Правовое регулирование стадии составления проекта федерального бюджета в российской федерации

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

На правах рукописи

Рябова Елена Валерьевна

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

СТАДИИ СОСТАВЛЕНИЯ

ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.14 — Административное право,

финансовое право, информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва

2

010

Работа выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Крохина Юлия Александровна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Горбунова Ольга Николаевна

кандидат юридических наук

Артюхин Роман Евгеньевич

Ведущая организация —

Российский государственный торгово-экономический университет

Защита состоится 26 октября 2010 года в 15⁰⁰ часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119992, г. Москва, ул. Зубовская, д. 2, зал заседаний ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.

Автореферат разослан «___» сентября 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук А. А. Васильев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В Российской Федерации в течение длительного периода времени правовое регулирование стадии составления проекта федерального бюджета сводилось к процедурной составляющей, остальные же аспекты, например методология составления проекта федерального бюджета, не имели правового обеспечения. В настоящее время осуществляется активное реформирование бюджетного процесса, направлением которого выбрано движение к полной прозрачности бюджетной деятельности. В связи с этим со стороны законодателя и научной общественности стало больше внимания уделяться правовому регулированию общественных отношений в сфере расходования бюджетных средств. При этом эффективность расходования последних является следствием бюджетного планирования, отвечающего современным требованиям финансового планирования на макроэкономическом уровне. Методологические основы составления проекта федерального бюджета стали требовать более совершенного нормативно-правового урегулирования в целях выработки правовых принципов бюджетного процесса, создания адекватного современным социально-экономическим условиям бюджетно-правового механизма, в том числе разработки и внедрения новых бюджетно-правовых инструментов для обеспечения эффективной работы системы бюджетного планирования.

В 2004 г. Правительством РФ была инициирована реформа бюджетного процесса, направленная на внедрение метода бюджетирования, ориентированного на результат (далее — БОР).

Концепция БОР предполагает создание новых для российских реалий инструментов и, соответственно, изменение законодательных норм, регулирующих не только отношения в рамках стадии составления проекта федерального бюджета, но и иных стадий бюджетного процесса РФ. Между тем, стадия составления проекта федерального бюджета, открывая бюджетный цикл, создает необходимые предпосылки для четкого и результативного исполнения федерального бюджета.

Несмотря на то что за последние годы в бюджетное законодательство РФ и нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения на федеральном уровне, были внесены существенные изменения, новые методы бюджетного планирования не нашли должного отражения в правовых основах бюджетного процесса РФ.

Результатом прохождения стадии составления проекта бюджета является проект бюджета, который имеет правовое значение, т. е. служит юридическим фактом возникновения бюджетных правоотношений; определяет правовой статус участников бюджетного процесса; выражает волю публично-правового образования, являясь информационно-волевым регулятором общественных отношений, возникающих в связи с аккумулированием, распределением и использованием основного централизованного денежного фонда публично-правового образования. В связи с этим нормативному обеспечению первой стадии бюджетного процесса необходимо уделять пристальное внимание как со стороны законодателя, так и со стороны научной общественности.

Одновременно с налаживанием механизма правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета необходимо уделить особое внимание системе государственного финансового контроля в бюджетном процессе РФ. Совершенствование отдельных его форм, а именно предварительного финансового контроля и аудита эффективности, выступает одним из условий реализации модели БОР на практике и перехода от «управления затратами» к «управлению результатами» в целом.

В связи с изложенным научно-теоретическая разработка вопросов правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета представляется своевременной и актуальной.

Целью диссертационной работы является комплексное исследование правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета, изучение функциональной сущности и места стадии составления проекта федерального бюджета в бюджетном процессе РФ, анализ бюджетного планирования как объекта финансово-правового регулирования и правового закрепления программно-целевых методов бюджетного планирования.

Задачи диссертационного исследования:

- сформулировать юридическое понятие стадии составления проекта бюджета как составной части бюджетного процесса;

- провести ретроспективный анализ правового регулирования стадии составления проекта государственного бюджета, а также раскрыть систему правовых принципов и источников правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета;

- исследовать методологические основы стадии составления проекта федерального бюджета, а именно изучить понятие, сущность бюджетного планирования как объекта финансово-правового регулирования, его принципы и методы и их закрепление правовыми нормами;

- рассмотреть вопросы правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета в условиях бюджетного реформирования, акцентировав внимание на нормативно-правовом обеспечении применения новых методов бюджетного планирования в бюджетном процессе;

- провести анализ изменений бюджетного законодательства РФ, обусловленных трансформацией методологии бюджетного планирования.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией полномочий участников бюджетного процесса на стадии составления проекта федерального бюджета.

