Конституции Российской Федерации 1993 г и действую­щего российского закон

Вид материала

Закон

Содержание Статус политических партий Статус профсоюзных организаций Глава 10. Общественные объединения Раздел iii Глава 11. Административно-правовые формы

Подобный материал:

• Конституции Российской Федерации 1993 г и действую­щего российского закон, 7765.9kb.
• Роскартографии Конституции Российской Федерации. Принятая на референдуме в 1993 году, 59.02kb.
• Президент Российской Федерации, статус и полномочия закон, 94.22kb.
• Конституции Российской Федерации, статьи 35 Федерального закон, 77.05kb.
• Верховного Совета Российской Федерации, 1993, №33, ст. 1318; Собрание закон, 3572kb.
• Конституции Российской Федерации, Модельного закон, 98.72kb.
• Верховного Совета Российской Федерации, 1993, №33, ст. 1318; Собрание закон, 721.26kb.
• Верховного Совета Российской Федерации, 1993, №33, ст. 1318; Собрание закон, 603.74kb.
• Конституции Российской Федерации. Вразвитие положений Конституции Российской Федерации, 326.22kb.
• Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной, 244.56kb.

§ 2. Основы административно-правового статуса общественных объединений

Административная правосубъектность общественных объеди­нений включает комплекс принадлежащих им прав и обязанностей, реализуемых во взаимоотношениях с субъектами исполнительной власти и гражданами. Государство, закрепляя административную правосубъектность общественных объединений, тем самым опреде­ляет виды административных правоотношений, в которых они мо­гут выступать в качестве субъектов.

Наиболее важные вопросы, связанные с общественными объе­динениями, как уже отмечалось, решены в законе о них. Он опре­деляет содержание права граждан на объединение, основные госу­дарственные гарантии этого права, статус общественных объедине­ний, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликви­дации.

Исходным в определении статуса общественных объединений является запрет на создание объединений, преследующих незакон­ные цели, и осуществление деятельности, посягающей на здоровье и нравственность населения, права и законные интересы граждан.

Законом определены важнейшие требования к содержанию устава общественного объединения, в силу чего он является важ­ным документом, регламентирующим организацию и деятельность объединения, а также порядок его реорганизации и ликвидации.

Государство не руководит деятельностью общественных объе­динений. Действует принцип взаимного невмешательства: не допус­кается вмешательство органов государственной власти и их долж­ностных лиц в деятельность общественных объединений, а после­дних — в деятельность указанных органов и их должностных лиц.

Государство проникает во внутреннюю жизнь общественных объединений в той мере, в какой определяет требования к содер­жанию устава, то есть к тому, что в нем должно быть отражено: кто может быть их членами и участниками, объекты их собственности, взаимоотношения с бюджетом, источники их средств и т. п. Их дея­тельность как юридических лиц регламентируется гражданским законодательством. На работников аппаратов общественных объе­динений, работающих по найму, распространяется законодательство РФ о труде и социальном страховании.

Во всех случаях, когда отношения между общественными объе­динениями и государством регулируются правом, они не носят ха­рактера подчинения или субординации. Форма взаимодействия


190


191

Раздел И. Субъекты административного права

Глав³ Ю- Общественные объединения

между ними -.— согласование либо участие в обсуждении и реше­нии вопросов.

Вместе с тем законом закреплены определенные полномочия по конкретным вопросам взаимодействия государства и обществен­ных объединений.

Общественные объединения вправе участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного само­управления; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; представлять и защищать свои права, своих чле­нов и участников, а также других граждан в органах государствен­ной власти, органах местного самоуправления и общественных объе­динениях; вносить предложения в органы государственной власти и др. Важной гарантией прав общественных объединений являет­ся норма закона, согласно которой они вправе осуществлять в пол­ном объеме полномочия, предусмотренные законами об обществен­ных объединениях.

Общественные объединения не могут самостоятельно занимать­ся правотворчеством, но в установленных законом случаях и фор­мах участвуют в этом процессе. При этом влияние их может быть весьма существенным. Например, органы государственной власти обязаны привлекать полномочных представителей общественных объединений инвалидов для подготовки и принятия решений, зат­рагивающих интересы инвалидов. Решения, принятые с нарушением этой нормы, могут быть признаны недействительными в судебном порядке.

