Звіт про впровадження проекту за період жовтень 2010 квітень 2011 Стор
| Вид материала | Документы |
- З м І стробот и, 504.09kb.
- Лановецька районна державна адміністрація тернопільської області, 154.85kb.
- Верховній Раді України проекту закон, 19.64kb.
- Доповідь Проректора з наукової роботи професора О.І. Іващука на тему, 96.31kb.
- Аудиторський висновок про фінансову звітність відкритого акціонерного товариства, 152.45kb.
- Роз’яснення щодо коригування звіту на нараховані страхові внески на суми донарахованої, 270.6kb.
- Аудиторський висновок, 31.87kb.
- На виконання завдань Програми економічних реформ за 2010 рік., 89.38kb.
- Вступ, 404.24kb.
- Висновок незалежного аудитора щодо річної фінансової звітності товариства з обмеженою, 232.26kb.
Звіт про впровадження проекту за період жовтень 2010 – квітень 2011 Стор.
ДОДАТОК 26
ПРЕДСТАВНИЦТВО ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ В УКРАЇНІ
МІНІСТЕРСТВО АГРАРНОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ
«Проект виконання Україною зобов’язань щодо членства в СОТ та європейської політики добросусідства в сільському секторі (секторальний підхід)»
- Україна –
Звіт
про результати аналізу Закону України «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції» короткотермінового експерта В.Карпенка
Автори проекту Закону України «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції», обґрунтовуючи необхідність прийняття такого закону, наголошували, що його підготовлено з метою визначення організаційно-правових та економічних засад формування в Україні мережі оптових ринків сільськогосподарської продукції та їх інфраструктури, а також стимулювання розвитку таких ринків відповідно до світової практики.
Необхідність створення такої мережі обґрунтовувалася існуванням однієї із найбільш гострих проблем в АПК - відсутності цивілізованих прозорих каналів просування сільськогосподарської продукції від виробника до кінцевого споживача на вигідних для всіх учасників процесу умовах. Непрозорі схеми збуту сільськогосподарської продукції, відсутність структур оптової торгівлі створюють передумови для великих цінових коливань на ринку сільськогосподарської продукції, зумовлюють додаткові витрати для виробників, переробників та її споживачів.
Автори також відзначали, що ОРСП - це місце, де щоденно виникає ціна рівноваги поміж попитом та пропозицією.
Окрім того, ОРСП - це елемент інфраструктури регіону, що впливає на закономірний потік продовольчих товарів між виробником та споживачем. Чим сучаснішою є інфраструктура оптового ринку, тим чіткіше відбувається розподіл сільськогосподарських та харчових продуктів, що впливає на якість продукції, час укладення угод та процедур, пов’язаних із її завантаженням і розвантаженням.
Через оптовий ринок місцева та центральна влада можуть творити політику врівноваженого розвитку, особливо сільськогосподарської продукції та роздрібної торгівлі.
І, головне, на думку авторів, враховуючи світовий досвід, будівництво ОРСП має отримувати державну підтримку.
Отже, проект Закону спрямований на оптимізацію маркетингових каналів руху сільськогосподарської продукції від виробника до переробних підприємств та інших споживачів, підвищення конкурентоспроможності сільськогосподарських товаровиробників, створення ефективного ринкового середовища для реалізації сільськогосподарської продукції, формування цін з урахуванням попиту і пропозиції шляхом створення сприятливих умов для створення і розвитку мережі оптових ринків сільськогосподарської продукції.
В процесі доопрацювання проекту Закону у Верховній Раді України його структура, наповнення суттєво змінилися у порівнянні із тим первісним текстом, який був внесений на розгляд суб’єктами законодавчої ініціативи.
Одним із завдань цього дослідження є аналіз Закону України «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції» на його відповідність світовій практиці, а також завданням, які ставилися при розробці законопроекту.
Ще одне завдання дослідження підготовка рекомендацій щодо покращання цього Закону та актів законодавства у сфері ОРСП.
