Заимодействия негосударственных предприятий безопасности с правоохранительными органами, в первую очередь с подразделениями по лицензионно-разрешительной работе

Вид материала

Документы

Содержание Ефанов Ю.И. Коршунов С.Л

Подобный материал:

• План мероприятий по борьбе с коррупцией в системе органов юстиции Республики Казахстан, 109.85kb.
• Заявление о выдаче удостоверения, 66.46kb.
• Материально-техническое оснащение 20 Иные оргвопросы, 309.22kb.
• Региональная общественная организация «лига предпринимателей и руководителей предприятий, 311.78kb.
• Совете Безопасности Российской Федерации по теме «Методология и методика обеспечения, 217.59kb.
• Административно-правовой статус частного детектива и охранника, 175.36kb.
• Это на 25 больше чем в 2010 году, 25.38kb.
• К. А. Балашов Начальник правового управления администрации области, 166.38kb.
• О наследстве кто еще, кроме детей, входит в первую очередь наследников?, 76.47kb.
• Программа практикума: Новое в законодательстве о проверках налоговой инспекции. Анализ, 43.93kb.

Я. Сиротин,

аспирант МосГУ

Организационно-правовые формы взаимодействия частных

детективных и охранных структур с иными правоохранительными органами

Одной из актуальных проблем, существующих в сфере охранной и сыскной деятельности, в том числе в области контроля, является проблема взаимодействия негосударственных предприятий безопасности с правоохранительными органами, в первую очередь с подразделениями по лицензионно-разрешительной работе. Эта проблема появилась с момента возникновения легального охранного бизнеса и по объективным причинам будет существовать, пока он действует. Одной из основных составляющих проблемы взаимодействия являются вопросы взаимодействия правоохранительных органов и охранных структур в сфере обмена информацией.

Перед органами внутренних дел и частными детективными и охранными организациями стоят как специфические, так и общие задачи, закрепленные в Законе РФ «О милиции»¹:

— обеспечение безопасности личности;

— предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

— выявление и раскрытие преступлений;

— охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

— защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

— оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных названным Законом.

Задачи, разрешаемые в результате своей деятельности частными детективными и охранными структурами, к сожалению, отсутствуют в Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Но они вытекают из содержания ряда пунктов статьи 3 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Так, согласно указанной статье, «виды частной детективной и охранной деятельности», некоторые услуги, предоставляемые частными правоохранительными структурами, характерны, прежде всего, для органов внутренних дел, а именно:

— поиск без вести пропавших граждан. В свою очередь, авторы книги «Закон о частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» все случаи безвестного исчезновения граждан условно разделяют на четыре группы: 1) связанные с криминальным характером происшедшего (убийство, наезд транспорта со смертельным исходом и т. д.); 2) обусловленные некриминальным лишением жизни пропавшего (самоубийство, несчастный случай и т. д.); 3) объективно не зависящие от сознания и воли гражданина и не носящие криминальный характер (уход из дома вследствие психического заболевания, административный арест и т. д.); 4) вызванные проблемами личного и служебного характера (семейные неурядицы, ссора с начальством и т. д.). Деятельность детективов по розыску без вести пропавшего сотрудника представляет комплекс действий, осуществляемых при тесном взаимодействии с органами внутренних дел, с целью установления фактических обстоятельств исчезновения и фактического местонахождения¹;

— поиск утраченного гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями имущества, сбор сведений по уголовным делам на договорной основе с участниками процесса. Иногда потерпевшие по различным причинам не обращаются с заявлением в милицию, а прибегают к помощи негосударственных правоохранительных структур. Однако названный выше Закон обязывает частых детективов в течение суток с момента заключения с клиентом контракта о сборе сведений по уголовному делу уведомить об этом лицо, производящее дознание, следователя, прокурора или суд, в чьем производстве находится уголовное дело;

— защита жизни и здоровья граждан;

— охрана имущества собственников, в том числе при его транспортировке;

— обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий.

Полагаем, следует согласиться с мнением М.Ю. Балева¹ о том, что случаи пересечения деятельности негосударственных (частных) охранных структур с государственными правоохранительными органами можно классифицировать и свести к пяти основным позициям:

— выполнение сотрудниками органов внутренних дел функций, предписанных российским законодательством и подзаконными актами, необходимых для осуществления контроля за частной детективной и охранной деятельностью;

— выполнение сотрудниками государственных правоохранительных органов, прежде всего органов внутренних дел, своих функций в отношении клиентов частных охранных структур;

— проведение сотрудниками государственных правоохранительных органов специальных мероприятий, направленных на профилактику либо пресечение преступлений;

— выполнение сотрудниками государственных правоохранительных органов своих функций при возникновении чрезвычайных ситуаций в отношении клиентов частной охраны, когда для разрешения таких ситуаций недостаточно только лишь полномочий частной охраны;

— выполнение работниками частных охранных структур функций обеспечения общественного порядка либо проведение других мероприятий с целью оказания практической помощи государственным правоохранительным структурам в осуществлении действий, направленных на профилактику либо пресечение преступных и противоправных действий.

Рассмотрев ряд услуг, закрепленных в ст. 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», можно утверждать, что такие задачи, как обеспечение безопасности личности, предупреждение и пресечение преступлений, охрана общественного порядка, защита частной собственности, оказание помощи физическим и юридическим лицам при защите их прав и законных интересов в пределах, установленных законодательством, решаются и негосударственными детективными и охранными организациями в их деятельности.

Российский опыт свидетельствует в пользу развития тесного взаимодействия служб безопасности организаций с правоохранительными органами в области информационного обмена.

