Кодексу российской федерации второе издание, дополненное и переработанное

Вид материала

Кодекс

Содержание Принятые сокращения Российская федерация Российская федерация Пожизненное наследуемое владение земельными участками Срочное пользование земельными участками Земельных участков, землепользователей, землевладельцев Сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства Земельных споров И государственный земельный кадастр Законодательства, охраной и использованием земель В области охраны и использования земель Глава XIV. ЗЕМЛИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ Транспорта, связи, радиовещания, телевидения И земли иного специального назначения И объектов Водного фонда и земли запаса

Подобный материал:

• Открытое общество и его враги. Том I. Чары Платона, 8727.87kb.
• А. Г. Кучерена адвокатура второе издание, переработанное и дополненное Допущено Учебно-методическим, 12778.36kb.
• Е. Ф. Жукова Второе издание, переработанное и дополненное Редактирование Министерством, 8799.45kb.
• К. С. Гаджиев введение в политическую науку издание второе, переработанное и дополненное, 7545.88kb.
• Кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "Об опеке и попечительстве" (2-е, 9099.61kb.
• Учебник 3-е издание, переработанное и дополненное, 10138.23kb.
• Кодексу российской федерации (Постатейный) Материал подготовлен с использованием правовых, 18747.62kb.
• Кодексу российской федерации (Постатейный) Материал подготовлен с использованием правовых, 15437.3kb.
• Учебник издание пятое, переработанное и дополненное проспект москва 2001 Том 3 удк, 11230.01kb.
• Учебник издание пятое, переработанное и дополненное проспект москва 2001 Том 3 удк, 11433.24kb.

КОММЕНТАРИЙ К ЗЕМЕЛЬНОМУ КОДЕКСУ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Второе издание,

дополненное и переработанное


Под редакцией

Г.В. ЧУБУКОВА,

доктора юридических наук

М.Ю. ТИХОМИРОВА,

кандидата юридических наук


АВТОРЫ КОММЕНТАРИЯ:


Жариков Ю.Г., заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор - комментарии к ст. ст. 30, 31, 32, 33 гл. V; к ст. 103 гл. XVIII - совм. с Чубуковым Г.В.

Залесский В.В., заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ - комментарии к ст. ст. 27, 36, 38, 38.1, 38.2 гл. V; ст. ст. 49, 52, 54, 55, 56 гл. VII; ст. 57 гл. VIII; ст. ст. 62, 63 гл. IX.

Куликов А.Д., магистр частного права, советник Российской Федерации 1 класса - комментарии к ст. ст. 20, 21, 22 гл. IV; ст. 46 гл. VII.

Мартьянов Г.А., действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса, заместитель начальника Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, - комментарии к ст. ст. 5, 6 гл. I; ст. 15 гл. III; ст. 24 гл. IV; ст. 37 гл. V; ст. 47 гл. VII.

Оглоблина О.М., юрист - комментарии к ст. 26 гл. V; ст. ст. 40, 41, 42 гл. VI; ст. 50 гл. VII; ст. ст. 59, 60, 64 гл. IX.

Тимонина Ю.В., магистр частного права, государственный советник Российской Федерации 3 класса - комментарии к ст. 23 гл. IV; ст. ст. 25, 35 гл. V; ст. ст. 44, 45, 48 гл. VII.

Тихомирова Л.В., юрист - комментарии к ст. ст. 1, 2 гл. I; ст. ст. 12, 13, 14 гл. II - совм. с Тихомировым М.Ю.; к ст. ст. 16, 17, 18, 19 гл. III; ст. 102 гл. XVIII.