2.2.2. Структура Закону України «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції»
Закон України «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції» складається із преамбули та 19 статтей (в тому числі Стаття «Прикінцеві положення»), а саме:
Стаття 1. Визначення термінів
Стаття 2. Правові засади діяльності оптового ринку сільськогосподарської продукції
Стаття 3. Сфера дії цього Закону
Стаття 4. Порядок набуття юридичною особою статусу оптового ринку сільськогосподарської продукції та позбавлення її такого статусу
Стаття 5. Оператори оптових ринків сільськогосподарської продукції
Стаття 6. Основні напрями діяльності оптових ринків сільськогосподарської продукції
Стаття 7. Послуги оптових ринків сільськогосподарської продукції
Стаття 8. Проект (бізнес-план) організації діяльності юридичної особи у статусі оптового ринку сільськогосподарської продукції
Стаття 10. Державна політика підтримки оптових ринків сільськогосподарської продукції
Стаття 11. Правила роботи оптових ринків сільськогосподарської продукції
Стаття 12. Земельні ділянки оптових ринків сільськогосподарської продукції
Стаття 13. Надання державної фінансової допомоги оптовим ринкам сільськогосподарської продукції у період їх становлення
Стаття 14. Оподаткування оптових ринків сільськогосподарської продукції
Стаття 15. Система інформаційного забезпечення діяльності оптових ринків сільськогосподарської продукції
Стаття 16. Контроль за діяльністю оптових ринків сільськогосподарської продукції
Стаття 17. Саморегулівна організація оптових ринків сільськогосподарської продукції
Стаття 18. Відповідальність за порушення вимог цього Закону
Стаття 19. Прикінцеві положення
2.2.3. Закон України «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції»: положення та проблеми
Згідно з Преамбулою, цей Закон визначає правові засади організації діяльності оптових ринків сільськогосподарської продукції в Україні, регулює відносини в цій сфері та спрямований на захист прав і законних інтересів сільськогосподарських товаровиробників, які здійснюють оптовий продаж сільськогосподарської продукції власного виробництва.
Термінологічні новації. Слід зазначити, що процес прийняття Закону України «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції був надзвичайно тривалим і складним, що пов’язано, насамперед із інноваційністю законопроекту: як ідеї законопроекту,так і його окремих положень.
Законом вперше запропоновано низку правових термінів, а також уточнення існуючих, зокрема:
- інфраструктура оптового ринку сільськогосподарської оптова торгівля сільськогосподарською продукцією;
- оптовий ринок сільськогосподарської продукції; партія сільськогосподарської продукції;
- покупці (в розумінні цього закону – оптові покупці); продавці(в розумінні цього закону – оптові продавці);
- ринок сільськогосподарської продукції; роздрібна торгівля сільськогосподарською продукцією;
- територія оптового ринку сільськогосподарської продукції;
- товаросупровідний документ - документ, що містить дані про партію сільськогосподарської продукції.
Ці правові терміни можуть використовуватися в інших правових актах як визначені законом, що є внеском в правову теорію та практику.
Визначення сфери дії Закону. Норми Закону містять деякі неузгодженості у визначенні його сфери дії. Так, відповідно до статті 3 цього Закону його положення поширюються на правовідносини, пов'язані з організацією діяльності оптових ринків сільськогосподарської продукції в Україні. Тобто, цей закон не мав би регулювати відносини, пов’язані з діяльністю ОРСП після його створення.
Водночас, відповідно до статті 2, діяльність оптового ринку сільськогосподарської продукції регулюється відповідними положеннями Господарського кодексу України, Цивільного кодексу України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами України.
Якщо читати буквально ці норми, можна сказати наступне: діяльність ОРСП регулюється цим Законом лише в частині організації такої діяльності.
У тексті закону є чимало норм, які стосуються діяльності ОРСП, наприклад, стаття 6 з назвою «Основні напрями діяльності оптових ринків сільськогосподарської продукції».
Хоча ця термінологічна неузгодженість не здійснює суттєвого впливу на Закон, однак, для досягнення його «чистоти» було б доцільно узгодити використання термінів «організація діяльності ОРСП» та «діяльність ОРСП» у цьому Законі.
Статус ОРСП. Зважаючи на те, що в Україні практично не існує ОРСП у прийнятому у світі розумінні, більша частина норм Закону пов’язана із різноманітними процедурами створення таких ринків
Законодавець,маючи на меті створення саме таких ринків, передбачив встановлення вимог до них.
Механізмом встановлення таких вимог є визначений Законом механізм набуття статусу ОРСП
Відповідно до Закону, статус ОРСП можуть отримати як діючі ринки (незалежно від організаційно-правової форми та форми власності), так і ринки, створення яких ще тільки планується. Останні набувають такого статусу через, умовно кажучи, реєстрацію проекту (бізнес-плану) створення ринку.