Помимо установления общих правовых основ статуса обще­ственных объединений государство влияет на них и иными спосо­бами.

Органы юстиции осуществляют государственную регистрацию общественных объединений. Правда, общественное объединение< вправе не регистрироваться, но в таком случае оно не приобретает прав юридического лица.

Орган, регистрирующий общественные объединения, контро­лирует соответствие их деятельности уставным целям. Он может запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы; направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями меро­приятиях; в установленных случаях может вынести руководящим органам объединений письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения¹.

Финансовые органы контролируют источники доходов обще­ственных объединений, размеры получаемых ими средств и упла­ту налогов.

¹ См. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. "О противодействии экстре­мистской деятельности" // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.

Надзор и контроль за выполнением общественными объедине­ниями существующих норм и стандартов могут осуществлять орга­ны надзора за соблюдением законодательства об охране окружаю­щей среды, противопожарных, санитарно-эпидемиологических пра­вил и иные органы государственного надзора.

Важнейшей обязанностью общественных объединений является соблюдение законодательства Российской Федерации. Их деятель­ность может быть приостановлена по решению суда в случае нару­шения Конституции РФ, конституций, уставов субъектов РФ, за­конодательства РФ.

Порядок приостановления устанавливается федеральными за­конами.

Общественное объединение может быть ликвидировано по ре­шению суда при совершении действий, направленных на насиль­ственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государ­ства, создание вооруженных формирований, разжигание социаль­ной, расовой, национальной или религиозной розни; при нарушении своими действиями прав и свобод граждан; неоднократных или гру­бых нарушениях закона или иных правовых актов либо при систе­матическом осуществлении общественным объединением деятель­ности, противоречащей его уставным целям.

Статус политических партий непосредственно определяется Федеральным законом от 11 июля 2001 г. "О политических парти­ях". Он регулирует реализацию права граждан РФ на объединение в политические партии, а также особенности создания, деятельно­сти, реорганизации и ликвидации таких партий.

Политическая партия — общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества по­средством формирования и выражения их политической воли, уча­стия в общественных и политических акциях, в выборах и референ­думах, а также в целях представления интересов граждан в орга­нах государственной власти и органах местного самоуправления.

Закон устанавливает требования, которым должна удовлетво­рять политическая партия, принципы ее деятельности, способы со­здания политической партии, основные начала организации ее си­стемы и т. д.

В законе отражены определенные аспекты административно-правового статуса политической партии. В частности, закреплен принцип взаимного невмешательства органов государственной вла­сти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и невмешательства политических партий в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Лица, замещающие государственные и муниципальные долж­ности, не вправе использовать свое должностное положение в ин­тересах политических партий. Они не могут быть связаны решени-


192


193

Раздел II. Субъекты административного права

Глава 10. Общественные объединения


ями политической партии при исполнении своих должностных обя­занностей, Данное требование не распространяются на депутатов; законодательных (представительных) органов государственной вла­сти и местного самоуправления. Структуры политических партий не могут образовываться в государственных органах.

Хотя для образования политической партии не .требуется раз- ; решения государственного органа, тем не менее государство конт-,| ролирует создание политических партий в форме их государствен- i ной регистрации, осуществляемой в настоящее время органами юс- ^! тиции. Законом предусмотрены основания отказа в государственной; регистрации политической партии.

Государство осуществляет финансирование политических пар- ! тий, а их финансовая деятельность котролируется налоговыми орга- j нами.

Деятельность политической партии может быть приостановле­на, а партия ликвидирована лишь по решению суда.

Статус профсоюзных организаций определяется Законом РФ ] от 8 декабря 1995 г. "О профессиональных союзах, их правах и га­рантиях деятельности"¹.

Профсоюзы — добровольное общественное объединение граж­дан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях предста­вительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.