Учреждения правоохранительной системы обладают большим объемом информации, касающейся многих аспектов деятельности компаний. Так, органы внутренних дел обладают важной информацией, например, об установочных данных, о месте регистрации и месте жительства человека; лицах, ранее привлекавшихся к уголовной ответственности; похищенном имуществе, об угнанных и похищенных автомобилях, а также о транспортных средствах, скрывшихся с мест ДТП; расследуемых, прекращенных и приостановленных уголовных делах; лицах, состоящих на учете в наркологических и психоневрологических лечебных учреждениях; лицах, привлекавшихся ранее к административной ответственности, отрицательно характеризующихся по месту жительства, получивших паспорта и загранпаспорта; о квартирах и помещениях организаций, находящихся под охраной вневедомственной охраны; криминогенной обстановке, деятельности организованных преступных групп, распространенных способах совершения различного рода преступлений; поступивших в дежурные части заявлениях, сообщениях и телефонограммах о преступлениях и правонарушениях.

Наличие подобной информации объективно предопределяет необходимость сотрудничества служб безопасности компаний с различными подразделениями органов внутренних дел.

Порядок получения и обмена информации между службами безопасности и правоохранительными органами в нормативном порядке до конца не урегулирован. Главному информационно-аналитическому центру МВД России и информационным центрам региональных управлений внутренних дел разрешено предоставлять на договорной основе информацию банкам и другим юридическим лицам. Например, выдаются сведения о наличии или об отсутствии данных на проверяемое физическое лицо (о привлечении к уголовной ответственности, о наличии судимости, о нахождении в розыске). В то же время официальные попытки страховщиков получить сведения о разыскиваемых автомобилях и их владельцах, обстоятельствах обнаружения транспортных средств не всегда находят поддержку у органов внутренних дел.

Данные проблемы специально были исследованы рядом авторов. Так, Е.Н. Арестовой были изучены организационно-правовые и социологические аспекты взаимодействия органов внутренних дел с частными охранно-сыскными структурами¹, вопросам социальных последствий взаимоотношений органов внутренних дел и частных охранно-детективных предприятий посвятил свое диссертационное исследование Ю.И. Ефанов², вопросы взаимодействия служб криминальной милиции с негосударственными детективными и охранными службами исследовал С.Л. Коршунов³.

Таким образом, при обеспечении экономической безопасности организации большое значение имеет взаимодействие служб безопасности с органами внутренних дел в области информационного обмена. При этом последние представляют собой наиболее многочисленные и технически оснащенные государственные учреждения исполнительной власти, наделенные универсальными специальными полномочиями на выявление правонарушителей на рынке и принятие к ним мер, установленных законом. В основу взаимодействия должна быть положена организационно-правовая возможность служб безопасности иметь доступ к информационным ресурсам органов внутренних дел, использование которых позволит им предупреждать совершение преступлений на ранних стадиях их подготовки.

Многие из перечисленных противоречий, существующих между частными детективными и охранными структурами и государственными правоохранительными органам, характерны и для России. Тем не менее, например, С.Ю. Журавлев выделяет следующие причины, которые побуждают частные детективные и охранные структуры и государственные правоохранительные органы к взаимодействию:

— невозможность в некоторых случаях решать стоящие перед частными детективами и охранниками задачи ввиду недостатка сил и средств;

— ограниченность источников информации у каждой из рассматриваемых сторон;

— наличие единого информационного поля по поводу преступного социума вообще и конкретной преступной деятельности в частности;

— организованность и опасность противостоящей частной правоохранительной структуре преступной группировки, тяжесть и значительные последствия готовящегося противоправного деяния и т. д.¹

Рассматривая ЧОП и СБ в качестве субъектов предупреждения преступлений, следует сказать, что их деятельность ограничена теми преступлениями, которые наиболее характерны для мира бизнеса, и ни в коем случае нельзя рассматривать охранно-детективные структуры в качестве конкурентов правоохранительным органам. Последние борются с преступностью на более широком, глобальном уровне, а ЧОП и СБ могут лишь оказать им помощь и поддержку в предупреждении тех преступлений, с которыми наиболее часто сталкиваются бизнесмены. Представляется, что к таким преступлениям следует отнести убийство по найму (п. «з» ч. 2 ст. 105 УК РФ), вымогательство (ст. 163 УК РФ), особо квалифицированный вид разбоя (ч. 3 ст. 162 УК РФ), похищение человека (ст. 126 УК РФ), принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения (ст. 179 УК РФ), незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну (ст. 183 УК РФ) и некоторые иные преступления.

На первом месте, безусловно, стоит вопрос противодействия такому преступлению, как заказное убийство, жертвами которого наряду с политическими и общественными деятелями в основном являются бизнесмены. Отражая объективную реальность, в Уголовном кодексе появился пункт «Убийство по найму» (п. «з» ч. 2 ст. 105 УК РФ) как квалифицированный вид убийства.

Таким образом, угроза жизни предпринимателей превращается в одну из слагаемых угроз частной предпринимательской деятельности, чью безопасность и обеспечивают ЧОП и СБ. Однако, как было замечено выше, кроме заказного убийства, существуют другие преступления, вероятность столкновения с которыми предпринимателей крайне высока. В такой ситуации частные охранные и детективные предприятия способны оказать реальную помощь правоохранительным органам государства в выявлении и раскрытии данных преступлений, поскольку от успешной борьбы с ними зависит успех их деятельности.

В зарубежных странах имеются противоположные подходы к информационному обмену между полицией и частными детективными службами. В США такой обмен формально отсутствует. В процессе расследования частный детектив:

— не может опираться на криминалистические учеты полиции, хотя, как отмечают американские детективы и полицейские, на практике это происходит довольно часто;

— не имеет права получать информацию от полиции и не обязан передавать ей собственные сведения (за исключением прямых улик о тяжких преступлениях);

— в официальных взаимоотношениях между сотрудниками частных охранно-сыскных фирм и государственной полиции господствует, как правило, деловая манера поведения, что не исключает тесных, а в ряде случаев и дружеских отношений;

— не заинтересован в том, чтобы при рассмотрении дела в суде адвокат другой стороны обнаружил, что для сбора информации в отношении его клиента были задействованы официальные источники в полиции.

Судьи и присяжные в случае установления связи «частный детектив — полицейский», как правило, крайне недоброжелательно относятся к подобным методам добывания информации, в результате чего судебное разбирательство может быть проиграно¹.