Предмет исследования составляют нормы бюджетного законодательства РФ в сфере регулирования стадии составления проекта федерального бюджета, документы правоприменительной практики, иные правовые акты.

В целях проведения ретроспективного анализа правового регулирования составления проекта государственного бюджета предметом исследования также являются нормативные правовые акты дореволюционного и советского периода.

Степень научной разработанности темы исследования. В связи с бурным развитием бюджетного права и бюджетной системы, обусловленным проведением бюджетной реформы, внедрением в бюджетный процесс программно-целевых методов бюджетного планирования и среднесрочного финансового планирования, а также в связи с усилением роли бюджетных посланий Президента РФ со стороны научного сообщества в настоящее время оказывается повышенное внимание к проблемам бюджетного процесса.

При исследовании правовых основ стадии составления проекта федерального бюджета использованы выводы, содержащиеся в работах таких авторов, как: Ю. В. Арбатская, Р. Е. Артюхин, К. С. Бельский, О. В. Болтинова, А. А. Васильев, О. Ю. Горбачева, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, Ю. А. Крохина, И. Н. Мальцева, Н. В. Омелехина, А. Г. Пауль, М. Л. Пешин, М. И. Пискотин, Е. В. Покачалова, И. И. Полын, Е. А. Ровинский, А. Д. Селюков, С. В. Степашин, Н. И. Химичева, С. М. Шахрай, Н. А. Шевелева, А. А. Ялбулганов.

Правовое регулирование стадии составления проекта бюджета было исследовано М. А. Клишиной, которая занималась рассмотрением первой стадии бюджетного процесса относительно всех уровней бюджетной системы РФ. Однако в теории финансового права нет единого комплексного исследования, в целом охватывающего правовое регулирование стадии составления проекта федерального бюджета.

При разрешении вопросов теоретико-правового характера диссертантом использованы положения работ М. Н. Марченко, В. Н. Протасова, В. А. Четвернина; конституционно-правового и административно-правового характера — Д. Н. Бахраха, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, Б. В. Россинского, Ю. Н. Старилова.

В ходе исследования вопросов бюджетного планирования диссертант обращался к работам Д. А. Аллахвердяна, А. М. Александрова, Л. П. Владимировой, Э. А. Вознесенского, М. И. Гнездиловой, И. А. Косякова, Г. Б. Поляка, М. М. Сорокиной, Г. К. Шеховцова.

В работе использованы выводы, содержащиеся в трудах исследователей финансового права дореволюционного периода, а именно Э. Н. Берендтса, М. И. Боголепова, М. И. Фридмана, Л. Н. Яснопольского.

Методологическую основу исследования составляют теоретико-практические методы (метод анализа, синтеза, индукция, дедукция, исторический метод), теоретические методы (классификация и систематизация), а также специальные методы научно-правового познания (формально-юридический и логико-юридический). В диссертационном исследовании используются экономические и специально-юридические категории.

Источниковедческую базу диссертации составили Конституция РФ, текущее законодательство, в особенности Бюджетный кодекс РФ (далее — БК), иные нормативные и ненормативные правовые акты федерального уровня. В ходе исследования использовались постановления и определения Конституционного Суда РФ и материалы Пленумов Верховного Суда РФ.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые проведено комплексное исследование правового регулирования стадии составления проекта бюджета на федеральном уровне. Впервые в рамках теории финансового права изучено бюджетное планирования как объект финансово-правового регулирования, рассмотрено правовое закрепление отдельных элементов методологии бюджетного планирования, а именно принципов и методов бюджетного планирования. Несмотря на то что в ряде научных исследований уже затрагивались отдельные вопросы правового регулирования бюджетного планирования, между тем комплексное исследование методологических основ бюджетного планирования и их закрепления в юридических нормах проведено впервые. Анализу подверглись правовые основы новых для бюджетного процесса в Российской Федерации инструментов БОР, что позволило уточнить отдельные категории бюджетного права, предложить новые дефиниции и способы классификации, а также сформулировать предложения по совершенствованию бюджетного законодательства.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, отражающие научную новизну работы:

1. Изучено юридическое понятие стадии составления проекта федерального бюджета и сформулировано его определение в правовом аспекте.