Профсоюзы имеют целью защиту трудовых и социальных прав своих членов. Они независимы в своей деятельности от органов ис- | полнительной власти, органов местного самоуправления, работода­телей, их объединений, политических партий и других обществен­ных объединений, им неподотчетны и неподконтрольны. Профсою­зы защищают право своих членов на труд, ведут переговоры и зак­лючают с администрацией коллективные договоры, контролируют | их выполнение. Они контролируют соблюдение законодательства о труде и его охране, имеют право на организацию и проведение за­бастовок в соответствии с законодательством.

Профсоюзы располагают значительными юридическими воз­можностями активно влиять на правотворчество по вопросам защи­ты социальных прав и интересов работников. Так, предложения общероссийских профсоюзов и их объединений должны учитывать­ся федеральными органами государственной власти при рассмот- | рении проектов законодательных актов, затрагивающих социально-трудовые права работников; органы исполнительной власти и орга­ны местного самоуправления принимают проекты нормативных пра- | вовых актов по таким вопросам с учетом мнения соответствующих профсоюзов. Профсоюзы могут вносить предложения о принятии компетентными государственными органами законов и иных нор-

мативных правовых актов, касающихся социально-трудовой сферы. Они вправе участвовать в формировании государственных программ по вопросам охраны труда и т. д.

Профсоюзы играют важную роль в защите трудовых прав ра­ботников. Так, в установленных случаях расторжение трудового договора с работником—членом профсоюза по инициативе работо­дателя может быть произведено только с предварительного согла­сия соответствующего профсоюзного органа.

Отношения профсоюзов с работодателями, их объединениями, органами государственной власти и органами местного самоуправ­ления строятся на основе: а) социального партнерства; б) взаимо­действия сторон трудовых отношений, их представителей; в) сис­темы коллективных договоров и соглашений.

Профсоюзы обладают некоторыми правами, обеспечивающими им возможность влиять на формирование властных структур, осу­ществление их деятельности. Так, они вправе участвовать в выбо­рах органов государственной власти и органов местного самоуправ­ления в соответствии с законодательством; на паритетных началах с другими партнерами участвовать в управлении государственны­ми фондами социального страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионным и другими фондами; взаимодействовать с государственными органами и органами местного самоуправления по развитию санаторно-курортного лечения, учреждений отдыха, туризма, массовой физической культуры и спорта и т. п.

Помимо прав, предусмотренных Законом о профессиональных союзах, их права и гарантии деятельности в области социального страхования и охраны здоровья, социального обеспечения, улучше­ния жилищных условий работников устанавливаются соответству­ющими федеральными законами, а также законами субъектов РФ.

Законодательством установлены определенные гарантии прав профсоюзов и их работников. В частности, приостановить или пре­кратить их деятельность возможно только в судебном порядке.

§ 3. Законодательные основы правового положения религиозных объединений

Конституция РФ закрепляет право каждого на свободу совес­ти, свободу вероисповедания. Граждане могут пользоваться правом на свободу вероисповедания индивидуально, а также совместно, путем создания религиозных объединений.

Специальным актом, определяющим основные параметры пра­вового положения таких объединений, является Федеральный за­кон от 26 сентября 1997 г. "О свободе совести и религиозных объе­динениях"¹. Он отражает принципиальные позиции государства в


195


194

Раздел II. Субъекты административного права

Глава 10. Общественные объединения


отношении религиозных объединений и религиозных объединений по отношению к государству, а также в общих чертах виды и объем правосубъектности этих объединений.

Законодательное урегулирование этих вопросов имеет целью, во-первых, создать наиболее благоприятные условия для реализа­ции гражданами права на свободу вероисповедания, во-вторых, не допустить злоупотребления этим правом, посягательства на лич­ность, права и свободы граждан.

В Российской Федерации религиозные объединения отделены от государства. Это прежде всего означает, что государство, хотя и определяет правовой режим осуществления права на свободу сове­сти, свободу вероисповедания, но ни само государство, ни его орга­ны и должностные лица не вмешиваются в вопросы определения гражданами своего отношения к религии, в законную деятельность религиозных объединений. Они не могут поручать последним вы­полнение каких-либо государственных функций.

На территории РФ не могут учреждаться органы исполни­тельной власти и государственные должности, специально пред­назначенные для решения вопросов, связанных с реализацией граж­данами права на свободу вероисповедания.