В иных странах, наоборот, налажено тесное информационное взаимодействие. Например, в Германии выявлена устойчивая, правда широко не рекламируемая, тенденция к объединению учетов полиции и частных служб безопасности в единые информационные системы на базе мощных ЭВМ под контролем спецслужб².

За рубежом уже несколько десятилетий уделяется большое внимание взаимодействию полиции и частных детективных и охранных структур. Одним из первых опытов такого рода было основательное исследование — отчет президентской комиссии США, подготовленный в 1975 г. В нем отмечалось, что для налаживания взаимодействия между рассматриваемыми государственными и частными структурами необходимо преодолеть предвзятое отношение друг к другу³.

Впервые термин «взаимодействие» по отношению к охранно-сыскным структурам был использован в указании МВД России от 29 декабря 1993 г. № 1/3500 «О практике взаимодействия органов внутренних дел и охранно-сыскных формирований в укреплении правопорядка и борьбе с преступностью». Указание было подготовлено во исполнение приказа МВД России от 12 октября 1993 г. № 457 «О задачах органов внутренних дел по выполнению постановления Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. № 959», целью которого было привлечение граждан и общественных формирований к мероприятиям по охране общественного порядка. В частности, данный приказ предписывал до конца 1993 г. разработать конкретные совместные планы по организации охраны общественного порядка и борьбы с преступностью с участием охранных предприятий и служб безопасности. При их регистрации было указано на необходимость в обязательном порядке оговаривать условия привлечения частных охранников к совместному с милицией обеспечению общественного порядка на участках и маршрутах, прилегающих к местам дислокации охранных предприятий.

Данным указанием министрам внутренних дел республик, начальникам главных управлений и управлений внутренних дел было предложено изучить практику участия персонала частных охранных предприятий в обеспечении общественного порядка, борьбе с преступностью и разработать механизм эффективного взаимодействия с учетом местных условий и возможностей, а также провести рабочие встречи с руководителями этих формирований (под которыми понимались не только частные охранные предприятия, но и службы безопасности коммерческих структур), на которых обсудить и принять программы совместной деятельности, согласовать формы и методы практических действий. Кроме того, им было предложено выйти с предложениями в органы власти и управления о стимулировании заинтересованности негосударственных охранных структур в укреплении правопорядка. В тот период имелся положительный опыт ряда регионов, принявших меры к стимулированию участия охранных формирований в укреплении правопорядка.

Дальнейшее расширение масштабов сотрудничества органов внутренних дел с частными охранными структурами, наработка опыта практического взаимодействия нашли отражение и в последующих указаниях МВД России. Так, в «Обзоре серьезных недостатков в практике лицензирования и контроля за частной детективной и охранной деятельностью» от 26.09.1994 г. № 1/4496 впервые была сформулирована точка зрения Министерства на то, что работа лицензионно-разрешительных подразделений «по привлечению сил частных охранно-сыскных предприятий к поддержанию правопорядка на улицах и в других общественных местах, пресечению преступных и иных антиобщественных проявлений, прежде всего связанных с угонами и кражами автомашин, различными формами хищения собственности граждан, а также охране общественного порядка при проведении массовых мероприятий» является одним из приоритетных направлений. Руководству МВД, ГУВД, УВД было предложено обеспечить взаимодействие между государственными правоохранительными органами и частными охранно-сыскными предприятиями по обмену информацией, представляющей оперативный интерес, для раскрытия преступлений, розыска скрывшихся преступников и расследования уголовных дел. Например, в Директиве МВД РФ от 21.12.1994 г. № 1/20085 «Об основных направлениях оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск в 1995 году» указывалось — «установить тесное взаимодействие с частными охранно-сыскными формированиями, службами безопасности предприятий и организаций в обеспечении общественного порядка и борьбе с преступностью».

Думается, что подобное внимание нельзя назвать случайным. Дело в том, что налаживание четкого взаимодействия неизбежно повышает эффективность деятельности всех участников этого процесса. Однако законодатель, к сожалению, не урегулировал вопросы взаимодействия во всех субъектах правоохранительной деятельности, что привело к явному преобладанию отношений неформальных, причем это преобладание имеет тенденцию к росту_. По мнению В.И. Садчикова, необходимость данного взаимодействия вытекает из общих задач укрепления правопорядка, схожести приемов и методов деятельности, приемов и методов получения информации, существования объективной необходимости в обмене информацией, целесообразности совместного участия в проведении отдельных мероприятий, особенно массовых, невозможности в отдельных случаях решения поставленных задач ввиду недостатка средств, своевременности контроля органов внутренних дел над деятельностью частных детективных и охранных предприятий¹.

А.П. Судоплатов и С.В. Лекарев также считают, что необходимость взаимодействия с правоохранительными органами обусловлена целым рядом причин: невозможностью в отдельных случаях решения стоящих перед охранно-сыскными структурами задач ввиду недостатка сил и средств; ограниченностью источников информации у каждой из взаимодействующих сторон; наличием единого информационного поля, отражающего параметры преступного социума вообще и конкретной преступной деятельности, в частности; организованностью и опасностью противостоящей преступной группировки, тяжестью и значительными последствиями готовящегося преступления².

Анализ действующего законодательства и практика работы ОВД позволяют выделить два основных аспекта деятельности по реализации прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. Во-первых, это обеспечение условий для реализации субъективных прав граждан на занятие тем или иным видом деятельности; во-вторых, обеспечение контроля над безопасным для общества, государства и граждан осуществлением этого процесса. В этих целях, например, действует лицензионно-разрешительный порядок приобретения гражданского и служебного оружия, а также занятия частной детективной деятельностью, осуществление которой возложено на органы внутренних дел.

Как и любой другой правовой режим, разрешительный режим в рассматриваемой сфере предполагает детальное регулирование порядка оформления и осуществления лицензируемой деятельности, обеспечение контроля над соблюдением этого порядка и применение мер ответственности к его нарушителям.