Стадия составления проекта федерального бюджета представляет собой систему материальных и процедурных норм бюджетного права, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу определения бюджетной политики РФ, разработки и утверждения материалов и документов, необходимых для составления проекта федерального бюджета, в том числе документов прогнозного и программного характера, непосредственного составления проекта федерального бюджета, подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период для внесения на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу РФ.

В правовом аспекте стадия составления проекта федерального бюджета является юридическим фактом возникновения правоотношений по рассмотрению и утверждению федерального бюджета.

2. Исследование проблемы группирования процедур стадии составления проекта федерального бюджета позволило определить временные границы стадии составления проекта федерального бюджета, а именно началом стадии является процедура направления Президентом РФ Бюджетного послания Федеральному Собранию РФ, окончанием — процедура подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период для внесения на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу РФ.

Одновременно с этим, диссертантом предложено сгруппировать процедуры стадии составления проекта федерального бюджета в следующие подстадии:

1) определение бюджетной политики РФ (процедура направления Президентом РФ Бюджетного послания Федеральному Собранию РФ);

2) разработка и утверждение материалов и документов, необходимых для составления проекта бюджета (разработка прогноза социально-экономического развития РФ, документов программного характера, проектов основных направлений налоговой, бюджетной и таможенно-тарифной политики, подготовка проекта сводного финансового баланса РФ и других материалов и документов);

3) непосредственное составление проекта федерального бюджета, включая определение основных характеристик федерального бюджета, прогнозирование доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также планирование бюджетных ассигнований;

4) подготовка проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период для внесения на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу РФ.

3. В ходе исследования бюджетного планирования, осуществляемого на федеральном уровне, как объекта финансово-правового регулирования установлено, что правовые основы бюджетного планирования пронизывают всю систему бюджетного планирования, являясь ее неотъемлемой частью.

Кроме правовых основ в систему бюджетного планирования включаются основные направления бюджетной, налоговой, таможенно-тарифной, единой государственной денежно-кредитной политики; субъекты бюджетного планирования; прогнозы и программы социально-экономического развития Российской Федерации; методология бюджетного планирования.

4. Изучение фактически применяемых принципов бюджетного планирования и способов их закрепления нормами права позволило классифицировать принципы бюджетного планирования по следующим критериям:

1) в зависимости от вида правовой нормы, закрепляющей принцип бюджетного планирования:

а) принципы бюджетного планирования, закрепленные декларативными нормами права, в том числе нормами-принципами (принцип единства бюджетного планирования; принцип обеспеченности расходов; принцип социальной направленности и приоритета общественных потребностей; принцип экономии; принцип пропорциональности и сбалансированности; принцип адекватности; принцип прибыльности инвестиций; принцип повышения эффективности общественного производства);

б) принципы бюджетного планирования, закрепленные императивными нормами (принцип участия; принцип непрерывности; принцип гибкости; принцип точности; принцип согласования краткосрочных и перспективных целей и задач; принцип целенаправленности; принцип научности);

в) принципы бюджетного планирования, закрепленные условно-диспозитивными нормами права (принцип альтернативности; принцип приспособления к экономическим и социальным условиям);

2) в зависимости от отраслевой принадлежности нормы права, закрепляющей принцип бюджетного планирования:

а) принципы бюджетного планирования, закрепленные нормами конституционного права (принцип социальной направленности и приоритета общественных потребностей);

б) принципы бюджетного планирования, закрепленные нормами финансового права (принцип участия; принцип непрерывности; принцип гибкости; принцип точности; принцип согласования краткосрочных и перспективных целей и задач; принцип повышения эффективности общественного производства; принцип целенаправленности; принцип научности; принцип альтернативности; принцип приспособления к экономическим и социальным условиям; принцип единства бюджетного планирования; принцип обеспеченности расходов; принцип экономии; принцип пропорциональности и сбалансированности; принцип адекватности; принцип прибыльности инвестиций).