Тихомиров М.Ю., кандидат юридических наук - предисловие - совм. с Чубуковым Г.В.; комментарии к ст. ст. 1, 2 - совм. с Тихомировой Л.В.; ст. ст. 3, 4, 7, 8 гл. I; к ст. ст. 12, 13, 14 гл. II - совм. с Тихомировой Л.В.; ст. ст. 28, 30.1, 30.2, 34, 39 гл. V; ст. 43 гл. VI; ст. ст. 51, 53 гл. VII; ст. 58 гл. VIII; ст. 61 гл. IX; ст. ст. 65, 66 гл. X; ст. ст. 67, 68, 69, 70 гл. XI; ст. ст. 71, 72, 73 гл. XII; ст. ст. 74, 75, 76 гл. XIII; ст. 101 гл. XVIII.

Тихомиров Ю.А., заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ - комментарии к ст. ст. 9, 10, 11 гл. I; ст. 29 гл. V.

Чубуков Г.В., заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой Юридического института Московского государственного университета путей сообщения, действительный член Международной академии наук высшей школы и Российской академии естественных наук - предисловие - совм. с Тихомировым М.Ю.; комментарии к ст. ст. 77, 78, 79, 80, 81, 82 гл. XIV; ст. ст. 83, 84, 85, 86 гл. XV; ст. ст. 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93 гл. XVI; ст. ст. 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100 гл. XVII; ст. 103 гл. XVIII - совм. с Жариковым Ю.Г.


ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ


1. Нормативные акты


АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г.

БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г.

ВК РФ - Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г.

Вводный закон - Федеральный закон от 25.10.2001 "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 30 ноября 1994 г., часть вторая от 26 января 1996 г., часть третья от 26 ноября 2001 г.

ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г.

ГрК РФ - Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.

ЖК РФ - Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.

ЗК 1991 г. - Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.

КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.

Кодекс - Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г.

ЛК РФ - Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г.

НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая от 31 июля 1998 г., часть вторая от 5 августа 2000 г.

ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.

УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации от 24 мая 1996 г.


2. Государственные органы


Госстрой России - Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу

Минздрав России - Министерство здравоохранения Российской Федерации

Минимущество России - Министерство имущественных отношений Российской Федерации

Минприроды России - Министерство природных ресурсов Российской Федерации

Минсельхоз России - Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Минфин России - Министерство финансов Российской Федерации

Минэкономразвития России - Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации

Минюст России - Министерство юстиции Российской Федерации

ПФР - Пенсионный фонд Российской Федерации

Росземкадастр - Федеральная служба земельного кадастра Российской Федерации

Роскомзем - Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству

СМ (СССР, РСФСР, РФ) - Совет Министров (Совет Министров - Правительство)

ФНС РФ - Федеральная налоговая служба России

ЦБР - Центральный банк Российской Федерации (Банк России)


3. Официальные издания


Бюллетень ВС (СССР, РСФСР, РФ) - Бюллетень Верховного Суда

Ведомости (СССР, РСФСР, РФ) - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР); Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ)

Вестник ВАС РФ - Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

СА РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации

СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации


4. Прочие сокращения


гл. - глава, главы

п., п. п. - пункт, пункты

подп. - подпункт, подпункты

разд. - раздел, разделы

см. - смотри

ст., ст. ст. - статья, статьи

ФЗ - федеральный закон

ФКЗ - федеральный конституционный закон

ч., ч. ч. - часть, части


ПРЕДИСЛОВИЕ


Предлагаемая вниманию читателя книга представляет собой новое, существенно переработанное и дополненное, издание профессионального постатейного комментария к Земельному кодексу РФ, подготовленного коллективом опытных юристов - ученых и практиков. Среди наших авторов - ведущие ученые Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, сотрудники Правового управления Аппарата Государственной Думы, другие известные юристы.

За время, прошедшее после введения в действие Земельного кодекса РФ (далее - Кодекс), земельное законодательство России было радикально обновлено. Внесены существенные изменения в текст самого Кодекса, принято множество новых федеральных законов, постановлений Правительства РФ, ведомственных нормативных правовых актов, содержащих нормы земельного права. Развивалось законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее земельные отношения. Существенно обогатилась судебная и арбитражная практика применения земельного законодательства.

Настоящее издание подготовлено с учетом указанных изменений земельного и смежных отраслей законодательства, а также новых материалов правоприменительной практики.

