Geum.ru

Кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "Об опеке и попечительстве" (2-е издание, переработанное и дополненное) (

Вид материалаКодекс

Содержание


И полномочия
Подобный материал:
1   ...   25   26   27   28   29   30   31   32   33
Глава 2. ОРГАНЫ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА, ИХ ЗАДАЧИ

И ПОЛНОМОЧИЯ


Статья 6. Органы опеки и попечительства


Комментарий к статье 6


1. Комментируемая статья - одна из немногих статей Закона, содержащих в себе нормы публично-правовой природы. Прежде всего в ней определены органы опеки и попечительства как органы исполнительной власти субъекта Федерации. Это положение Закона об опеке совпадает с текстом п. 1 ст. 34 ГК РФ, а также п. 2 ст. 121 СК РФ, в которые соответствующие изменения были внесены Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий". Названный Федеральный закон передал полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству на уровень государственной власти субъектов Федерации с 1 января 2008 г.

До указанной даты органами опеки и попечительства являлись органы местного самоуправления, несмотря на то что в действительности органы опеки и попечительства при осуществлении своих функций всегда выполняли задачи общефедерального, государственного масштаба, и прежде всего задачи охраны прав детей, оставшихся без попечения родителей, а также обеспечения выживания иных особых категорий граждан (страдающих психическими расстройствами или иными тяжелыми заболеваниями, затрудняющими самостоятельную защиту своих интересов). Тем самым на органы опеки и попечительства традиционно возлагались функции по реализации права человека на жизнь (ст. 20 Конституции РФ), социальных прав человека, а также по реализации принципа государственной защиты детства (ст. 38 Конституции РФ), которые могут быть отнесены к компетенции органов государственной власти, но никак не к вопросам местного значения (ст. 130 Конституции РФ).

В то же время передача полномочий, связанных с опекой и попечительством, на уровень государственной власти субъектов Федерации не должна означать отдаление органов опеки и попечительства от населения территории и его насущных проблем. Реформа органов опеки и попечительства, проводимая в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" и Законом об опеке и попечительстве, должна завершиться созданием в регионах отлаженной и разветвленной системы указанных органов, создаваемых при необходимости на уровне поселений, муниципальных районов или иных территорий в зависимости от потребностей региона, численности населения, удаленности территорий от центра субъекта Федерации и т.п. В настоящее время большинство организаций, оказывающих социальные услуги населению, а также органов, управляющих такими организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, созданы и функционируют не на уровне муниципалитетов, а на уровне государственной власти субъектов Федерации. Основными преимуществами строящейся системы органов опеки и попечительства как органов государственной власти должны стать их единство и управляемость, позволяющие обеспечить максимально эффективную и оперативную защиту прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных граждан во взаимодействии с организациями и службами социальной защиты населения.

Вместе с тем ответ на вопрос об уровне власти, к которому относятся органы опеки и попечительства, осложнен одним обстоятельством. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", внося изменения в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предполагающие передачу полномочий по опеке и попечительству субъектам Федерации, одновременно попытался допустить возможность передачи этих полномочий органам местного самоуправления. Это вытекает из текста ч. 6 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Для того чтобы исправить возникшие противоречия между гражданским и семейным законодательством, с одной стороны, и законодательством об органах государственной власти субъектов Федерации, с другой стороны, в комментируемую статью Закона об опеке были внесены изменения Федеральным законом от 18 июля 2009 г. N 178-ФЗ.

В соответствии с новой редакцией ст. 6 Закона об опеке в тех муниципальных образованиях, на территориях которых отсутствуют органы опеки и попечительства, образованные в соответствии с названным Законом, полномочия по опеке и попечительству могут быть возложены на органы местного самоуправления. Таким образом, законодатель решил сделать исключение из общего правила и позволил в некоторых случаях делегировать полномочия по опеке и попечительству на местный уровень.

Поскольку под словами "органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с настоящим Федеральным законом" следует понимать не что иное, как органы исполнительной власти субъекта Федерации (см. первое предложение ч. 1 ст. 6 Закона об опеке), то указанное делегирование полномочий возможно лишь в тех субъектах Федерации, в которых на момент введения в действие Федерального закона от 18 июля 2009 г. N 178-ФЗ (2 августа 2009 г.) так и не были созданы органы исполнительной власти, занимающиеся опекой и попечительством.