5. Исследование методологических основ стадии составления проекта федерального бюджета показало, что наиболее важной и проблемной составляющей является методология планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг, включающая правовое регулирование, от эффективности которого зависит качество бюджетного планирования.

В настоящее время ввиду реформирования бюджетного сектора и сферы государственного управления актуально уточнение и совершенствование определения государственной услуги, содержащегося в ст. 6 БК. В связи с реформированием бюджетной сети, появлением нового типа учреждений (казенных), преобразованием значительного количества бюджетных учреждений в автономные учреждения, финансирование которых осуществляется на иных принципах, предложено ввести в БК понятие бюджетной услуги. В диссертации выработано следующее определение: «Бюджетная услуга — деятельность органов государственной власти (органов местного самоуправления), казенных учреждений, осуществляемая в рамках их полномочий и предметов ведения, финансируемая за счет соответствующего бюджета и направленная на удовлетворение потребностей физических и юридических лиц и реализацию их прав и законных интересов»^¹.

6. На стадии составления проекта федерального бюджета закладываются цели и приоритеты социально-экономического развития РФ.

В результате изучения документов, устанавливающих цели и приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации, предложено ввести в БК понятие доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее — ДРОНД СБП) как связующего элемента между целями более высокого уровня, сформулированными в базовых документах программного и прогнозного типа, и целями более низкого уровня, достижение которых должно быть осуществимо путем реализации бюджетно-целевых программ и осуществления непрограммной деятельности.

В связи с вышеизложенным предложено включить в ст. 179 БК следующую норму: «Разработка долгосрочных целевых программ осуществляется с учетом сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации муниципального образования».

Также следует дополнить ст.179.3 БК: «Разработка ведомственных целевых программ осуществляется с учетом доклада о результатах и основных направлениях деятельности осуществляющего разработку программы субъекта бюджетного планирования, правила подготовки и представления которого утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования».

При этом следует включить в ст. 6 БК следующие нормы-дефиниции: «субъекты бюджетного планирования — федеральные министерства, а также федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляют Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, федеральные органы законодательной и судебной власти, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации»; «доклад о результатах и основных направлениях деятельности — документ, содержащий сведения о целях, задачах и показателях деятельности, расходных обязательствах и формировании доходов, бюджетных целевых программах и непрограммной деятельности, распределения расходов по целям, задачам и программам, результативности бюджетных расходов субъектов бюджетного планирования».

7. Дальнейшее совершенствование правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета обусловлено развитием правового регулирования отдельных инструментов бюджетного планирования, в том числе системы мониторинга бюджетного сектора, финансового менеджмента и бюджетно-целевых программ, предварительного финансового контроля и аудита эффективности.

Исследована система мониторинга бюджетного сектора, финансового менеджмента и бюджетно-целевых программ и уточнено, что данная информационно-аналитическая система служит как для проведения последующего финансового контроля, так и для бюджетного планирования.

При составлении проекта федерального бюджета следует использовать материалы, включающие оценку эффективности выполнения бюджетных обязательств, которая является результатом аудита эффективности.

Предложено закрепить понятие аудита эффективности в БК, включив в ст. 6 БК следующую норму-дефиницию: «аудит эффективности — вид государственного (муниципального) финансового контроля, в ходе которого осуществляется оценка эффективности формирования и использования средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов».

Целесообразно закрепить в БК полномочие Счетной палаты РФ по разработке и утверждению методики проведения аудита эффективности, обязательной для всех уровней бюджетной системы РФ.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы, сделанные в работе, могут послужить основой для совершенствования правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета, а также для дальнейших научных изысканий в данной сфере в целях стабильности законодательного обеспечения и повышения прозрачности осуществления бюджетного планирования и результативности бюджетных расходов.

Предложения и выводы диссертанта могут быть использованы в деятельности Минфина России при осуществлении им финансовой деятельности в рамках бюджетного процесса, а также Счетной палаты РФ при проведении предварительного финансового контроля и аудита эффективности.

Помимо этого, отдельные положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть полезны в ходе преподавания дисциплин «Финансовое право», «Бюджетное право», «Финансы и кредит», «Бюджетная система» на юридических и экономических факультетах.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации», где произошло ее обсуждение.

