопасности полетов (ASAP), используемая 73 эксплуатантами, включая 169 программ для пилотов, механиков, бортпроводников и диспетчерских служб перевозок;
  • программа поддержки качества летной эксплуатации (FOQA), в которой участвуют 20 авиакомпаний.

Независимая исследовательская группа подтвердила ценность программ добровольных сообщений FAA как жизненно важных для постоянного повышения безопасности полетов. Указанные программы соответствуют современной практике регулирующей деятельности и имеют ясные границы применения. Она также подтвердила важность для FAA соблюдать правила и ограничения, касающиеся программ добровольных сообщений, чтобы гарантировать их конфиденциальность и предотвратить возникновение в отрасли побудительных причин к несоблюдению этих правил.

Кроме того, ими выказана озабоченность возможным неправильным истолкованием многих имеющихся проблем, включая тех, с которыми сталкиваются авиакомпании. Неправильно и опасно произвольно истолковывать такие понятия, как «хорошо» или «плохо», не применяя к ним систематический или научный подход. Также важно, чтобы участие во всех программах добровольных сообщений сопровождалось гарантией конфиденциальности источников информации. FAA обязано защищать принцип конфиденциальности, что позволит сохранить эти программы и в будущем.


Культура FAA


По мнению независимой исследовательской группы, сотрудники FAA, занимающиеся вопросами безопасности полетов, полностью соответствуют предъявляемым к ним требованиям. Одновременно было обнаружено, что среди них имеются существенно различающиеся взгляды на идеологию процесса регулирования. Поэтому Руководству администрации следует обратить на этот вопрос особое внимание и создать такой механизм взаимодействия, который гарантировал бы согласованность и эффективность нормотворческой деятельности. При этом важно определить, где в отделах сертификации (CMOs), могут возникать острые конфликтные ситуации, вызванные разными подходами к идеологии регулирования и проводить там необходимую работу. Особое внимание следует уделить отделам или группам, где наблюдается существенный разброс мнений в отношении действий, которые следует предпринимать для соблюдения сертификационных требований. Существование таких ситуаций отнюдь не означает, что действия меньшинства не верны или подлежать корректировке. Более того, это не говорит о том, что конкретное лицо допустило ошибку; здесь можно говорить о широком разбросе предпочтений в области регулирующей деятельности, которые могут влиять на процесс принятия решений.

Учитывая такую возможность, FAA должно найти возможность контролировать, каким образом СМО выполняют свои регулирующие функции, привлекая для этой цели группы опытных руководителей из других отделов FAA. Для этой цели подходит недавно созданный при Службе летных стандартов Механизм внутренней помощи (IAC). Его структура такова, что его удобнее всего использовать для вмешательства в ситуации, связанные с различиями в культуре регулирующей деятельности.

В апреле 2008 года, во время слушаний в Конгрессе, Генеральный инспектор Министерства транспорта Кэлвин Сковел III предложил создать новый независимый от FAA отдел, который бы подчинялся непосредственно Администратору, принимал и рассматривал жалобы, касающиеся важных аспектов безопасности полетов. Рассмотрев это предложение, Независимая исследовательская группа пришла к выводу, что в настоящее время необходимость в такой структуре отсутствует, если, конечно, вышеупомянутые меры по определению и снятию противоречий в области идеологии регулирования в отделах FAA будут использоваться. Также поступило предложение сделать обязательным ротацию менеджеров и/или конструкторов СМО через 3-5 лет. Несмотря на риск «неправомерного применения действующих правил», который может быть вызван продолжительными связями между представителями регулирующих органов и объектами регулирования, мы считаем, что этот недостаток в значительной степени компенсируется объемом подробной информации, которой обладают указанные сотрудники в отношении деятельности конкретных авиакомпаний. Риск возникновения «близких отношений» между регуляторами и регулируемыми может быть эффективно снижен путем постоянных проверок в рамках IAC любых отделов, где руководящий состав не менялся более определенного количества лет. Такой подход обеспечивает более точную диагностику риска «неправомерного применения действующих правил», избегая при этом лишних расходов и помех в работе, которые могут быть вызваны обязательной ротацией кадров.


Управление безопасностью полетов


Исследователи были приятно удивлены общим уровнем понимания и внедрения систем управления безопасностью полетов (SMS) в авиакомпаниях, которые посетили. В нескольких программах SMS было отражено ясное понимание различных методов обнаружения рисков и необходимости в формальной оценке, анализе и решении проблем, связанных с рисками. В них подробно говорилось о необходимости тщательного исследования и методологического подхода, обеспечивающих постоянное снижение уровней рисков.

Оценивая подход FAA к SMS, было выделено три направления, по которым FAA могло внести свой вклад в эту область:
  • политика и нормотворчество должны основываться на серьезной оценке и анализе рисков. Администрация уже продемонстрировала свою возможность выполнять эту роль;
  • FAA должно конкретизировать требования к SMS, подлежащим разработке и использованию регулируемыми объектами, а затем проверять их правильность, эффективность применения и соблюдение;
  • FAA должно заниматься рисками, которые находятся на его уровне – то есть теми, которые требуют внимания государства или правительства – путем организации таких систем в самом Управлении, чтобы определять и снижать риски, касающиеся всех регулируемых объектов, или широко распространенные в разных секторах авиационной отрасли.

Было отмечено, что Управление столкнется с трудностями при попытках соблюсти установленные ИКАО сроки разработки внедрения правил SMS к ноябрю 2009 года. Однако программа FAA по внедрению SMS предусматривает взаимодействие с авиакомпаниями на добровольной основе и в духе здорового сотрудничества, которые были характерны и до разработки любых окончательных правил. Есть уверенность, что FAA, выполняя контролирующие функции за внедрением SMS, поможет авиакомпаниям, которые еще не добились успеха в этой области. Администрации также следует предложить более стандартные рамки, чем те разнообразные подходы к SMS, которые в настоящее время наблюдаются в отрасли.

Отмечено широко распространенное в FAA непонимание своей роли в отношении SMS. Управление продемонстрировало свои возможности проводить сложный анализ политических проблем и областей, для которых характерна большая концентрация рисков. Оно также разрабатывает некоторые технические средства, которые будут жизненно важными для его функций, и приступило к формированию целевых аналитических групп. Однако при структурировании этой работы FAA не уделяет должного внимания организационным вопросам. FAA недостаточно сконцентрировано на своих возможностях управлять рисками, влияющими на безопасность полетов.


Контрольные функции


Инспекторы по FAA – талантливые и мотивированные профессионалы. Однако повышению производительности и эффективности их труда мешает использование ими разных информационных систем. В беседах с инспекторами 15 отделений FAA на местах обнаружено, что наибольшую обеспокоенность вызывает Система надзора на воздушном транспорте (ATOS). Над ней предстоит много поработать, чтобы она оправдала возлагаемые на нее надежды. По мнению исследователей, для дальнейшего совершенствования этой системы следует использовать фактические данные о том, как инспекторы используют свое рабочее время.

В заключение необходимо отметить, что работа Независимой исследовательской группы (IRT) была завершена 10 сентября 2008 года. На основании представленного доклада о результатах работы и предложенных в нем рекомендаций Министр транспорта США Мэри Питерс приняла доклад в целом и поручила FAA выполнить все предложенные рекомендации по безопасности полетов. Кроме того, ею было отмечено, что содержащиеся рекомендации способствуют повышению качества и эффективности программ безопасности полетов FAA и ее отделениям следует немедленно приступить к их реализации.