Так, например, в Вологодской области к этому моменту областные органы опеки и попечительства созданы не были. Более того, действовал Закон Вологодской области от 17 декабря 2007 г. N 1720-ОЗ (ред. от 3 июля 2009 г.) "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству", заключавший в себе попытку передать полномочия по опеке и попечительству на муниципальный уровень. Если до 2 августа 2009 г. этот областной Закон противоречил федеральному законодательству, то после указанной даты этого противоречия не стало. Поскольку в Вологодской области органы исполнительной власти субъекта Федерации, ведающие вопросами опеки и попечительства, так и не были созданы, делегирование соответствующих полномочий муниципалитетам фактически было узаконено на федеральном уровне. При этом необходимо иметь в виду, что органы местного самоуправления наделяются полномочиями по опеке и попечительству с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В то же время, например, в Курганской области соответствующие органы исполнительной власти субъекта Федерации были созданы Законом Курганской области от 1 декабря 2008 г. N 415 "Об опеке и попечительстве на территории Курганской области". В Иркутской области деятельность по опеке и попечительству в области также осуществляется уполномоченным исполнительным органом государственной власти области <1>.

--------------------------------

<1> См.: Закон Иркутской области от 25 декабря 2007 г. N 143-оз "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Иркутской области"; Постановление правительства Иркутской области от 1 октября 2008 г. N 2-пп "О министерстве социального развития, опеки и попечительства Иркутской области".


Поскольку в указанных и во многих других субъектах Федерации полномочиями по опеке и попечительству был наделен единый на всю территорию орган исполнительной власти, органы опеки и попечительства в таких регионах следует считать созданными. Поэтому в таких регионах передача полномочий по опеке и попечительству на муниципальный уровень невозможна.

2. Впервые в законодательстве прямо предусматривается, что деятельность органов опеки и попечительства как органов исполнительной власти субъектов Федерации будет вестись под контролем и с методическим сопровождением со стороны федеральной исполнительной власти.

Часть 5 комментируемой статьи указывает, что контроль за деятельностью органов опеки и попечительства и разработку методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству должен осуществлять уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти.

В настоящее время этот орган еще не определен соответствующим актом Правительства РФ, однако уже сейчас ясно, что это должен быть один орган исполнительной власти, а не несколько. Компетенция органов опеки и попечительства в соответствии с действующим законодательством широка и разнообразна. Так, например, органы опеки и попечительства не только выявляют недееспособных и не полностью дееспособных лиц, назначают и отстраняют опекунов и попечителей в отношении подопечных, но и обязаны принимать ряд мер по охране имущества безвестно отсутствующих граждан (ст. 43 ГК). В то же время большинство полномочий органов опеки и попечительства должны осуществляться ими одинаково независимо от возраста подопечного или причины назначения над ним опеки (попечительства) - полномочия по охране и управлению имуществом подопечным, по надзору за опекунами (попечителями) и оказанию им необходимой помощи. В этой связи нецелесообразно как создание отдельных органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних и несовершеннолетних лиц, так и наделение разных федеральных органов исполнительной власти полномочиями по контролю и методической поддержке органов опеки и попечительства. Так, например, наделение Министерства образования и науки РФ соответствующими полномочиями в части работы органов опеки и попечительства с несовершеннолетними подопечными, а Министерства здравоохранения и социальной защиты населения РФ такими же полномочиями в части работы с совершеннолетними подопечными, на наш взгляд, было бы нерационально и противоречило бы формулировке ч. 5 комментируемой статьи, которая четко и недвусмысленно устанавливает возложение соответствующих функций на единый федеральный орган исполнительной власти.

3. Комментируемая статья определяет также и нормативную основу деятельности органов опеки и попечительства, которую должны составить законы субъектов Федерации и акты, издаваемые в соответствии с ч. 4 ст. 3 Закона об опеке высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).

Иными словами, в целях обеспечения деятельности в субъекте Федерации органов опеки и попечительства должна быть прежде всего определена их структура, для чего губернатор или иное высшее должностное лицо субъекта Федерации должен издать указ (постановление) или распоряжение. Поскольку Закон об опеке вступил в силу с 1 сентября 2008 г., акты высших должностных лиц субъектов Федерации должны были быть приняты к указанной дате.