Положения и выводы диссертационного исследования представлены в девяти статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии, иных научных и научно-практических изданиях.

Основные тезисы и положения диссертации прошли апробацию при чтении автором лекций, проведении семинарских занятий на юридическом факультете Российской правовой академии Минюста России (курсы «Финансовое право», «Бюджетное право и процесс»), а также в Высшей школе государственного аудита (факультет) Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова (курс «Бюджетное право»).

Кроме того, отдельные положения диссертации докладывались на конференциях («Четвертые Всероссийские Державинские чтения», 3—4 декабря 2008 г.; «Пятые Всероссийские Державинские чтения», 15 декабря 2009 г.; Всероссийская научно-практическая конференция «Государство, право, управление — 2008», 24 апреля 2008 г.).

Структура диссертации определяется характером поставленной цели и сформулированных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, указываются цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается степень научной разработанности темы, научная новизна, а также теоретическая и практическая значимость работы, ее методологическая основа и источниковедческая база, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования.

В первой главе «Организационно-правовые основы стадии составления проекта федерального бюджета» исследуется стадия составления проекта федерального бюджета в бюджетном процессе РФ; проводится ретроспективный анализ развития правового регулирования составления проекта государственного бюджета; анализируется система правовых принципов и источников правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета.

Автором проводится анализ таких правовых понятий, как «юридический процесс», «бюджетный процесс», «стадия бюджетного процесса», «стадия составления проекта федерального бюджета»; рассматривается проблема группирования процедур стадии составления проекта федерального бюджета в подстадии.

В результате анализа нормативных положений на предмет включения процедур направления Президентом РФ Бюджетного послания Федеральному Собранию РФ и разработки прогноза социально-экономического развития РФ в стадию составления проекта федерального бюджета сделан вывод, что данные процедуры включаются в стадию составления проекта федерального бюджета. С учетом данного положения диссертантом определяются временные границы стадии составления проекта федерального бюджета и предлагается структура процедурной составляющей стадии составления проекта федерального бюджета. На основании предложенной структуры автором формулируется определение стадии составления проекта федерального бюджета в правовом аспекте и обозначается ее правовое значение.

В работе проводится ретроспективный анализ развития нормативно-правовых положений, регулирующих бюджетный процесс в целом и стадию составления проекта бюджета в частности, в результате чего резюмируется, что на протяжении всего развития российского бюджетного права имела место низкая законодательная регламентация процедур составления проектов государственных бюджетов.

Автором исследуется система правовых принципов стадии составления проекта федерального бюджета как первой стадии бюджетного процесса и отмечается, что система принципов бюджетного процесса в целом имеет сложную структуру: в основании лежат общеправовые и конституционно-правовые принципы, на их основе выработаны правовые принципы бюджетной системы РФ и доктринальные принципы бюджетного процесса. Конституционно-правовые принципы и принципы бюджетной системы РФ обладают характером нормативности и в правоприменительной практике осуществляют прямое регулирование отношений, складывающихся в процессе составления проекта федерального бюджета.

Особое внимание уделяется исследованию системы правовых принципов бюджетной системы РФ, из которой вычленяются принципы, актуальные для стадии составления проекта федерального бюджета.

Диссертантом изучаются источники правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета: Конституция РФ, текущее законодательство, нормативные правовые акты подзаконного уровня. Особое внимание уделяется правовой природе федерального закона о федеральном бюджете и его правовому значению для стадии составления проекта федерального бюджета.

Центральное место в правовом регулировании стадии составления проекта бюджета занимает БК. Самое непосредственное регулирование осуществляется разд. VI, который содержит лишь одну главу — «Основы составления проектов бюджетов». Данный раздел не содержит главы, детально регулирующей стадию составления проекта бюджета на федеральном уровне.

Отмечается, что стадия составления проекта бюджета в большей степени урегулирована на подзаконном уровне.

Во второй главе «Методологические основы стадии составления проекта федерального бюджета» исследуются бюджетное планирование как объект финансово-правового регулирования; принципы бюджетного планирования и их правовое закрепление; методы бюджетного планирования и их правовое закрепление.

Диссертантом рассматриваются понятия планирования, бюджетного планирования, системы бюджетного планирования, целей, задач, объекта и участников бюджетного планирования.