Лицензионно-разрешительная деятельность органов государственной власти в целом направлена на обеспечение безопасности и общественного порядка, в частности, на предупреждение, выявление и пресечение правонарушений в сфере оборота оружия и предполагает применение соответствующих мер ответственности. Для достижения эффективности этой деятельности требуется использование комплекса юридических, организационных и иных средств.

Характер полномочий сотрудников лицензионно-разрешитель­ной службы и контроля над частной детективной и охранной деятельностью определяется обязанностями, возложенными на них п. 10, 19 ст. 10 Закона РФ «О милиции», а также другими законодательными нормами. Это следующие обязанности:

1) выдавать в соответствии с законодательством лицензии на продажу или приобретение гражданского и служебного оружия, коллекционирование и экспонирование оружия и патронов к нему, разрешения на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия, транспортирование, ввоз на территорию Российской Федерации и вывоз с нее указанного оружия и патронов к нему, а также разрешения на хранение и использование отдельных типов и моделей боевого ручного стрелкового оружия, полученного во временное пользование в органах внутренних дел, разрешения на хранение и перевозку автомобильным транспортом взрывчатых материалов промышленного применения;

2) выдавать в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензии на занятие частной детективной и охранной деятельностью, создание частных детективных предприятий (объединений), охранных предприятий, согласовывать уставы служб безопасности в организациях;

3) контролировать соблюдение установленных федеральным законом правил оборота служебного и гражданского оружия, а также правил частной детективной и охранной деятельности.

С данными положениями корреспондируются нормы ст. 11 Закона РФ «О милиции», согласно которым сотрудники лицензионно-разрешительной службы вправе осматривать места хранения и использования огнестрельного оружия, боеприпасов к нему и взрывчатых материалов, а также объекты, где они обращаются; изымать указанные предметы, запрещать деятельность объектов, аннулировать выданные лицензии и разрешения; давать обязательные предписания гражданам и должностным лицам об устранении выявленных нарушений хранения и использования указанных предметов и материалов, а также правил частной правоохранной деятельности; применять иные меры, предусмотренные законодательством.

Федеральным законом «Об оружии» предусмотрено, что приобретенное гражданином огнестрельное длинноствольное оружие, а также охотничье пневматическое оружие подлежат регистрации в органах внутренних дел в двухнедельный срок со дня его приобретения. Вопросы использования оружия в частной детективной и охранной деятельности решаются путем его получения от органов внутренних дел в аренду, а также путем приобретения в специализированных предприятиях. Служебное оружие выдается органами внутренних дел частным охранным и детективным предприятиям либо службам безопасности только после получения ими лицензии, а приобретенное оружие подлежит обязательной регистрации в двухнедельный срок со дня его приобретения. Регистрация оружия в органе внутренних дел сопровождается выдачей разрешения на его хранения и использование. Срок действия разрешения — пять лет.

Сложившаяся в России практика говорит о том, что проблема взаимодействия не отлажена, прежде всего, между двумя субъектами правоохранительной деятельности — негосударственными детективными и охранными структурами и подразделениями органов внутренних дел — и значительно реже — между органами федеральной службы безопасности. Это объясняется особенностями сложившейся в России криминогенной обстановки: наличием общего для перечисленных выше структур объекта правоохранительной деятельности; лиц, вынашивающих противоправные намерения, и преступных организаций. В результате невозможно без улучшения качества взаимодействия и координации между частными и государственными правоохранительными структурами усовершенствовать их деятельность по выявлению, предупреждению и раскрытию преступлений. Только при совместной работе сотрудников органов внутренних дел, частных детективов и охранников можно решать стоящие перед ними функциональные задачи на более высоком качественном уровне по защите жизни и здоровья граждан, охране различных форм собственности от преступных посягательств, обеспечению порядка в общественных местах и местах проведения массовых мероприятий.

В то же время следует отметить, что термин «содействие» является более узким понятием, чем «взаимодействие», так как выступает одним из его элементов. Кроме того, термин «содействие» предполагает пассивную, подчиненную по отношению к правоохранительным органам роль частных охранных структур, в то время как взаимодействие предполагает их самостоятельность, независимость друг от друга. Однако на практике частные охранно-сыск­ные структуры и государственные правоохранительные органы взаимодействуют друг с другом, в связи с чем исследователи даже не изучали проблемы содействия, а сконцентрировали свое внимание на проблемах взаимодействия.

Некоторые ученые отождествляют термины «взаимодействие» и «координация» на том основании, что определяемые данными терминами понятия представляют элемент управления, функцию, метод управления¹. Представляется, что наиболее правильна позиция авторов, считающих, что эти термины имеют самостоятельное значение². При таком подходе взаимодействие определяется как совместная либо согласованная по цели, времени и месту деятельность органов внутренних дел и негосударственных правоохранительных органов в охране общественного порядка.

Между частными детективными и охранными структурами и органами внутренних дел реальное, а не фиктивное взаимодействие возможно только на основе обоюдно выгодного сотрудничества каждой из заинтересованных в нем сторон. Взаимодействие невозможно без понимания сущности совместно решаемых вопросов и согласия сторон по поводу предмета, процедур и последствий взаимодействия. Понимание и согласие взаимодействующих сторон обусловливает доверие между ними. Без этого невозможно рационально использовать силы и средства органов внутренних дел и частных детективных и охранных структур.

В процессе взаимодействия неизменно наблюдается влияние содержания и характера действий одной стороны на действия другой. Отсутствие интереса у одной из сторон по поводу предмета взаимодействия, непонимание одной из сторон стоящих перед ней задач, неподготовленность к процедурам взаимодействия либо несогласие с ними, недоверие полностью исключают возможность реального сотрудничества или делают их неэффективными.