Деятельность органов опеки и попечительства в регионах может быть дополнительно урегулирована также законами субъектов Федерации, которыми в соответствии со ст. ст. 7 и 8 Закона об опеке могут быть предусмотрены дополнительные задачи и полномочия органов опеки и попечительства по сравнению с задачами и полномочиями, предусмотренными федеральным законодательством.

4. Каждый отдельный орган опеки и попечительства приобретает свой статус на основании устава, положения или иного акта (ч. 2 комментируемой статьи), в котором четко должно быть указано на наличие такого статуса. Так, например, законодательством Республики Адыгея полномочия органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних граждан возложены на территориальные органы исполнительной власти республики, ведающие вопросами социальной защиты. Положения или уставы каждого из этих территориальных органов должны содержать в себе прямое указание на то, что такой орган является органом опеки и попечительства в отношении отдельной категории подопечных.

5. Комментируемая статья, определяя порядок взаимодействия органов опеки и попечительства с органами государственной власти, местного самоуправления, иными организациями и лицами, впервые в истории российского законодательства фактически закрепляет систему организации социальной заботы в отношении недееспособных и не полностью дееспособных граждан. В центре этой системы находятся органы опеки и попечительства как органы государственной власти, наделенные весьма существенными властными полномочиями. Вместе с тем немалая часть их деятельности носит не юридический, а скорее фактический или организационный характер, поэтому Закон об опеке допускает, что работа по оказанию подопечным и (или) опекунам или попечителям помощи в получении образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, может вестись органами опеки и попечительства с посторонней помощью. Иными словами, непосредственное предоставление подопечным или опекунам медицинских услуг, консультаций по вопросам социально-бытового и социально-медицинского обеспечения жизнедеятельности, психолого-педагогической помощи, социально-правовой защиты и тому подобных видов помощи может быть возложено не на органы опеки и попечительства, а на иные организации или органы в соответствии с действующим законодательством.

По вышеперечисленным направлениям работы необходимую помощь в деятельности органов опеки и попечительства могут и должны оказывать прежде всего иные органы государственной власти, например органы социальной защиты населения, в случаях, когда полномочия по опеке и попечительству возложены не на них. Закон об опеке предусматривает возможность взаимодействия органов опеки и попечительства не только с органами государственной власти субъектов Федерации, но и с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.

Органы опеки и попечительства могут взаимодействовать также и с органами местного самоуправления. В соответствии со ст. ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов имеют право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству. Так, например, в соответствии с законодательством Ленинградской области органами опеки и попечительства являются соответствующие органы исполнительной власти этого субъекта, однако органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов предоставлено право создавать общественные советы по опеке и попечительству (попечительские советы). Такие советы не имеют и не могут иметь полномочия органов опеки и попечительства, однако на них могут быть возложены консультативные, информационные или контрольные функции и задачи.

Закон об опеке допускает также возможность взаимодействия органов опеки и попечительства с различного рода юридическими лицами - образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и общественными организациями.

Помимо организаций, прямо перечисленных в Законе об опеке, к числу организаций, с которыми органы опеки и попечительства осуществляют взаимодействие, следует отнести:

- комплексные центры социального обслуживания населения;

- территориальные центры социальной помощи семье и детям;

- центры социального обслуживания;

- социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних;

- центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей;

- социальные приюты для детей и подростков;

- центры психолого-педагогической помощи населению;

- центры экстренной психологической помощи по телефону;

- центры (отделения) социальной помощи на дому;

- дома ночного пребывания;

- специальные дома для одиноких престарелых;

- стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками);

- геронтологические центры,

а также иные организации, предоставляющие социальные услуги.

6. Особое внимание уделено в комментируемой статье так называемому делегированию полномочий органов опеки и попечительства разного рода организациям. Термин "делегирование" является условным, не упоминается в законодательстве, в связи с чем его применение в юридическом лексиконе нежелательно.