Бюджетное планирование представляет собой единый экономико-правовой процесс, в рамках которого прогнозируется объем финансовых ресурсов, который за планируемый период может быть мобилизован в бюджет и использован на реализацию задач и функций публично-правового образования. Бюджетный процесс представляет собой деятельность органов власти стадийного характера, строго урегулированную нормами бюджетного права. Несмотря на то что бюджетное планирование осуществляется строго в рамках бюджетных правоотношений, бюджетно-правовые нормы, способные урегулировать форму, внешнее выражение бюджетного планирования как явления экономического характера, не способны урегулировать содержание данного явления. Например, невозможно полностью урегулировать юридическими нормами методологию планирования. Норма права всегда рассчитана на ситуации, которые потенциально обладают признаком стабильности и повторяемости. Бюджетное планирование осуществляется каждый раз с учетом новых факторов, новых экономический показателей, в условиях новой экономической ситуации.

Диссертантом сделан вывод, что такие терминологические единицы, как составление проекта бюджета и бюджетное планирование, не являются синонимичными. Это явления различных категорий.

Бюджетное планирование рассматривается автором как системное явление, предлагается структура системы бюджетного планирования.

В результате изучения среднесрочного финансового планирования и его отдельных инструментов сделан вывод, что федеральный бюджет, составленный и утвержденный на очередной финансовый год и плановый период, выступает инструментом «самоконтроля» Федерального Собрания РФ, инструментом контроля за составлением проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и его исполнением.

Проведен анализ правового регулирования отдельных элементов многолетнего бюджетного планирования, таких как федеральный бюджет на очередной финансовый год и плановый период, прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период, программы и концепции социально-экономического развития Российской Федерации, и сделаны следующие выводы:

- в настоящее время данные элементы в полной мере интегрированы в стадию составления проекта федерального бюджета;

- среднесрочное финансовое планирование выполняет функцию контроля на стадии составления проекта федерального бюджета в каждом из последующих бюджетных циклов;

- качество социально-экономического прогнозирования и планирования не соответствует необходимым требованиям, что обусловлено несовершенством правового регулирования процедур разработки прогноза, концепций и программ социально-экономического развития Российской Федерации.

В основе любого планирования лежит некая модель, основанная на системе принципов. Принципы бюджетного планирования были выработаны в рамках экономической доктрины, между тем управление финансами носит экономико-правовой характер, т. е. по содержанию отвечает принципам и закономерностям экономики, а по форме — требованиям юридических норм. Учитывая надстроечный характер права по отношению к экономике, при рассмотрении принципов бюджетного планирования диссертант определяет систему принципов бюджетного планирования и проводит сравнительный анализ данной системы с положениями законодательства.

Прямое закрепление принципов бюджетного планирования не всегда имеет смысл. Проблема их юридического оформления в том, что бюджетный процесс есть категория процедурно-правовая. Это форма существования по сути экономических отношений, складывающихся в процессе аккумулирования, распределения и использования централизованных денежных фондов. Бюджетное право регулирует процедуру, к примеру, этапы, порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, взаимодействие участников стадии составления проекта федерального бюджета и т. д., тогда как содержание экономических процессов, методологию и методику составления проекта федерального бюджета не всегда представляется возможным и целесообразным оформить правовой нормой.

Основной смысл и содержание правового регулирования экономических отношений заключается в «установлении и обеспечении государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировке их в зависимости от изменяющихся условий»^².

Между тем бюджетное право построено на фактически применяемых принципах, которые, не всегда трансформируясь в правовые, проявляются в закреплении некоего бюджетно-правового института, наделении субъектов бюджетных правоотношений определенными полномочиями и пр.

В результате изучения принципов бюджетного планирования и их правового закрепления диссертантом классифицированы принципы бюджетного планирования в зависимости от вида и отраслевой принадлежности правовой нормы, закрепляющей принцип бюджетного планирования.

В работе исследуется система методов бюджетного планирования и их закрепления нормами права. Особое внимание уделяется методике планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг (на федеральном уровне). В целях усовершенствования правового регулирования данной сферы и с учетом реформирования бюджетного сектора предлагается ввести в БК понятие бюджетной услуги.

