Geum.ru

Совете Безопасности Российской Федерации по теме «Методология и методика обеспечения правоохранительными органами общественной безопасности. Критерии оценки эффективности их деятельности» Уважаемые коллеги! Всвоем доклад

Вид материалаДоклад
Подобный материал:

ДОКТРИНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ


Тезисы доклада начальника ВНИИ МВД России доктора юридических наук, профессора генерал-майора милиции С.И. Гирько на выездном заседании Секции по актуальным проблемам нейтрализации внутренних угроз национальной безопасности научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации по теме «Методология и методика обеспечения правоохранительными органами общественной безопасности. Критерии оценки эффективности их деятельности»


Уважаемые коллеги!


В своем докладе мне бы хотелось остановиться на некоторых концептуальных проблемах деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности. Как известно, на органы внутренних дел возложены задачи, связанные с нейтрализацией внутренних угроз Российской Федерации.

Основные направления обеспечения внутренней безопасности России в настоящее время закреплены в Концепции национальной безопасности, а также в ежегодных посланиях Президента РФ последнего периода. Открытый перечень сфер национальной безопасности, установленный Концепцией, создает правовые предпосылки для формирования самостоятельных, обособленных административно-правовых институтов национальной безопасности России.

Действующие федеральные законы и ведомственные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые в соответствии с Конституцией и Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, создали к настоящему времени ряд административно-правовых институтов национальной безопасности (слайд 1). К примеру, Федеральный закон от 21 июня 1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Правила и нормы по безопасному ведению работ, утвержденные и введенные в действие Госгортехнадзором России, создали административно-правовой институт промышленной безопасности. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. "О безопасности дорожного движения" и Правила дорожного движения, утвержденные и введенные в действие постановлением Правительства РФ, сформировали административно-правовой институт безопасности дорожного движения. В настоящее время происходит формирование и апробация практикой сформулированного в Федеральном законе понятия «транспортной безопасности». Аналогичный подход позволяет говорить об административно-правовых институтах радиационной безопасности, пожарной безопасности, экологической безопасности, других многообразных административно-правовых институтах национальной безопасности России.

Дифференциация конкретных видов безопасности в современной науке проводится по так называемому предметно-охранительному признаку: если предметом охраны является состояние экономического развития страны, то можно выделять экономическую безопасность; если информационные ресурсы, то – информационную безопасность и т.д. Однако анализ показывает, что подобная дифференциация (необходимость которой не сама по себе вызывает сомнений) явно «перескочила» через один очень важный этап формирования охраняемых законом общественных отношений. Определяя и нормативно закрепляя родовые, а, следовательно, локальные виды безопасности, к числу которых относятся названные выше, законодатель по какой-то причине «оставил в тени» понятие «общественной безопасности». Вызывает удивление тот факт, что эта категория, нашедшая прочное место в правовой доктрине, широко используемая в ряде нормативных документов, а также применяемая в лексиконе правоохранительных органов юридического закрепления в виде четкой дефиниции пока не получила. При этом за последнее десятилетие в сфере обеспечения общественной безопасности принято 50 федеральных законов, десятки указов Президента Российской Федерации, более 100 постановлений Правительства РФ, значительное количество нормативных актов субъектов РФ (слайд 2). Несмотря на такое обилие правового материала, на сегодняшний день сложилась ситуация, когда не только не существует целостной системы законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности, но и правовое регулирование охватывает только часть общественных отношений, связанных с противодействием различного рода опасностям и угрозам, а в остальных аспектах больше пробелов, чем правовых решений.

Для органов внутренних дел такое положение представляется вдвойне странным, поскольку около 80% сотрудников системы МВД России проходят службу именно в подразделениях милиции общественной безопасности. Их статус закреплен в Законе РФ «О милиции», Положении о милиции общественной безопасности в Российской Федерации и в иных правовых актах. Таким образом, нетрудно сделать вывод о том, что главный объект защиты со стороны милиции – общественная безопасность – имеет в настоящее время весьма неопределенный юридический смысл.

Вместе с тем общественная безопасность является не просто составной частью (элементом) национальной безопасности, это понятие наделено собственным содержанием, которое в свою очередь формирует особое направление правоохранительной политики государства. Оно вбирает в себя предупреждение как общественно опасных деяний, так и природно-техногенных рисков. Исходя из этого содержания, мы определяем систему стратегических и тактических мер противодействия угрозам общественной безопасности. Не говоря уже о самих угрозах. Их давно следовало бы выделить и нормативно перечислить, а уже потом вести разговор и рассуждения о мерах противодействия и борьбе с ними.