Відповідно до статті 4 Закону існує Порядок набуття юридичною особою статусу оптового ринку сільськогосподарської продукції та позбавлення її такого статусу
Юридична особа, яка має намір набути статусу оптового ринку сільськогосподарської продукції, подає до центрального органу виконавчої влади з питань аграрної політики такі документи:
- заяву про набуття статусу оптового ринку сільськогосподарської продукції;
- проект (бізнес-план) організації діяльності юридичної особи у статусі оптового ринку сільськогосподарської продукції;
- нотаріально посвідчену копію установчих документів;
- проект Правил роботи оптового ринку сільськогосподарської продукції;
- нотаріально посвідчену копію свідоцтва про державну реєстрацію;
- довідку про включення юридичної особи до Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України; документально підтверджені відомості про засновників (учасників) юридичної особи.
Передбачені Законом і підстави та процедура позбавлення такого статусу.
Статус оптового ринку сільськогосподарської продукції надається Міністерством аграрної політики України на конкурсній основі. Однак сам Закон не містить якихось вимог щодо проведення конкурсу, а вимоги щодо самих ОРСП є надто загальними. Наприклад, ОРСП створює належні умови для забезпечення здійснення оптової торгівлі сільськогосподарською продукцією шляхом надання таких послуг чи сприяння операторам оптових ринків сільськогосподарської продукції у підготовці сільськогосподарської продукції до купівлі та продажу. Якими мають бути ці умови (обсяги, якість, площі тощо), які вимоги до послуг з підготовки продукції до продажу Законом не встановлено.
З одного боку, зрозуміло, що в умовах відсутності досвіду, такі вимоги у Законі встановити було складним завданням. Тобто, Закон можна розглядати як рамковий, до якого, по мірі набуття досвіду, можна вносити певні зміни.
З іншого боку, на думку деяких експертів, такий широкий підхід до процедур створює місце для суб’єктивних рішень при їх прийнятті щодо надання статусу ОРСП, а, отже і державної підтримки.
Форма організації ринку. Закон не містить окремої норми щодо організаційно-правової форми чи форми власності ОРСП. У визначенні поняття ОРСП також немає відповідних посилань
Тільки стаття 13 містить норму про те, що ОРСП незалежно від форми власності та організаційно-правової форми у період їх становлення надається фінансова допомога за рахунок коштів Державного бюджету України на безповоротній та/або поворотній основі.
Власне, саме ця норма дає підстави говорити про можливість існування різних форм ОРСП.
Світова практика свідчить, що тільки невелика частина ОРСП є у приватній власності. Практично не існує приватних ОРСП у країнах Європейського Союзу, де більшість ОРСП перебувають у державній власності чи є об’єктами державно-приватного партнерства. Це ж стосується і форми управління ринку. Такий підхід, на думку європейських фахівців, які розглядають ОРСП як об’єкти, що надають суспільні (громадські послуги), дозволяє забезпечити гарантування стабільності надання таких послуг.
Тобто, участь держави (як на центральному, так і місцевому рівнях) у створенні та діяльності ОРСП (у багатьох випадках, ще й виробників, торговців чи їх організацій) повинна бути закріплена правовими нормами або нормами договору, зокрема, договору про держано-приватне партнерство
Цей Закон, а також прийняті на його виконання акти, не містить таких вимог не містять, що може спричинити проблеми у наданні послуг.
Видається доцільним розглянути можливість застосування норм Закону України «Про державно-приватне партнерство»1 для формування відповідних механізмів в частині створення та забезпеяення діяльності ОРСП.
Управління ОРСП. Більшість ОРСП світу також управляються або державою, або через механізми державно-приватного партнерства. Закон України не містить окремої норми щодо управління ОРСП, яким чином таке управління має здійснюватися: воно віднесено до компетенції власників ОРСП. Тобто, форма управління залежить від організаційно-правової форми.
У більшості країн існує три способи щодо управління ОРСП:
- управління за допомогою місцевих адміністративних органів або групи місцевих установ;
- за допомогою напівпублічної-напівдержавної компанії (державно-приватне партнерство);
- за допомогою будь-якої іншої організації, яка створена безпосередньо з цією метою.