Правовыми основаниями и источниками информации для формирования целей и основных показателей государственной услуги являются нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в той или иной сфере оказания государственных услуг, а также документы, устанавливающие политические и социально-экономические приоритеты деятельности федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии со ст. 69.2 БК при составлении проекта федерального бюджета для планирования бюджетных ассигнований на оказание федеральными государственными учреждениями и иными некоммерческими организациями государственных услуг (выполнение работ) используется государственное (муниципальное) задание.

Показатели непосредственных результатов использования бюджетных ассигнований, направленных на реализацию государственных заданий, должны соответствовать указанным в государственных заданиях показателям, характеризующим качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных услуг. Это соответствие обеспечивается субъектом бюджетного планирования при планировании бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг.

Правовым основанием формирования государственного задания являются нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, утверждающие перечни государственных услуг, оказываемых подведомственными им учреждениями.

Именно в перечне государственных услуг отражается общая характеристика государственной услуги с помощью таких показателей, как наименование государственной услуги, категории потребителей, перечень и единицы измерения показателей объема (состава) государственной услуги и основные требования к качеству. Все эти данные учитываются при формировании государственного задания.

Анализ действующих перечней государственных услуг показывает непонимание федеральными органами исполнительной власти истинного предназначения такого рода документов и фундаментальных основ программно-целевого метода бюджетного планирования. При формировании перечня вместо основных требований к качеству государственной услуги указываются ссылки на действующие документы, устанавливающие порядок предоставления той или иной государственной услуги, либо принципы оказания государственных услуг, которые трудно оценить и измерить (например, своевременность, массовая доступность, комфортность, публичность).

Полноценный запуск механизма БОР предполагает изменения законодательного характера на всех стадиях бюджетного процесса.

Применительно к стадии составления проекта федерального бюджета должны появиться такая процедура, как определение показателей, характеризующих достижение соответствующих эффектов от оказания услуг (в рамках определения оказываемых бюджетных услуг), а также значения показателей достижения непосредственных результатов выполнения бюджетных обязательств (в рамках характеристики бюджетно-целевых программ). Данные изменения должны иметь место именно на законодательном уровне, а не на подзаконном, как это есть на сегодняшний день.

В третьей главе «Правовое регулирование стадии составления проекта федерального бюджета в условиях реформирования бюджетного процесса» исследуются основные этапы и направления реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации; анализируются особенности правового регулирования процедур составления проекта федерального бюджета в условиях БОР; рассматриваются проблемы правового закрепления отдельных инструментов БОР (3.3).

Диссертантом исследуется категория БОР, на основании чего сделан вывод о том, что БОР может пониматься в узком смысле как метод бюджетного планирования и в широком — как концепция усовершенствованного бюджетного процесса, вызывающая изменения на всех его стадиях.

Диссертантом проводится сравнительный анализ процедур составления проекта федерального бюджета до и после перехода к концепции БОР, отмечаются сложности правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета в условиях БОР.

Многими исследователями правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности отмечается проблема несовершенной системы целеполагания. Закон о прогнозировании не выдерживает никакой критики, тем более в большей степени он устарел.

В. В. Ванин указывает на слабую связь между Программой социально-экономического развития на среднесрочную перспективу и целевыми программами^³. Согласно п. 4 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”», приоритеты и цели социально-экономического развития Российской Федерации должны лишь учитываться. Следует внести соответствующие изменения. Формулировка должна быть изменена с «должны учитываться» на «должны лечь в основу».

Исследование правового закрепления такого инструмента БОР, как ДРОНД СБП, вскрыло проблему отсутствия корреляции показателей, содержащихся в докладах и бюджетных целевых программах. Для разрешения обозначенной проблемы диссертантом предложено ввести понятие ДРОНД СБП в БК, обязав учитывать при разработке бюджетных целевых программ показатели, содержащиеся в указанных докладах.

Автором сделан вывод, что при составлении проекта федерального бюджета следует использовать материалы, включающие оценку эффективности выполнения бюджетных обязательств, которая является результатом аудита эффективности.

В связи с этим предложено закрепить понятие аудита эффективности в БК, включив в ст. 6 БК норму-дефиницию аудита эффективности, а также закрепить в БК полномочие Счетной палаты РФ по разработке и утверждению методики проведения аудита эффективности, обязательной для всех уровней бюджетной системы РФ.