Исходя из этих посылок, с нашей точки зрения, общественную безопасность можно определить как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от общественно опасных деяний и последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных социальными конфликтами, стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, крупными катастрофами, авариями и пожарами (слайд 3).

Достаточно близким к понятию "общественная безопасность" является понятие "общественный порядок". Деятельность по охране общественного порядка является важнейшей частью обеспечения общественной безопасности, поскольку подчинена в значительной степени защите норм организации социального бытия, представляющих, по сути, условия и факторы общественной безопасности.

Правоохранительные органы России вообще и органы внутренних дел, в частности, к сожалению, все еще не имеют собственного концептуального документа (подобного Военной доктрине РФ), который бы определял основные направления их деятельности в сфере обеспечения общественной безопасности. Основная проблема (и одновременно парадокс) заключается в том, что действующее федеральное законодательство, закрепляя основные задачи и функции органов внутренних дел и других правоохранительных органов и силовых структур, не определяет их место в системе национальной безопасности Российской Федерации (как это, к примеру, сделано применительно к Вооруженным Силам).

Вместе с тем подготовка такого документа осуществлялась под руководством Совета Безопасности Российской Федерации на протяжении второй половины 90-х годов. Имеется в виду проект Доктрины общественной безопасности РФ, в разработке которого принимали участие ведущие научные сотрудники ВНИИ МВД России. К сожалению, по независящим от нас причинам работа над этим важным документом так и не была завершена. Только лишь его отдельные положения нашли выражение в утвержденной в 1997 году Концепции национальной безопасности РФ. В 2001-2003 годах с участием заинтересованных органов государственной власти велась активная подготовка проекта Концепции общественной безопасности Российской Федерации. Но и она также не была принята. В связи с этим хотел бы отметить, что современный научный потенциал нашего института и научных учреждений иных правоохранительных органов вполне позволяет вернуться к этой проблемы и обеспечить ее решение.

Необходимость такой доктрины или концепции убедительно подтверждает следующее: на протяжении последних двух-трех лет в соответствии с поручениями Президента РФ в нашей стране активно осуществляется формирование системы транспортной безопасности и государственной системы профилактики преступлений и правонарушений. Работа органов государственной власти на этих двух направлениях ведется параллельно, при этом ключевое место в обеих системах занимает МВД России и органы внутренних дел. Несмотря на, казалось бы, явные различия (транспортная безопасность имеет явный техногенный аспект, в то время как профилактика правонарушений – социальная категория), оба понятия охватываются содержанием дефиниции «общественная безопасность». Убежден, наличие методологической основы в виде Доктрины общественной безопасности позволило бы ускорить решение правовых, организационных и иных проблем на этих направлениях обеспечения безопасности. Например, в рамках воссоздания государственной системы профилактики прорабатывается возможность принятия Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении общественной безопасности», а Государственный Совет, прошедший летом в Ростове-на-Дону вообще определил ключевое звено в этой работе – органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а не органы внутренних дел, как это воспринималось на уровне общественного сознания, даже государственных чиновников.

Доктрина общественной безопасности также могла бы способствовать преодолению существующего разрыва в оценке деятельности органов внутренних дел, которую дают сотрудники и граждане. Действующая в настоящий момент методика оценки никак не увязывается с базовыми, конечными целями их деятельности – обеспечением общественной безопасности, поскольку последняя не определена. То есть все оценочные критерии представляют собой нечто локальное по сравнению с ожиданием граждан. Так, опыт изучения общественного мнения показывает, что к приоритетным направлениям обеспечения общественной безопасности население относит (слайд 4):

реализацию непосредственных функций по обеспечению общественной безопасности, например, в виде патрулирования общественных мест;

предупреждение правонарушений: профилактика правонарушений среди конкретных социально-демографических категорий населения (среди несовершеннолетних, ранее судимых и т.п.) либо в конкретных сферах, например в сфере безопасности дорожного движения;

социальную работу с маргинальными слоями населения, помощь незащищенным социальным группам, участие в реализации социальных мероприятий, программ общепрофилактического характера, планов органов местного самоуправления, связанных с обслуживанием населения. Таким образом, граждане желали бы рассматривать милицию как орган с более широким набором задач.

В то же время многие сотрудники милиции считают, что они не должны осуществлять социальные акции, лишенные правоохранительного элемента, т.е. выполнять дополнительные, несвойственные им общественные функции: вмешиваться в семейные скандалы, помогать в трудоустройстве граждан, оказывать услуги престарелым и инвалидам и т.д.; реализацию репрессивно-карательной функции. На наш взгляд, Доктрина общественной безопасности позволила бы снять это противоречие и четко определить компетенцию различных государственных структур в этом деле.