Напомним, что Кодекс был принят Государственной Думой 28.09.2001, одобрен Советом Федерации 10.10.2001 и подписан Президентом Российской Федерации 25.10.2001. Кодекс введен в действие с даты официального опубликования - 29.10.2001 <1>. Важные правовые нормы, обеспечивающие практическое применение нового Кодекса, установлены в ФЗ от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон), текст которого приводится в настоящем издании.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.


Кодекс состоит из восемнадцати глав, содержащих сто семь статей, детально регулирующих отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В целом Кодекс как продукт законотворческой деятельности заслуживает положительной оценки. Он выгодно отличается от Земельного кодекса РСФСР 1991 года более высоким уровнем законодательной техники, большей степенью детализации правового регулирования. Нормы Кодекса чаще всего являются нормами прямого действия, не нуждающимися в конкретизации при помощи других правовых актов. В механизме правового регулирования, использованном в Кодексе, найдено довольно удачное сочетание императивного и диспозитивного методов. Это позволило законодателю достаточно успешно применить в разнообразных комбинациях более частные методы регулирования - стимулирование, дозволение, обязывание, запрет и принуждение.

Заслугой разработчиков законопроекта является также удачная попытка объединить в Кодексе не утратившие актуальности правила, ранее установленные в Земельном кодексе РСФСР 1991 года, и содержащиеся в ряде нормативных, в том числе подзаконных, актов, регулирующих земельные отношения. Думается, именно поэтому Кодекс содержит относительно небольшое количество отсылочных норм, что должно облегчить его практическое использование.

В то же время детальный анализ норм Кодекса позволяет отметить и недостатки этого правового акта, многие из которых являются существенными. Так, в комментариях к статьям авторы обращают внимание читателя на коллизии правовых норм, содержащихся в Кодексе и Гражданском кодексе Российской Федерации. Основной причиной такого "столкновения" норм земельного и гражданского законодательства, на наш взгляд, является то, что Кодекс нередко выходит за пределы регулирования отношений по использованию и охране земель (земельных отношений) и неоправданно вторгается в сферу гражданско-правового регулирования. Нарушая границы собственно земельно-правового регулирования, нормы Кодекса порой затрагивают и отношения, первично регламентируемые не только гражданским, но и некоторыми другими отраслями права, например, административным, трудовым (см. ст. ст. 74, 75 Кодекса).

В комментариях к статьям авторы стремились раскрыть юридическое и практическое значение каждой нормы Кодекса, предложить рекомендации по применению комментируемых правил на практике, разъяснить, в чем заключается новизна той или иной нормы, как следует понимать значение употребляемых в ней понятий. В работе обобщено большое количество нормативных правовых актов Российской Федерации, зарубежное законодательство и опыт его применения, правоприменительная практика органов, осуществляющих управление земельными ресурсами, а также судов.

Кодекс в ряде статей содержит положения, не являющиеся бесспорными. Поэтому по вопросам, которые в настоящее время не могли быть однозначно разрешены путем толкования норм, а также по вопросам, не нашедшим единообразного разрешения в судебной практике, авторы высказывают собственную точку зрения.

Перед Россией стоит сложная задача завершения реформирования земельных отношений и создания российской национальной системы землепользования, которая позволила бы соединить свободу владения землей, ее эффективное использование и социальную справедливость при распределении земли. Правовое обеспечение решения данной задачи предполагает совершенствование и развитие земельного законодательства, а также правоприменительной практики.

Авторский коллектив стремился использовать свой научный и профессиональный опыт, чтобы обогатить читателя знаниями о содержании Кодекса как основополагающего, после Конституции РФ, федерального закона, системно определяющего сущность земельного правопорядка, сформировавшегося в годы земельной реформы в России и продолжающего свое совершенствование на основе конституционного признания земли и других природных ресурсов основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и принципа равной защищенности частной, государственной, муниципальной и иных форм земельной собственности.