Вместе с тем Закон о свободе вероисповедания как акт госу­дарственной власти определяет сущность и некоторые виды ре­лигиозных объединений, а также определяет реквизиты устава (положения) религиозного объединения.

Государство охраняет законную деятельность религиозных объединений и в то же время контролирует соблюдение ими отно­сящегося к ним законодательства.

Регистрация уставов (положений) входит в исключительную компетенцию Министерства юстиции РФ, органов управления в области юстиции субъектов РФ по правилам, установленным за­коном.

Принципиальным в статусе религиозных объединений является то, что они образуются и действуют на основании своих уставов (положений); не могут вмешиваться в дела государства; участвовать в выборах органов государственной власти и в деятельности поли­тических партий. Однако могут участвовать в социально-культур­ной жизни общества в соответствии с законодательством, регули­рующим деятельность общественных объединений. Ввиду всеобщ­ности требований принципа законности они относятся также к ре­лигиозным объединениям.

Служители культа и члены религиозных объединений призна­ются субъектами определенных нарушений законодательства о ре­лигиозных культах.

Деятельность религиозных объединений может быть прекра­щена по решению общего собрания учредителей, съезда (конфе­ренции), его образовавших; решением суда, если деятельность ре-

лигиозного объединения противоречит его уставу (положению) и действующему законодательству. Нарушение законодательства от­дельными членами религиозных объединений не влечет ответствен­ности всего объединения в целом.

При Президенте РФ создан Совет по взаимодействию с рели­гиозными объединениями. Он является консультативным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение взаимодействия с религиозными объединениями и повышение духовной культуры общества¹.

¹ Положение о Совете по взаимодействию с религиозными объединения­ми при Президенте РФ // Российская газета. 1995. 30 авг.


197


11. Административно-правовые формы




РАЗДЕЛ III

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ

Глава 11 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ

§ 1. Понятие административно-правовых форм

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она все­
гда воплощается в конкретных действиях различного рода, выра- ]
жающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъ- :*
ектами, то есть соответствующими государственными органами. Дан- {•
ное условие полностью применимо и к деятельности исполнитель- \.
ных органов государственной власти, повседневно и многообразно ^;
ее реализующих. ;

Изложенная позиция позволяет определить сущность и прове­сти видовую классификацию форм государственно-управленческой деятельности (форм управления). В соответствии с современным законодательством данная категория может характеризоваться в качестве форм реализации исполнительной власти.

В общенаучном толковании "форма" органически связана с иной категорией такого же плана, а именно — с "содержанием". В таком аспекте под формой понимается тот или иной вариант выра­жения содержания. Применительно к исполнительной власти фор­ма является способом выражения ее государственно-правового со­держания, то есть всех гех качеств (прежде всего юридических), ко­торые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государ­ственной власти. Это — верная в методологическом плане, однако достаточно общая посылка. Дело в том, что содержание исполни­тельной власти раскрывается и в ее функциях, и в компетенции ее субъектов, и в методах, используемых ими в интересах решения поставленных перед ними задач и т. п. В совокупности все это дает представление о том, для чего формируется система исполнитель­ной власти, что она и ее отдельные звенья практически делают ради осуществления государственно-управленческой деятельности. При этом имеются в виду такого рода действия субъектов исполнитель­ной власти, которые типичны в своих основных проявлениях, не­зависимо от особенности организационно-правового статуса того или

иного исполнительного органа. Содержание государственно-управ­ленческой деятельности поддается тем самым достаточно отчетли­вому восприятию.

В то же время ограничиться констатацией лишь данного ме­тодологического момента недостаточно. Внимание, в частности, не может не привлечь следующее весьма существенное обстоятельство. Каждый орган исполнительной власти либо его представитель (дол­жностное лицо) в силу закрепленной за ними компетенции имеют возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реаль­ность предполагает в обязательном порядке совершение ими оп­ределенных активных действий (например, принятие решения, рас­смотрение и разрешение жалобы гражданина, осуществление ре­гистрационных или контрольно-надзорных действий и т. п.). Подоб­ные действия выражают содержание государственно-управленчес­ких функций, в них реализуется компетенция данного субъекта управления. Но что означает их совершение? Придание им того или иного варианта внешнего выражения. Только выраженные подобным образом, они становятся реальным, то есть работающим средством решения управленческих задач и функций.