В некоторых регионах Российской Федерации сложилась практика передачи функционала органов опеки и попечительства в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, специализированным учреждениям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Соответствующие законы субъектов Федерации в таких случаях предусматривают возложение на такие учреждения обязанностей органов опеки и попечительства по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, а также по поиску для них принимающей семьи, психологической подготовке семей к принятию детей на воспитание и дальнейшей психологической поддержке таких семей. К сожалению, в большинстве случаев практика передачи обязанностей органов опеки и попечительства отдельным организациям (юридическим лицам) сложилась в результате недостаточного кадрового и финансового обеспечения этих органов.

Идя навстречу пожеланиям субъектов Федерации, федеральный законодатель допустил ограниченную возможность осуществления полномочий органов опеки и попечительства разного рода организациями. Однако, во-первых, это касается весьма узкого круга полномочий:

- по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства;

- по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах.

Таким образом, работа по выявлению как взрослых, так и несовершеннолетних граждан, нуждающихся в опеке или попечительстве, а также по поиску потенциальных опекунов и попечителей может вестись не только органами опеки и попечительства, но и соответствующими юридическими лицами.

Во-вторых, необходимо иметь в виду, что такая работа может вестись юридическими лицами исключительно в тех случаях, которые устанавливаются Правительством РФ. Правительство РФ должно также установить и порядок осуществления некоторых полномочий органов опеки и попечительства юридическими лицами.

К сожалению, в настоящее время утверждены лишь Правила осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей <1>. Этот подзаконный акт касается опеки (попечительства) только над несовершеннолетними. Согласно этому акту орган опеки и попечительства может передать некоторые свои полномочия юридическим лицам "в случае отсутствия или недостаточности у органов опеки и попечительства организационных, кадровых, технических и иных возможностей".

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан".


Действующее российское законодательство не предусматривает в принципе возможности прямого осуществления полномочий органов государственной власти юридическими лицами, в связи с чем надо признать, что комментируемая норма является абсолютной новеллой. В то же время такое непосредственное осуществление государственных полномочий со стороны организаций, не входящих в систему органов государственной власти, представляет собой своего рода юридический нонсенс, и если оно и возможно, то исключительно в рамках законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" государственными нуждами субъекта Федерации являются обеспечиваемые за счет средств бюджетов субъекта Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности субъекта Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъекта Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. Таким образом, выполнение юридическими лицами (согласно комментируемой статье - образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями) государственных полномочий органов опеки и попечительства возможно лишь при условии соблюдения процедур, установленных указанным Федеральным законом, например проведения торгов в форме конкурса, аукциона.

Правила осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не исключают возможность осуществления таких полномочий на безвозмездной основе. В такого рода случаях не подлежит применению Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Осуществлению полномочий органа опеки и попечительства должно предшествовать заключение безвозмездного договора между таким органом и соответствующей организацией.


Статья 7. Задачи органов опеки и попечительства


Комментарий к статье 7


1. Комментируемая статья определяет основные направления деятельности органов опеки и попечительства. Традиционно эти органы создавались для обеспечения защиты прав и охраняемых законом интересов недееспособных и не полностью дееспособных лиц. Вместе с тем попутно органы опеки и попечительства решают еще целый ряд задач, чрезвычайно важных с точки зрения социальных функций государства.

2. Основными задачами органов опеки и попечительства являются:

- защита прав и законных интересов как недееспособных или не полностью дееспособных граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, так и граждан, над которыми уже установлены опека или попечительство;

- надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также юридических лиц, в которые помещены как под надзор, так и временно недееспособные или не полностью дееспособные граждане;

- контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом недееспособных и не полностью дееспособных граждан.

3. К числу дополнительных задач органов опеки и попечительства федеральное законодательство, в частности, относит:

- защиту прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних детей как в случаях отсутствия родительского попечения (ст. 121 СК), так и в случаях проживания детей в семьях родителей или усыновителей (ст. 56 СК);

- участие в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних");

- защиту прав и охраняемых законом интересов граждан, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности (ст. 41 ГК);

- защиту интересов безвестно отсутствующих граждан (ст. 43 ГК).

Иные задачи могут быть поставлены перед органами опеки и попечительства также законами субъектов Российской Федерации.


Статья 8. Полномочия органов опеки и попечительства


Комментарий к статье 8


1. В комментируемой статье перечислены полномочия органов опеки и попечительства, непосредственно связанные с опекой и попечительством как формами индивидуального устройства граждан, а также иные дополнительные полномочия.