В комментариях к статьям содержится дополнительная информация о применении норм Кодекса и иных законов о земле с тем, чтобы она в равной мере была полезна как юристам, специализирующимся в области защиты земельных прав всех собственников, землевладельцев, землепользователей и других субъектов прав на земельные участки, так и иным гражданам.

Комментарий, по мнению авторского коллектива, обогатит глубоким знанием российского земельного законодательства каждого, кто прочитает его заинтересованно, внимательно и вдумчиво.

Кроме того, предлагаемый комментарий рассчитан на внимание профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов юридических и иных высших учебных заведений.


Доктор юридических наук,

профессор

Г.В.Чубуков,

кандидат юридических наук

М.Ю.Тихомиров


25 октября 2001 года N 137-ФЗ


РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ


ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН


О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО КОДЕКСА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <1>


--------------------------------

<1> Не приводится.


25 октября 2001 года N 136-ФЗ


РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ


ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


(в ред. Федеральных законов от 30.06.2003 N 86-ФЗ,

от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 03.10.2004 N 123-ФЗ,

от 21.12.2004 N 172-ФЗ, от 29.12.2004 N 189-ФЗ,

от 29.12.2004 N 191-ФЗ, от 07.03.2005 N 15-ФЗ,

от 21.07.2005 N 111-ФЗ, от 22.07.2005 N 117-ФЗ,

от 31.12.2005 N 206-ФЗ, от 17.04.2006 N 53-ФЗ,

от 03.06.2006 N 73-ФЗ, от 30.06.2006 N 92-ФЗ,

от 30.06.2006 N 93-ФЗ, от 27.07.2006 N 154-ФЗ,

от 16.10.2006 N 160-ФЗ, от 04.12.2006 N 201-ФЗ,

от 04.12.2006 N 204-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ,

от 29.12.2006 N 261-ФЗ)


Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ


Статья 1. Основные принципы земельного законодательства


Комментарий к статье 1


1. В российской правовой системе земельное законодательство выделено в отдельную отрасль. Поэтому вполне логично, что в комментируемой статье, имеющей основополагающее значение для остальных норм Кодекса, сформулированы принципы данной отрасли.

Нормативное определение основных принципов земельного законодательства, предложенное в п. 1 ст. 1 Кодекса, следует рассматривать в качестве новеллы по сравнению с ЗК 1991 г.: последний подобных норм не содержал.

Статья основывается на конституционной норме, установившей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 9 Конституции РФ).

Значение норм-принципов, содержащихся в комментируемой статье, прежде всего, состоит в том, что они определяют цели, на которые должна быть ориентирована вся нормотворческая деятельность в области земельного законодательства, находящая выражение в нормах как Кодекса, так и других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Этим же принципам должно подчиняться также подзаконное нормотворчество в сфере земельных отношений, осуществляемое Президентом России, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в рамках их компетенции.

Кроме того, указанные нормы-принципы могут в определенных случаях служить критерием, позволяющим разрешать возможные правовые коллизии при применении отдельных актов и норм земельного законодательства.

Значение земли как основы жизни и деятельности человека предопределяет двойственный характер этого объекта материального мира. С одной стороны, земля - природный объект, важнейшая составная часть природы, используемая в качестве средства производства, а с другой - один из объектов гражданских прав, имущество (см. ст. 128 ГК РФ), которое, за определенными изъятиями, участвует в гражданском обороте в качестве объекта права собственности (ст. 261 ГК РФ) или других прав. С учетом этого и должно осуществляться правовое регулирование отношений по использованию и охране земли.

Учитывая двойственное значение земли, законодатель определил необходимые приоритеты, поскольку без этого в нормотворческой и правоприменительной деятельности неизбежны юридические коллизии. Так, охрана земли имеет приоритетное значение перед ее использованием в качестве объекта недвижимости. Это означает, что собственники земельных участков владеют, пользуются и распоряжаются ими свободно, на основе норм гражданского законодательства, но лишь до пределов, определенных земельным и природоохранным законодательством, за которыми действия (бездействие) собственника могут нанести ущерб окружающей природной среде.