Однако действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, по своему характеру и назначению различны. Значит, дол­жны быть различными и варианты их внешнего выражения. Осо­бое значение при этом имеет тот факт, что в таком выражении прежде всего нуждаются те из них, в которых заключено непосред­ственное управляющее (упорядочивающее) воздействие того или иного субъекта исполнительной власти на соответствующий объект. Иначе цель управления вообще не достигается.

С другой стороны, исполнительные органы осуществляют мно­гие действия, непосредственно не связанные с управляющим воздей­ствием. Например, это действия, обеспечивающие подготовку ука­занного воздействия либо его эффективность, сбор информации о результатах управляющего воздействия (разработка проектов уп­равленческих решений, контроль за выполнением принятых реше­ний и т. п.).

Сочетание действий различного назначения придает механиз­му исполнительной власти состояние постоянного "движения", по­зволяет ему практически реализовать свое конституционное назна­чение.

Внешнее выражение этих действий осуществляется по-раз­ному.

Если субъект исполнительной власти выполняет функции не­посредственного управляющего воздействия, его действия подоб­ного рода всегда получают свое внешнее выражение "за предела­ми" его аппарата, то есть в его взаимодействии с объектами уп­равления (например, с нижестоящими исполнительными органами,


198


199

Раздел III. Административно-правовые формы и методы

Глава 11. Административно-правовые формы


общественными объединениями, гражданами т. п.). Если же его дей­ствия такого рода воздействие не осуществляют, они также долж­ны получить соответствующее внешнее выражение, то есть в тех или иных отношениях преимущественно внутриорганизационного или же внутриаппаратного характера. Но и они различны по свое­му назначению.

Так, к их числу относятся управленческие действия, соверша­емые повседневно в интересах организации и обеспечения поряд­ка работы данного исполнительного органа, то есть нормального вза­имодействия всех структурных подразделений аппарата данного органа и его административного персонала. Фактически -.— это дей­ствия, совершаемые руководителем исполнительного органа, адре­суемые подчиненным работникам его служебного аппарата. Но это не исключает того, что управленческие действия такого рода воп­лощаются в отношениях, выходящих за рамки служебного аппарата органа (например, проведение инструктивного совещания с работ­никами нижестоящих органов или служб и т. п.).

Важное значение имеют и последствия совершаемых внешне выраженных управленческих действий. В одних случаях они вызы­вают прямые последствия юридического характера, а в других <— не вызывают таковых.

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учи­тывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти,

б) форм государственно-управленческой деятельности.

Главенствующее значение в механизме функционирования ис­полнительной власти принадлежит первым, так как они выража­ют внешне-юридическое воздействие. В них внешнее выражение фактически получает сама исполнительная власть со всеми свои­ми атрибутами. Это — формы управления в собственном смысле.

Формы же государственно-управленческой деятельности сле­дует понимать в широком смысле, то есть как всю совокупность со­вершаемых в процессе функционирования исполнительных органов (должностных лиц) действий, включая и те, которые не носят ха­рактер прямого юридического воздействия. Они, как более общая категория, включают в свой состав формы реализации исполнитель­ной власти, но могут пониматься и более узко, то есть как совокуп­ность действий, совершаемых исполнительными органами (их ап­паратом) за рамками непосредственного управляющего воздействия.

Налицо — следующая методологическая и фактическая пози­ция: не все, что практически совершается в процессе государствен­но-управленческой деятельности, прямо выражает задачи и фун­кции исполнительной власти; многие действия управленческого ха­рактера служат интересам "самоорганизации".

Обобщая изложенные положения, можно утверждать, что под формой управления понимается внешне выраженное действие ис-

_полнителъного органа (должностного лица), осуществленное в рам­ках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Если такого рода управленческие действия вызывают послед­ствия юридического характера или нее имеют определенное юри­дическое значение, их обобщенно можно обозначить в качестве ад­министративно-правовых форм.