В различных федеральных законах, а также в иных нормативных правовых актах и ранее, до принятия Закона об опеке, упоминался ряд полномочий органов опеки и попечительства, таких как:

- выявление и учет граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства;

- обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности;

- установление опеки или попечительства;

- осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;

- освобождение и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей;

- выдача разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных;

- заключение договоров доверительного управления имуществом подопечных в соответствии со ст. 38 ГК РФ;

- выдача разрешения на раздельное проживание попечителей и их несовершеннолетних подопечных в соответствии со ст. 36 ГК РФ.

2. Вместе с тем Закон об опеке не только повторил вслед за ранее принятыми нормативными правовыми актами основные полномочия органов опеки и попечительства, но и закрепил новые.

Так, впервые в настоящем Законе указывается, что орган опеки и попечительства должен представлять законные интересы несовершеннолетних и недееспособных граждан, находящихся под опекой или попечительством, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству Российской Федерации и (или) законодательству субъектов Федерации или интересам подопечных либо если опекуны или попечители не осуществляют защиту законных интересов подопечных. Подобная норма содержится в п. 2 ст. 64 СК РФ, однако относится исключительно к защите прав и интересов несовершеннолетних. Таким образом, в случаях осуществления опекуном недееспособного гражданина своих прав в противоречии с интересами подопечного, в том числе при бездействии опекуна или, напротив, при нарушении опекуном законодательства, орган опеки и попечительства обязан заместить опекуна и принять меры по защите прав и интересов подопечного.

Абсолютной новеллой является указание Закона об опеке на то, что органы опеки и попечительства обязаны заниматься подбором, учетом и подготовкой граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах. Порядок осуществления указанного полномочия применительно к опеке (попечительству) над несовершеннолетними определило Правительство РФ в Постановлении от 18 мая 2009 г. N 423. Напомним, что в соответствии со ст. 6 Закона об опеке часть этой деятельности - подбор и подготовку граждан - могут вести юридические лица (организации). Учет кандидатов в опекуны <1> организации вести не могут.

--------------------------------

<1> Отметим, что Закон об опеке не использует термин "кандидат в опекуны". В настоящем комментарии этот термин используется как условный, обозначающий лицо, выразившее в той или иной форме желание стать опекуном или попечителем как конкретного подопечного, так и, возможно, любого из недееспособных или не полностью дееспособных лиц.


Цель подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями, состоит в формировании у органов опеки и попечительства своеобразных "банков данных" о таких гражданах и обеспечении оперативной (своевременной) передачи недееспособных или не полностью дееспособных граждан под опеку и попечительство подготовленных кандидатов в опекуны. Подготовка кандидатов в опекуны должна состоять в предоставлении этим лицам информации о законодательстве об опеке и попечительстве, психологической помощи, а также сведений о порядке обеспечения подопечных лечением и уходом, исполнении обязанностей по защите их прав и интересов.

В соответствии с Правилами подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах, орган опеки и попечительства через средства массовой информации должен информировать граждан, проживающих на территории субъекта Федерации, о возможности стать опекунами и вести прием таких граждан, фиксируя данные о них в журнале учета.

И наконец, одним из наиболее важных нововведений Закона об опеке в части полномочий органов опеки и попечительства является норма о том, что на эти органы возлагается обязанность оказывать содействие опекунам и попечителям, а также проверять условия жизни подопечных, соблюдение опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечение сохранности их имущества.

Иными словами, Закон об опеке четко закрепляет обязанности органов опеки и попечительства не только по назначению опекунов и попечителей, но и по дальнейшему "сопровождению" подопечного и опекуна (попечителя).

Так называемое сопровождение состоит прежде всего в оказании опекунам и попечителям помощи, содействия. По обращениям опекунов и попечителей орган опеки и попечительства обязан оказывать опекунам информационную и юридическую поддержку, разъяснять им порядок получения различных видов пособий и льгот, обращаться от своего имени к органам государственной власти и местного самоуправления в защиту прав и интересов опекунов (попечителей) и их подопечных.