Приоритетное значение имеет также охрана жизни и здоровья человека. Поэтому деятельность в сфере как использования, так и охраны земель должна обеспечивать сохранение жизни человека или предотвращение вредного воздействия на его здоровье, даже если это потребует больших затрат.

В качестве еще одного приоритета назван приоритет сохранения особо ценных земель (ст. 100 Кодекса) и земель особо охраняемых территорий (ст. 95 Кодекса). Изменение целевого назначения земель, указанных в подп. 6 п. 1 ст. 1 Кодекса, запрещено или ограничено по правилам, установленным в данном подпункте. Правовую основу мер, обеспечивающих действие рассматриваемого принципа, составляют более конкретные нормы Кодекса и других федеральных законов.

Принцип участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, обеспечивается действием конституционных норм, положений подп. 4 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 23, п. п. 3, 4 ст. 31 и других норм Кодекса. Например, согласно п. 2 ст. 23 установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Пункт 3 ст. 31 обязывает органы местного самоуправления информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земель для строительства тех или иных объектов. Согласно п. 4 ст. 31 Кодекса орган местного самоуправления должен информировать собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в связи с возможным изъятием их земельных участков. Действие рассматриваемого принципа обеспечивается также нормами гражданского законодательства Российской Федерации, законодательства о местном самоуправлении и других нормативных правовых актов.

Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов обеспечивается нормами как земельного, так и гражданского законодательства Российской Федерации. С одной стороны, по общему правилу подп. 5 п. 1 ст. 1 Кодекса, все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков; это правило развито и в других статьях Кодекса. С другой - при переходе права собственности на здание или сооружение, принадлежавшее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания (сооружения) переходят права на земельный участок, определяемые соглашением сторон (ст. 273 ГК РФ).

Платность использования земли является отраслевым принципом земельного права, логически вытекающим из более общего принципа платности природопользования. Данный принцип является традиционным для российского земельного законодательства (см. например, ст. ст. 47 - 51 ЗК 1991 г.). Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата (для земельных участков, предоставленных в пользование на условиях аренды). Норма-принцип, установленная в подп. 7 п. 1 комментируемой статьи, получила конкретизацию, в частности, в ст. 65 Кодекса (см. указанную статью и комментарий к ней). Исключения из общего правила о платности землепользования могут вводиться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом указанные исключения ни при каких обстоятельствах не могут устанавливаться подзаконными правовыми актами, принятыми на федеральном и региональном уровнях.

Содержание принципа деления земель по целевому назначению на категории раскрывается, помимо подп. 8 п. 1 ст. 1 Кодекса, также в других его статьях, например, ст. ст. 7, 8, 77 - 103 и др.

Принцип разграничения государственной собственности на землю получает конкретное выражение в ст. ст. 16 - 19 Кодекса, определяющих общие правовые основы такого разграничения, и федеральных законах, например, в ФЗ от 17.07.2001 "О разграничении государственной собственности на землю" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.


Принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель реализуется, в частности в ст. ст. 77 - 103 Кодекса, регулирующих режим различных категорий земель.

Правовое регулирование использования и охраны земель основывается на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, установленном в подп. 11 п. 1 ст. 1 Кодекса.

Чрезвычайно важное значение имеет принцип разграничения норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель. Следует отметить, что вопрос о пределах гражданско-правового и земельно-правового регулирования весьма сложен и не имеет однозначного ответа в доктрине. Ориентиром здесь может быть правило п. 1 ст. 3 Кодекса о том, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. земельные отношения. Гражданское же законодательство первично эти отношения не регламентирует, но поскольку земля является объектом гражданского оборота, в котором участвуют субъекты гражданского права, многие отношения по поводу земли, в том числе и некоторые отношения, связанные с ее использованием, являются предметом гражданско-правового регулирования (см. ст. 2 ГК РФ). См. также ст. 3 Кодекса и комментарий к ней.