В запропонованому Проекті Закону нічого не згадується про те, який тип управлінської структури має бути застосований для адміністрування ОРСГП ні на державному ні на місцевому рівнях. Стаття 6 та 7 тільки згадує, що „...вимоги до оптових ринків сільськогосподарської продукції визначаються Кабінетом Міністрів”. Це вказує на те, для чого ці вимоги могли б бути вигідними.
Відповідальність за діяльність оРСП. Більшість актів законодавства про ОРСП країн ЄС, інших країн чітко передбачають можливість встановлення чіткої структури та складу відповідального органу для регулювання конкретного ОРСП. А також координуючий чи керівний орган для кожного окремого типу ОРСГП. Наприклад в Італії, кожний тип оптового ринку повинен призначити Ринковий Комітет, який бере на себе вирішальну відповідальність за поточну адміністративну діяльність ринку. У Франції, закон визначає організацію Консультативного Технічного Комітету для кожного ринку, який бере на себе ті ж самі функції. Тому, на думку деяких експертів, Закон України має також визначити структуру та склад такого органу, його обов‘язків, функцій та повноваження, посадовців та ін. Цим Законом також має бути чітко визначено розподіл повноважень між таким органом та Міністерством аграрної політики України.
З певним припущення можна говорити, що таким органом, відповідальним за діяльність ОРСП могла б стати саморегулівна організація ОРСП - асоціація оптових ринків сільськогосподарської продукції, що набула статусу саморегулівної організації в порядку, визначеному цим Законом
Земля. Стаття 10 Закону передбачає як один із заходів державної політики ОРСП надання оптовим ринкам сільськогосподарської продукції земельних ділянок із земель державної та/або комунальної власності для розміщення ринку сільськогосподарської продукції.
У статті ж 12 констатується, що надання земельних ділянок для розміщення інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції здійснюється в порядку, визначеному законом.
Сьогодні порядку щодо виділення земельних ділянок для майбутніх ОРСП не існує.
Водночас, як показує практика виділення земельної ділянки для ОРСП в Одеській області ( та й у інших регіонах), це є однією із найскладніших проблем, вирішення яких поки що не запропоновано органами влади.
Не використовується і механізм концесії для ОРСП, що, як показує досвід інших країн, міг би, за певних обставин, успішно використовуватися в Україні.
Водночас, слід зазначити, що зміни, внесені цим Законом до Земельного кодексу України, дозволяють вирішити чимало «земельних», особливо на етапі створення ОРСП. проблем
Фінансування: Закон містить норми про надання державної фінансової допомоги на створення та забезпечення діяльності, водночас вони не є нормами прямої дії. Критерії надання такої допомоги також не є чіткими, оскільки немає прописаної на рівні Закону чіткості вимог до ОРСП. Це може дозволяти певний суб’єктивізм при реалізації норм Закону.
Мало б сенс більш чітко викласти ці норми у Законі.
Застережні заходи щодо конкурентних нерегульованих ринків: В деяких країнах існують особливі зони навколо ОРСГП. Це є перевага у випадку України, особливо це стосується державного ОРСГП тому що
- ОРСГП є суспільний здобуток;
- необхідно, щоб ОРСГП були життєздатними, а тому вони повинні мати дохід особливо з оренди.
Нечесна конкуренція з неконтрольованими конкурентними (особливо приватними) ринками буде знижувати їх фінансову життєздатність і приводити до швидкого банкрутства. Тому рекомендується, щоб стаття про особливі зони була включена до Закону.
Права операторів ринку: Закон не включає ніяких норм щодо використання потужностей, які права користувачі будуть мати на ринку. Це дуже важливе питання, тому що пояснює основи накопичення доходу. Існує три типи надання права на доступ до використання потужностей ринку: (і) використання торгових площ; (іі) використання земельного наділу в середині означеної ринкової площі; (ііі) дольове використання ринкової площі. Такі „права користування” можуть бути надані приватним користувачам на „концесійній основі” та після виплати концесійного внеску.
Перспективні закони та нормативно-правові акти. Закон містить чимало прямих та непрямих бланкетних норм. Пунктом 3 Прикінцевих положень Закону доручалося Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом:
- подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів України у відповідність із цим Законом;
- привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом;
- забезпечити прийняття нормативно-правових актів, передбачених цим Законом;
Більша частина цього доручення виконана. Однак, залишається частина невиконаної роботи, що зменшує ефективність Закону.