В ряде регионов в ходе работы по развитию семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, был накоплен опыт так называемого психолого-педагогического сопровождения опекунских (приемных, патронатных) семей, которое сводится к регулярной психологической поддержке и консультированию лиц, замещающих родителей, а также самих детей, переданных в такие семьи. Этот положительный опыт должен теперь распространиться на все виды опеки и попечительства как над детьми, так и над взрослыми, поскольку комментируемая статья возлагает на органы опеки и попечительства соответствующее полномочие по оказанию содействия опекунам и попечителям вне зависимости от категорий подопечных. Это полномочие должно осуществляться и в случаях установления опеки и попечительства по договору (ст. 14 Закона об опеке).

Кроме того, впервые очень четко в законодательстве закреплено положение о необходимости контроля со стороны органа опеки и попечительства за соблюдением опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечением сохранности их имущества, а также исполнением опекунами и попечителями индивидуальных требований, связанных с личностью подопечного (ч. 4 ст. 15 Закона об опеке).

Перечисленные виды контроля за опекунами и попечителями осуществляются в порядке и сроки, определяемые Правительством РФ (ст. 24 Закона об опеке).

3. Помимо названных в комментируемой статье полномочий федеральными законами и законами субъектов Федерации могут быть предусмотрены иные полномочия органов опеки и попечительства. Такие полномочия определены, например, п. 4 ст. 292, п. 4 ст. 1157, п. 2 ст. 1171 ГК РФ; ст. ст. 28, 48, 54, 56, 58, 59, 62, 64, 67, 70, 73, 75, 77 - 80 и целым рядом других статей СК РФ; ст. ст. 23, 28, 41 Закона РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", а также нормами иных федеральных законов.

4. В соответствии с общепринятым порядком деятельности органов государственной власти Закон об опеке устанавливает правило о том, что органы опеки и попечительства издают акты по вопросам, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства. Указанные акты могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке.

Таким образом, любые решение, рекомендация, согласие или отказ в выдаче согласия должны быть оформлены органом опеки и попечительства в письменном виде и облечены в форму индивидуального акта. Лица, считающие, что таким актом их права или интересы (либо права и интересы их подопечных) нарушены, вправе обратиться в суд с заявлением по правилам об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего (гл. 25 ГПК РФ).


Статья 9. Обязанности органа опеки и попечительства при перемене места жительства подопечного


Комментарий к статье 9


1. Длительное время до принятия Закона об опеке вызывал разногласия вопрос о компетенции того или иного органа опеки и попечительства в отношении физического лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства. Такое физическое лицо может проживать на территории, подведомственной органу опеки и попечительства, но может в силу ряда причин оказаться там случайно (как это бывает с детьми, оставшимися без попечения родителей).

Проблема компетенции органов опеки и попечительства в отношении как взрослых, так и несовершеннолетних подопечных снята комментируемой статьей, в которой напрямую указано, что полномочия органа опеки и попечительства в отношении подопечного возлагаются на орган опеки и попечительства, который установил опеку или попечительство в соответствии со ст. 35 ГК РФ. Аналогичное правило закреплено и в новой редакции ст. 34 ГК РФ.

Таким образом, первым органом опеки и попечительства, который несет ответственность за подопечного, является орган опеки и попечительства по его месту жительства либо по месту жительства опекуна (попечителя). Как указывается в ч. 2 ст. 11 Закона об опеке, при наличии заслуживающих внимания обстоятельств опекун или попечитель может быть назначен органом опеки и попечительства по месту жительства опекуна (попечителя). К таким заслуживающим внимание обстоятельствам могут быть отнесены: отсутствие необходимости для подопечного в постоянной заботе и надзоре со стороны попечителя (например, в отношении лиц, ограниченных в дееспособности) либо если опекун (попечитель) уже привез к себе нуждающегося в помощи гражданина и др.