Сложность решения стоящих перед частными детективами и охранниками задач может быть связана как с количественными, так и с качественными недостатками имеющихся у нее сил и средств. Необходимость взаимодействия частных детективных и охранных структур с органами внутренних дел чаще всего возникает в период проведения различных массовых мероприятий, таких, как праздники, выставки, ярмарки. В ходе подобных мероприятий происходит разделение функций между сотрудниками органов внутренних дел и частными детективами и охранниками. Например, сотрудники органов внутренних дел могут контролировать входы и выходы помещений, территорий и т. д., а работники частных детективных и охранных структур обеспечивают безопасность на прилегающей и внутри охраняемой территории или в помещении. Потребность во взаимодействии с органами внутренних дел по причине недостатка сил и средств может возникнуть у негосударственной правоохранительной структуры ввиду необходимости усиления охраны одного из объектов, на который по имеющейся у правоохранительного органа информации готовится нападение или где будет совершена кража. Необходимость в возмездной помощи органа внутренних дел может возникнуть тогда, когда из-за неспособности нескольких охранников, имеющих индивидуальные лицензии, по различным причинам, выйти на работу, становится невозможной вооруженная охрана имущества собственников, защита жизни и здоровья граждан, а также выполнение других услуг охранного характера. Заключение договора, предусматривающего возмездную помощь органа внутренних дел, может быть также связано с временной потребностью частного охранного предприятия в специальной технике и специальных технических веществах. Например, использование приборов ночного вúдения на период усиления охраны стационарного объекта, на который готовится нападение, или использование изготовленных специалистами органа внутренних дел химических ловушек и иных приспособлений для облегчения задержания преступников в процессе совершения кражи на охраняемом объекте. Используются и другие способы взаимодействия частного детективного и охранного предприятия и органа внутренних дел, например, привлечение квалифицированного специалиста-кинолога для организации охраны объекта с использованием собак.

Наличие единого информационного поля по поводу готовящихся, совершающихся и совершенных противоправных деяний, с одной стороны, и объективно существующая ограниченность источников информации по рассматриваемому вопросу — с другой, вызывает необходимость активного взаимодействия между органами внутренних дел и негосударственными детективными и охранными структурами. Руководителей частных детективных и охранных предприятий могут интересовать сведения, хранящиеся в городских и областных адресных бюро (прописка, выписка и т. д.), информационных центрах управлений органов внутренних дел (сведения о наличии судимости, информация о фактах возбуждения или прекращения в отношении проверяемого лица уголовного дела, данные об отказе в возбуждении уголовного дела). В свою очередь, сотрудникам оперативных и следственных аппаратов органов внутренних дел могут быть полезны сведения о:

— кражах с охраняемых объектов и проникновениях на объект, о которых клиент частных детективных предприятий отказался подать заявление в территориальный орган внутренних дел;

— подозрительных лицах, задерживаемых частной охраной на охраняемой территории и отпущенных после установления личности;

— сомнительных клиентах либо ненадежных деловых партнерах, которым отказалось предоставлять свои услуги частное детективное или охранное предприятие по причине неоднократной утечки служебной информации по поводу режима и порядка охраны, а также в связи с нерегулярной выплатой сумм, причитающихся негосударственным правоохранительным организациям по договору;

— сотрудниках частного детективного или охранного предприятия, уволенных по подозрению в связи с преступниками либо после того, как с охраняемого частным охранником объекта была совершена кража по халатности последнего. Указанный перечень сведений может быть значительно расширен по согласованию взаимодействующих сторон.

Между частными детективными и охранными организациями и государственными правоохранительными органами как субъектами взаимодействия возможны два типа связи — правовая и функциональная.

Правовая связь существует постоянно по поводу и в связи с рассматриваемым Законом РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» правом органов внутренних дел контролировать деятельность частных детективных и охранных структур. Помимо этого, правовая связь между частными детективными и охранными организациями и органами внутренних дел существует по поводу выдачи лицензий на право занятия частной детективной и охранной деятельностью и разрешения на получение во временное пользование огнестрельного и газового оружия. Дополнительные правовые связи могут возникнуть между органами внутренних дел и негосударственными частными детективными и охранными предприятиями на основании договора о совместной деятельности об охране общественного порядка. Функциональная связь возникает в связи с конкретными процедурами взаимодействия между частными детективными и охранными структурами и органами внутренних дел. Они могут выражаться во взаимных советах, рекомендациях и консультациях, в оказании обоюдно полезного технического и силового содействия.

В настоящее время несовершенство законодательства вынужденно компенсируется множеством подзаконных правовых актов, имеющих ведомственный уклон. В органах внутренних дел он выражается в акценте на оперативно-розыскную деятельность и функциональность взаимодействия. В основе практической деятельности органов внутренних дел лежат именно контрольные функции — лицензирование и выдача разрешений, контроль над частной детективной и охранной деятельностью, оборотом оружия, обучением в негосударственных образовательных учреждениях, символикой, документами и экипировкой. Именно поэтому в одном из основополагающих в этой области приказов МВД России от 19 июня 2006 г. № 447¹, утвердившем Инструкцию об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации, охранно-сыскные структуры рассматриваются исключительно как субъект контроля и в основных обязанностях сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы нет ни слова об организации взаимодействия с ними. Соответствующие позиции отсутствуют и в Положении о Министерстве внутренних дел Российском Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927².