Зважаючи на інноваційність Закону, доцільно було б створити у структурі Міністерства аграрної політики України окремий структурний підрозділ виключно з питань ОРСП.
Зовнішня інфраструктура. ОРСП - це не тільки місце торгів з усім необхідним. Це ще й зовнішня інфраструктура – дороги, інженерні мережі поза межами ринку. Як правило, частину роботи в інших країнах (повністю чи частково) бере на себе держава. В Законі прописана (стаття 10) можливість фінансової участі держави у створенні інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, необхідної для його функціонування. Однак і тут немає механізмів. Особливо важливими є механізми залучення місцевих органів влади до цього процесу.
Оподаткування. Відповідно до статті 14 Закону законами про оподаткування можуть передбачатися пільги або спеціальний режим оподаткування діяльності оптових ринків сільськогосподарської продукції. Так само органи місцевого самоврядування у межах своїх повноважень можуть надавати оптовим ринкам сільськогосподарської продукції пільги із сплати місцевих податків і зборів.
Однак, у нещодавно прийнятому Податковому кодексі України відповідних норм немає.
Окрім того, у частині 14.1.211 цього Кодексу серед переліку пункт продажу товарів не значиться.
Позитивним моментом Податкового кодексу для ОРСП є ліквідація ринкового збору.
Участь місцевої влади. Законом декларується участь місцевої влади у створенні ОРСП, однак не є обов’язковою. Вже говорилося про те, що це можна було б віднести до норм Закону.
Ринки живої худоби. Сьогодні, як свідчить практика, органи влади сконцентрувалися лише на підтримці ринків овочів, фруктів. Зважаючи на критичний стан українського тваринництва (насамперед, щодо великої рогатої худоби), такий підхід складно пояснити.
Отже, незважаючи на те, що в рамках цього Закону сільськогосподарська продукція – це вся продукція, що підпадає під визначення груп 1-24 Української класифікації товарів зовнішньоекономічної діяльності (УКТЗЕД) згідно із Законом України "Про Митний тариф України", за винятком підакцизних товарів, крім товарів первинного виноробства - виноматеріалів (коди УКТЗЕД 2204 29 - 2204 30), тобто, і жива худоба теж, прийняття Закону не стало стимулом для розвитку оптових ринків живої худоби.
ОРСП національні, регіональні, місцеві. Про це вже було написано: держава сконцентрувалася виключно на великих ринках. Якщо проводити аналогії з Францією, можна говорити, що це ринки національного значення. , потрібні й регіональні (місцеві), як часто говорять, фермерські ринки, яким не приділяється увага.
У Закон не існує якогось поділу ОРСП за обсягом (регіонам) діяльності видається доцільним запровадити такий поділ з відповідним розподілом рівнів державної підтримки.
Розташування ринків. Стаття 9 Закону передбачає, що місця розміщення інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції визначаються центральним органом виконавчої влади з питань аграрної політики на підставі поданих юридичними особами, які мають намір набути статусу оптового ринку сільськогосподарської продукції, документів виходячи з економічної доцільності створення оптових ринків сільськогосподарської продукції на відповідній території.
З одного боку такий підхід має позитивний момент: робота (отже, і видатки) перекладається на інціаторів створення ОРСП.
З іншого боку такий підхід породжує декілька проблем:
- ініціатори створення ОРСП повинні нести затрати, не будучи впевненими у майбутньому проекту;
- одно потрібні видатки на перевірку інформації про вибрані ділянки, тобто економія на видатках суттєво зменшується.
Закон не встановлює якихось вимог до місця розміщення інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції. Не розроблено документу щодо встановлення таких вимог (рекомендацій), що може призвести до суб’єктивізму у застосуванні норм Закону.
Особи, що пропонують свій проект, рідко пов’язують його зі створенням інших ОРСП., а значить, і не планують їх взаємодію.
Тобто, існує потреба системного мислення щодо до розміщення ОРСП. Можливо, створення обґрунтованої схеми розміщення ОРСП національного значення.
Короткий висновок. Аналізуючи Закон України «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції», можна говорити про певні його вади, які проявилися вже на початковому формування мережі ОРСП. Цілком справедливо очікувати збільшення пропозицій зі зміни цього Закону та інших актів законодавства з розширенням практики та набуттям досвіду у цій сфері. Однак незаперечним є необхідності імплементації норм Закону у державну цільову програму розвитку ОРСП.