Вместе с тем необходимо помнить, что в соответствии со ст. 122 СК РФ компетентным органом опеки и попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного является орган по месту фактического выявления ребенка. На основании п. 3 Правил ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием и использованием орган опеки и попечительства в трехдневный срок со дня получения сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, обязан провести обследование условий жизни этого ребенка и, установив факт отсутствия попечения родителей, зарегистрировать данные о нем в журнале первичного учета детей, оставшихся без попечения родителей. Орган, зарегистрировавший данные о ребенке, и выполняет функции органа опеки и попечительства по отношению к нему. При открытии личного дела в отношении такого несовершеннолетнего подопечного органу опеки и попечительства необходимо внести в материалы такого дела сведения о выявлении ребенка, постановке его на первичный учет и о дальнейшей передаче сведений о ребенке в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Таким образом, при передаче личного дела ребенка в другой орган опеки и попечительства сведения о дате и обстоятельствах выявления ребенка будут достоверно этому органу известны.

2. В соответствии со ст. 20 ГК РФ местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Местом жительства несовершеннолетних, не достигших возраста 14 лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов. Таким образом, по общему правилу место жительства подопечного и законного представителя (по крайней мере опекунов и недееспособных, несовершеннолетних в возрасте до 14 лет) должно совпадать и, соответственно, определять тот орган опеки и попечительства, который осуществляет полномочия в отношении лица, не обладающего полной дееспособностью. В тех случаях, когда лицу, не обладающему полной дееспособностью, еще не назначен опекун или попечитель, полномочия возлагаются на орган опеки и попечительства по месту жительства подопечного.

Вместе с тем возможны ситуации, в которых будущий опекун до назначения проживает не в месте жительства подопечного. В таких случаях необходимо учитывать, что сведения о проживающих в жилом помещении членах семьи собственника данного жилого помещения, находящихся под опекой или попечительством, либо о несовершеннолетних членах семьи собственника данного жилого помещения, оставшихся без родительского попечения, вносятся в Единый государственный реестр прав. В соответствии с п. 4 ст. 28 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" вышеназванные сведения направляются органом опеки и попечительства в орган государственной регистрации в трехдневный срок со дня установления опеки или попечительства либо со дня, когда органу опеки и попечительства стало известно об отсутствии родительского попечения. Копия вступившего в законную силу решения суда, которым гражданин ограничен в дееспособности или признан недееспособным, подлежит в трехдневный срок обязательному направлению судебными органами в орган по государственной регистрации <1>. Согласно п. 4 ст. 292 ГК РФ отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2007. С. 376.


3. Новеллой является и правило о смене компетенции органов опеки и попечительства в отношении подопечных.

В случаях, когда в соответствии с законом место жительства подопечного правомерно изменено, полномочия органа опеки и попечительства по новому месту жительства подопечного возлагаются на данный орган опеки и попечительства со дня получения личного дела подопечного. Момент смены органа, который компетентен в отношении подопечного, имеет значение для установления не только полномочий, но и ответственности органов опеки и попечительства, в том числе в соответствии со ст. 28 настоящего Закона (см. комментарий к ст. 28).

В свою очередь, личное дело подопечного должно быть направлено органом опеки и попечительства, установившим опеку или попечительство, в течение трех дней со дня получения от опекуна или попечителя извещения о перемене места жительства подопечного в орган опеки и попечительства по его новому месту жительства.

В соответствии со ст. 25 Закона об опеке более подробные нормы, содержащие правила ведения личных дел подопечных, должны быть установлены Правительством РФ <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан".


При применении указанных Правил следует иметь в виду, что согласно ч. 4 ст. 15 настоящего Закона в некоторых случаях изменение места жительства подопечного недопустимо, в частности, в интересах подопечного орган опеки и попечительства в акте о назначении опекуна или попечителя либо в договоре об осуществлении опеки или попечительства может указать отдельные действия, которые опекун или попечитель совершать не вправе, в том числе может запретить опекуну или попечителю изменять место жительства подопечного. На опекунов или попечителей возлагается обязанность извещать органы опеки и попечительства о перемене места жительства подопечных не позднее дня, следующего за днем выбытия подопечных с прежнего места жительства.

При временном отсутствии подопечного в месте жительства (т.е. без изменения места жительства), в частности в связи с учебой или пребыванием в медицинской организации, пребыванием в местах отбывания наказания, не прекращаются осуществление прав и исполнение обязанностей опекуна или попечителя в отношении подопечного и у органов опеки и попечительства не возникает обязанность по направлению дела подопечного в соответствующий орган по месту нахождения последнего (см. также комментарий к ст. 15 Закона).