Справедливости ради следует отметить, что в указании МВД РФ от 26 января 1998 г. № 1/822 «О совершенствовании деятельности органов внутренних дел по привлечению охранно-сыскных структур к участию в охране общественного порядка и борьбе с преступностью» была отмечена возрастающая роль охранно-сыскных формировании в разрешении проблем, возникающих в сфере общественной безопасности, и предложена организационная форма взаимодействия с ними в виде Координационных Советов по взаимодействию с охранно-сыскными структурами. При подготовке этого указания был использован опыт работы ГУВД г. Москвы как региона, являющегося лидером в сфере охранно-сыскного бизнеса в силу того, что именно в данном регионе он наиболее развит. 17 ноября 1994 г. был издан приказ начальника ГУВД г. Москвы № 1100 «Об организации взаимодействия ГУВД г. Москвы с частными охранно-сыскными структурами». В соответствии с требованиями приказа начальникам служб и подразделений ГУВД г. Москвы было предложено назначить ответственных за организацию работы по взаимодействию с частными охранно-сыскными структурами и службами безопасности юридических лиц, ежеквартально рассматривать на оперативных совещаниях ход выполнения законодательства, регламентирующего частную детективную и охранную деятельность, и определить приоритетные направления такого взаимодействия. Впервые за всю историю развития российской частной охраны была утверждена типовая форма договора о координации совместных действий, предусматривающая обязанности обеих сторон. Частные охранные предприятия (ЧОП) должны были предоставлять необходимую информацию и аналитические материалы об обеспечении правопорядка, экономической безопасности и фактах готовящихся или совершенных преступлений, содействовать органам внутренних дел путем выделения транспорта, иной техники, а также осуществлять трудоустройство бывших сотрудников органов внутренних дел с учетом рекомендаций УВД (ОВД). Органы внутренних дел брали на себя обязательства по консультированию и даче рекомендаций частным охранным предприятиям по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств, содействию в розыске утраченного и похищенного имущества и привлечению ЧОП к участию в обеспечении общественного порядка в г. Москве.

Можно привести пример сотрудничества правоохранительных органов г. Москва с негосударственными частными предприятиями на основании распоряжения Правительства Москвы от 19 апреля 2004 г. № 735-РП «О разработке системы мер по упорядочению привлечения частных охранных предприятий к охране объектов городского хозяйства Москвы»¹. Взаимодействие негосударственных правоохранительных предприятий и органов внутренних дел протекает в двух основных формах — информационного обмена и процедурного сотрудничества. Смешанная форма взаимодействия, включающая информационные и процедурные аспекты, также часто имеет место на практике. Взаимодействие, как правило, происходит на двух уровнях: на руководящем уровне идет обмен информацией, поддерживаются контакты руководителей частных детективных служб, охранных предприятий, служб безопасности, ассоциаций детективных и охранных организаций с руководителями подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности, органов внутренних дел, прокуратуры и федеральной службы безопасности. На рядовом уровне взаимодействия контактируют частные детективы, охранники и сотрудники подразделений Государственной инспекции безопасности дорожного движения, вневедомственной охраны, патрульно-постовой службы, участковыми инспекторами милиции и т. д.

Сложившаяся практика организации такого взаимодействия нашла отражение в регламентирующем практические вопросы взаимодействия приказе МВД России от 31 декабря 1999 г. № 1105 «О мерах по усилению контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью»¹ (обращает на себя внимание направленность приказа именно на усиление контрольных функций милиции), который регламентировал четыре формы организации взаимодействия: разработку и ежемесячное утверждение у руководителей планов мероприятий по взаимодействию с охранно-сыскными предприятиями в обеспечении общественного порядка; проведение ежеквартальных встреч с руководителями охранно-сыскных предприятий на обслуживаемой территории по обсуждению причин и условий, способствующих совершению правонарушений в деятельности этих предприятий, и определение совместных мероприятий по их устранению (правда, не ясно, почему из взаимодействия были исключены службы безопасности юридических лиц); организацию проведения ежемесячных занятий по правовым основам и тактике действий частных охранников на охраняемых ими объектах при совершении террористических акций, обнаружении взрывных устройств, совершении иных тяжких преступлений, а также при поступлении информации об их подготовке; ежеквартальное обобщение информации о взаимодействии с охранно-сыскными предприятиями в обеспечении общественного порядка, предупреждении и раскрытии преступлений, направление материалов по данной тематике в средства массовой информации. К сожалению, в силу отсутствия внимания к данной сфере, дополнительного объема функций, возложенных на сотрудников подразделений ЛРР, не подкрепленного оргштатными решениями, данный приказ в части организации взаимодействия не выполняется или выполняется формально. Наблюдается явный разрыв между необходимостью организации реального взаимодействия и низким уровнем принимаемых МВД России организационно-практических мер в данном направлении.

Взаимный обмен информацией может проводиться по договоренности, однако сведения, не составляющие коммерческую тайну, частные детективные и охранные организации обязаны предоставлять по первому требованию лицензионно-разрешительного подразделения органа внутренних дел. Перечень и объем сведений, необходимых органу внутренних дел, должен быть изложен в запросе, подписанном руководителем и зарегистрированном в журнале исходящей документации. На уровне личных контактов возможен и неофициальный обмен информацией, представляющей интерес для обеих сторон. По своей инициативе частные детективные и охранные структуры могут информировать подразделения правоохранительных органов о каких-нибудь обстоятельствах, ставших им известными в ходе работы. Возможность такого информирования, как правило, оговаривается заранее по телефону или при личной встрече.

Совместные действия частных детективов и охранников и сотрудников органов внутренних дел могут происходить как на договорной, так и бездоговорной основах, возмездно либо безвозмездно. Если возможность совместных действий не предусмотрена в договоре, то им, как правило, предшествует устная договоренность о помощи и поддержке в необходимых случаях. В деятельности рассматриваемых субъектов взаимодействия подобная практика может быть актуальной, когда маршруты патрулирования сотрудников патрульно-постовой службы проходят в непосредственной близости от объектов, которые находятся под охраной частных охранных структур, либо когда территории и помещения охраняются сотрудниками органов внутренних дел и негосударственными охранниками.

К числу смешанных форм взаимодействия можно отнести передачу частными охранными предприятиями материалов и задержанных лиц для их привлечения к административной или уголовной ответственности, а также при необходимости оказание помощи органу внутренних дел в обеспечении свидетельской базы и поиске доказательств совершенных противоправных деяний.