В результате исследования теоретических и правовых основ внедряемой в бюджетный процесс РФ концепции БОР обосновывается необходимость совершенствования правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета по следующим направлениям:

- создание более четкой системы целеполагания путем введения в БК понятия ДРОНД СПБ как связующего элемента между целями более высокого уровня, сформулированных в базовых документах программного и прогнозного типа, и целями более низкого уровня, достижение которых должно быть осуществлено путем реализации бюджетно-целевых программ;

- дальнейшее совершенствование системы мониторинга бюджетного сектора, финансового менеджмента и бюджетно-целевых программ. Для реализации концепции БОР крайне важна «обратная» связь в целях отслеживания результатов. Такой информационно-аналитический инструмент БОР служит не только для проведения последующего финансового контроля, но и применяется в целях бюджетного планирования;

- совершенствование правового регулирования аудита эффективности, налаживание работы института аудита эффективности как основного формата финансового контроля за реализацией бюджетно-целевых программ. Это обусловлено тем, что результатом аудита эффективности является оценка эффективности выполнения бюджетных обязательств, которая включается в материалы, используемые при составлении проекта федерального бюджета.

В заключении изложены основные выводы по результатам проведенного исследования.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

Статьи, опубликованные в ведущих

рецензируемых научных журналах и изданиях,

указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии

1. Фуфачева Е. В. Бюджетное планирование в рамках бюджетного процесса в Российской Федерации // Вестник Российской правовой академии. 2009. № 1. — 0,3 п. л.

2. Фуфачева Е. В. Государственный и муниципальный финансовый контроль в бюджетном процессе муниципальных образований // Вестник Российской правовой академии. 2009. № 2. — 0,5 п. л.

3. Рябова Е. В. Развитие бюджетного законодательства России в рамках правового регулирования стадии составления проекта бюджета // Вестник Российской правовой академии. 2009. № 4. — 0,4 п. л.

4. Рябова Е. В. Особенности государственного финансового контроля на стадии составления проекта бюджета // Вестник Московского университета. — Сер. «Государственный аудит». 2010. № 1. — 0,4 п. л.

Другие публикации

5. Фуфачева Е. В. Правовой механизм приостановления действия положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования // Российская государственность в начале XXI века: тенденции, проблемы, перспективы : материалы VIII-й Всерос. науч.-практ. кон. «Государство, право, управление — 2008». Ч. 1 / отв. ред. С. И. Некрасов ; Гос. ун-т управления. — М. : ГУУ, 2008. — 0,4 п. л.

6. Фуфачева Е. В. К вопросу о среднесрочном финансовом планировании // Четвертые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 3—4 декабря 2008 года) : сб. ст. : в 7 кн. Кн. 3. Проблемы административного, финансового, налогового и информационного права / отв. ред. А. В. Морозов ; РПА Минюста России. — М. : РПА Минюста России, 2009. — 0,3 п.л.

7. Рябова Е. В. Принципы финансового и бюджетного планирования // Пятые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 15 декабря 2009 года) : сб. ст. : в 7 кн. Кн. 3. Проблемы административного, финансового, налогового и информационного права / отв. ред. Б. В. Россинский ; РПА Минюста России. — М. : РПА Минюста России, 2010. — 0,3 п.л.

8. Рябова Е. В. К вопросу об этапах составления проекта федерального бюджета / Повышение эффективности бюджетных расходов: проблемы и пути решения: Сборник научных статей; Под ред. С.М.Шахрая, Т.В.Ярыгиной, И.В.Левакина, - М., 2010 г. — 0,3 п. л.

9. Моцок В. В., Лозовой М. М., Рябова Е. В. К вопросу о понятии и предмете аудита эффективности // Государственный аудит. Право. Экономика. 2010. № 2. — 0,6 / 0,4 п. л.

1 С учетом изменений и дополнений к БК от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 27.07.2010), вступающими в силу с 1 января 2011 г.

2 Теория государства и права : учебник / под ред. М. Н. Марченко. М. : ЗЕРЦАЛО, 2000. С. 271.

3 Ванин В. В. К вопросу о правовой природе актов социально-экономического планирования // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 5..С. 140.

Blog

Правовое регулирование стадии составления проекта федерального бюджета в российской федерации

Содержание