Думается, вполне справедливы доводы С.Ю. Журавлева о том, что планирование и подготовка взаимодействия между частными детективными и охранными структурами и государственными правоохранительными органами включает следующие этапы:

— определение перечня задач, стоящих перед взаимодействующими сторонами, а также конкретных действий, которые необходимо выполняить в процессе совместного осуществления охраны;

— определение значимости пунктов плана и последовательности его исполнения, определение тактики охраны, задержания и т. д.;

— определение состава исполнителей и необходимого количества технических и специальных средств, огнестрельного оружия;

— установление контрольных сроков начала и окончания мероприятия, а также промежуточных сроков, позволяющих контролировать процесс взаимодействия и гибко реагировать на ситуацию;

— доведение пунктов плана до исполнителей и тщательный инструктаж работников частных детективных и охранных структур, а также сотрудников органов внутренних дел;

— ознакомление с объектом и условиями охраны на месте, а также отработка вводных для проверки полноты уяснения стоящих перед охраной задач и определение возможной эффективности взаимодействия¹.

Таким образом, правильное распределение прав и обязанностей между частными детективами и охранниками и сотрудниками органов внутренних дел и иных правоохранительных структур посредством законодательного регулирования способно повысить эффективность их взаимодействия при решении общих задач в борьбе с преступностью. Положительному решению данной проблемы могла бы оказать содействие разработка отдельной главы с последующим ее внесением в Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», в которой стоит детально регламентировать вопросы координации и взаимодействия между частными детективными и охранными структурами и государственными правоохранительными органами. В этом смысле автор разделяет точку зрения А.Г. Шаваева, который считает, что глава, регламентирующая порядок и процедуру взаимодействия, по структуре и содержанию может состоять из двух частей: первой, определяющей порядок осуществления информационного взаимодействия, т. е. обмена информацией, предоставления одним органом другому сведений, необходимых для решения стоящих перед ними задач; второй, где следует изложить порядок осуществления взаимодействия (совместное составление и согласование планов работы, взаимное использование сил и средств каждого из участников взаимодействия)².

Во всех этих случаях идеальным вариантом, безусловно, стало бы взаимодействие органов внутренних дел и негосударственных (частных) охранных структур. Их противостояние недопустимо (хотя нередко все же имеет место), так как создает им всем вполне определенные и зачастую весьма существенные трудности в работе, что в конечном итоге играет на руку преступникам и правонарушителям. Заметим, впрочем, что возникающее иногда противостояние обусловлено несколькими причинами:

— незнанием, неправильным или недостаточным пониманием обществом и государственными правоохранительными органами целей и задач негосударственной (частной) охранной деятельности;

— незнанием или неправильным пониманием работниками частных охранных структур целей и задач государственных правоохранительных органов.

Исследователи отмечают, что, несмотря на стихийный характер такого взаимодействия¹, его объективная необходимость не вызывает сомнений. Так, по мнению В.И. Козлова, объективными факторами, обусловливающими необходимость взаимодействия, являются: общность ряда задач, стоящих перед органами внутренних дел и охранно-сыскными структурами в сфере обеспечения правопорядка; различный объем полномочий предприятий, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, и органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности; различие применяемых форм деятельности в сфере правопорядка; особенность назначения сил и средств, привлекаемых для решения стоящих задач; различие в методах их деятельности по обеспечению защиты прав и свобод личности и собственности; характер мероприятий, осуществляемых в целях обеспечения безопасности личности и собственности; взаимная зависимость конечных результатов от их совместной деятельности².

Некоторые ученые предполагают различные формы такого взаимодействия. Так, П.В. Иванов считает, что такими формами могут быть следующие: совместное патрулирование по охране общественного порядка; привлечение к проведению общепрофилактических рейдов — обмен информацией об оперативной обстановке и правонарушениях; привлечение в качестве внештатных сотрудников милиции; охрана общественного порядка при проведении массовых мероприятий³.

Т.Г. Матвеев к числу таких форм относит предупреждение и пресечение преступлений, которые включают в себя совместную деятельность по выявлению условий, способствующих совершению преступлений и их устранение (нейтрализацию); выявление лиц, от которых, судя по их противоправному поведению, можно ожидать совершения преступления в отношении охраняемого объекта и принятие мер к их нейтрализации, обороне объекта при нападении; раскрытие преступлений — проведение совместных поисковых мероприятий; преследование и задержание лиц, совершивших преступление; охрана места происшествия; обмен информацией; использование специальной техники и специальных средств; обеспечение общественного порядка: совместное патрулирование улиц, обеспечение общественного порядка при проведении массовых мероприятий (концертов, демонстраций, шествий, митингов и др.); подготовка кадров: подбор, обучение, проведение совместных тренировок и соревнований, семинаров, конференций и т. д.; более широкое обеспечение доступа к информационным системам органов внутренних дел по примеру, имеющему место в банковской сфере; совместные действия при возникновении чрезвычайных ситуаций (захват заложников, ЧП на предприятиях, экологические катастрофы, стихийные бедствия, эпидемии и т. д.); оказание содействия оперативным подразделениям органов внутренних дел в выявлении лжепредприятий, лжебанкротов и других неправомерно хозяйствующих субъектов, действующих под прикрытием отдельных фирм и предприятий; совместные действия по защите коммерческой тайны при выходе российских предпринимателей на зарубежных партнеров¹.

Например, С.Л. Коршунов к таким формам относит совместный анализ криминогенной обстановки, совместное планирование, обмен информацией, проведение совместных мероприятий²; Т.Э. Зульфугарзаде — взаимообмен информацией о состоянии работы по предупреждению преступлений; совместную разработку предложений о совершенствовании профилактической работы, об устранении недостатков, способствующих правонарушениям; совместные выступления по проблемам предупреждения преступности в средствах массовой информации, на заседаниях представителей законодательной, исполнительной, судебной власти всех уровней и органов местного самоуправления³.

В.И. Садчиков выделяет следующие формы такого взаимодействия: обмен информацией, представляющей взаимный интерес; разработка и реализация совместных мероприятий по охране общественного порядка и борьбе с преступностью; совместная разработка мероприятий по раскрытию отдельных преступлений; совместное обсуждение итогов работы по отдельным видам деятельности; обмен опытом, обучение и повышение квалификации; правовая пропаганда; контроль над деятельностью частных детективных и охранных предприятий¹.

Взаимный обмен информацией подчиняется такому требованию, как обязательность предоставления охранными структурами сведений, не составляющих коммерческую тайну предприятия, в государственные правоохранительные органы. Как правило, официальному предоставлению информации в государственные правоохранительные органы в виде ответа на запрос предшествует и в большинстве случаев заменяет официальную переписку вербальная передача сведений по телефону или в ходе личной встречи. На уровне личных контактов осуществляется неофициальный обмен информацией, представляющей интерес для обеих сторон. Преимущественно информация в органы внутренних дел представляется по инициативе самой охранной структуры в силу того, что ей необходимо разрешать те или иные проблемы, возникающие в процессе осуществления охранной деятельности, прежде всего при выполнении поручений клиента.

По мнению В.И. Козлова, основными препятствиями на пути установления взаимовыгодного делового сотрудничества между предприятиями, осуществляющими частную детективную и охранную деятельность, и органами внутренних дел являются: недостаточность нормативной правовой базы, устанавливающей порядок и механизм сотрудничества; закрытый характер системы органов внутренних дел, неприспособленность ее к взаимодействию с предприятиями, осуществляющими частную детективную и охранную деятельность, на взаимовыгодной возмездной основе; психологическая установка на отказ в сотрудничестве со стороны сотрудников органов внутренних дел; психологическая установка на отказ в сотрудничестве имеется и у представителей негосударственных (частных) охранно-сыскных структур¹.

Одним из существенных обстоятельств, препятствующих эффективному взаимодействию, является отсутствие правового акта, его регулирующего. Как справедливо отмечает Е.Н. Арестова, «весьма ограниченные возможности организации легального взаимодействия частных сыскных (охранных) предприятий, объединений, служб безопасности и органов внутренних дел, в свою очередь, все чаще приводят к возникновению ситуации, когда достигнутые в данной области договоренности носят неофициальный характер (56,5% опрошенных руководителей частных служб и 68% сотрудников органов внутренних дел). Это стимулирует появление некоторых негативных тенденций в развитии взаимоотношений между частными и государственными правоохранительными структурами. В частности, довольно широкое распространение получила практика, когда недобросовестные представители частных сыскных и охранных служб вступают в неделовые отношения с сотрудниками государственных правоохранительных органов, что, в свою очередь, ведет к коррумпированию личного состава ОВД»².

Проведенный анализ накопленного опыта позволяет сделать вывод, что причины низкой эффективности сотрудничества правоохранительных органов с негосударственными (частными) охранными структурами заключаются, в основном, в:

— отсутствии разработанной и признанной концепции сотрудничества и, следовательно, нормативной правовой базы;

— настороженном отношении административных органов власти к негосударственной (частной) охранной деятельности, связанной с недостаточной информированностью о реальном положении дел и настроений в данной среде и преувеличенным представлением об их существующей и потенциальной опасности;

— недопониманием важности решения данного вопроса, предубежденность со стороны руководства правоохранительных органов и низкий уровень представительства с их стороны в существующих органах взаимодействия;

— разобщенности негосударственных (частных) структур безопасности и отсутствии авторитетной общественной организации, объединяющей большинство предприятий, которая бы представляла их интересы в органах власти и управления.

Полагаем, необходимо провести комплекс мероприятий, результатом которых станет создание и организационное оформление системы взаимодействия и координации государственных правоохранительных органов и негосударственных (частных) охранных организаций, которая позволит эффективно использовать их потенциал в охране общественного порядка и борьбе с преступностью, повысить эффективность контроля над этой сферой деятельности и оборотом оружия в ней, поставить надежный заслон криминализации данной сферы.

Таким образом, можно сделать следующие выводы об организационно-правовых формах взаимодействия частных детективных и охранных структур с иными правоохранительными органами.

1. Анализ законодательства и практика работы ОВД позволяют выделить два основных аспекта деятельности по реализации прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. Во-первых, это обеспечение условий для реализации субъективных прав граждан на занятие тем или иным видом деятельности; во-вторых, обеспечение контроля за безопасным для общества, государства и граждан осуществлением этого процесса.

2. Между частными детективными и охранными организациями и государственными правоохранительными органами как субъектами взаимодействия возможны два типа связи: правовая и функциональная.

Правовая связь существует постоянно по поводу и в связи с рассматриваемым в Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» правом органов внутренних дел контролировать деятельность частных детективных и охранных структур. Помимо этого, правовая связь между частными детективными и охранными организациями и органами внутренних дел существует по поводу выдачи лицензий на право занятия частной детективной и охранной деятельностью и разрешения на получение во временное пользование огнестрельного и газового оружия. Дополнительные правовые связи могут возникнуть между органами внутренних дел и негосударственными частными детективными и охранными предприятиями на основании договора о совместной деятельности по охране общественного порядка. Функциональная связь возникает в связи с конкретными процедурами взаимодействия между частными детективными и охранными структурами и органами внутренних дел. Они могут выражаться во взаимных советах, рекомендациях и консультациях, а также в оказании обоюдно полезного технического и силового содействия.

3. Частные детективные и охранные структуры оказывают помощь оперативным подразделениям государственных правоохранительных органов путем:

— предоставления информации, проведения совместных мероприятий, в том числе оказания помощи в расследовании конкретных уголовных дел;

— безвозмездного выделения сил и средств для обеспечения общественного порядка на основании договора о сотрудничестве между предприятиями и отдельными подразделениями органов внутренних дел;

— охраны правопорядка в определенных районах или объектах по договорам с органами исполнительной власти, в том числе на возмездной основе;

— участия в профилактике правонарушений путем распространения правовых знаний среди населения через публикации в СМИ, выпуск и распространение специализированной литературы по приемам противодействия противоправным посягательствам;

— участия в совершенствовании нормативной базы, регламентирующей охрану правопорядка и борьбу с преступностью, путем делегирования квалифицированных экспертов в органы законодательной и исполнительной власти;

— оказания содействия в подборе, обучении и трудоустройстве кадров, как путем направления бывших сотрудников органов внутренних дел в охранно-сыскные структуры, так и в приеме на службу в органы внутренних дел положительно зарекомендовавших себя частных охранников.