Итак, какие шаги, на наш взгляд, необходимо предпринять для решения обозначенных проблем.

Во-первых, прежде всего, требуется дополнительная научная проработка понятийного аппарата. Дело в том, что общественная безопасность относится к числу таких категорий, которые, с одной стороны, интуитивно ясны всем, а с другой – трудно определимы в достаточно корректной и исчерпывающей форме. Указанное понятие, имеющее собирательное значение, давно перестало быть только доктринальным и адаптировано (хотя и не закреплено четко) многими нормативными правовыми актами Российской Федерации, стало законодательной конструкцией. Более того, оно имеет распространение в научном обороте не только как юридическое, но и как политико-правовое понятие. Поэтому необходимо хотя бы свести к минимуму полисемичность категории «общественная безопасность» и тем самым исключить возможность неоднозначного понимания общественной безопасности в целом и характеризующих ее признаков и составных частей.

Ключевыми понятиями, служащими инструментом исследования такого явления, как общественная безопасность, выступают (слайд 5) «жизненно важные интересы в сфере обеспечения общественной безопасности», «угрозы общественной безопасности», «объекты общественной безопасности», «индикаторы и показатели состояния общественной безопасности, а также их пороговые значения». Указанные и другие понятия призваны не только конкретизировать категорию «общественная безопасность», но и сформировать методологический аппарат для ее мониторинга и совершенствования механизма обеспечения. Следовательно, они тоже должны быть однозначны и ясны, поскольку оценка эффективности правоохранительной, как и любой другой деятельности, не может основываться на неопределенных понятиях.

Во-вторых, в действующей Концепции национальной безопасности Российской Федерации понятие общественной безопасности не разграничивается с понятиями государственной и личной безопасности, что на практике вызывает трудности в осмыслении сущности и содержания этой научно-правовой категории. В рамках работы над проектом Доктрины общественной безопасности провести такую дифференциацию с политической точки зрения возможно и даже необходимо.

В-третьих, устанавливая сферы национальной безопасности, Концепция не распределила данные сферы между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления применительно к разделению предметов ведения Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, проведенного Конституцией РФ и федеральным законодательством. Определить эти уровни, как нам представляется, возможно в процессе подготовки проекта Доктрины.

В-четвертых, в действующей Концепции национальной безопасности не обозначены функции судов и органов прокуратуры в рассматриваемой сфере. В связи с этим представляется обоснованным установить в нормах Доктрины общественной безопасности функцию федеральных судов по рассмотрению и разрешению правовых конфликтов, возникающих в различных сферах административно-правового и уголовно-правового обеспечения общественной безопасности (экономической, дорожной, пожарной и т.д.), а также функцию органов прокуратуры по осуществлению общего надзора за деятельностью законодательных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления коммерческих и некоммерческих организаций по обеспечению личной, общественной и государственной безопасности.

В-пятых, оценка эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности до тех пор не будет объективной, пока эта деятельность осуществляется не на концептуальной основе. Известно, что в настоящее время ведется работа над новой редакцией Концепции национальной безопасности Российской Федерации, законопроектом «О национальной безопасности Российской Федерации», новой редакцией Военной доктрины Российской Федерации. Безусловно, в них будут учтены не утратившие своей актуальности (но и не прогрессирующие в настоящее время) внутренние угрозы безопасности российского общества, а также новые, более явные опасности и риски. Однако нет оснований надеяться на то, что в указанных политико-правовых актах в достаточной мере найдут отражение современные угрозы общественной безопасности и концептуальные меры по их выявлению и нейтрализации.

Мониторинг и прогноз криминальной ситуации в стране со всей очевидностью показывают, что проблемы обеспечения общественной безопасности давно вышли за рамки узковедомственных. Кстати сказать, об этом свидетельствует и содержание Военной доктрины Российской Федерации. На наш взгляд, такой политико-правовой акт в настоящее время крайне необходим. Его принятие позволило бы нам решить, по крайней мере, следующие теоретические и прикладные задачи:

уяснить место общественной безопасности в системе национальной безопасности Российской Федерации;

провести четкую грань между национальной, военной, общественной и иными видами безопасности;

определить ключевые точки, в которых пересекаются функции, задачи и полномочия вооруженных сил, органов внутренних дел, внутренних войск и других субъектов обеспечения национальной безопасности.

Кроме того, Доктрина общественной безопасности Российской Федерации могла бы послужить современной политико-юридической базой для развития законодательства в области обеспечения национальной безопасности и ликвидировать существующие правовые пробелы в правовом регулировании взаимодействия соответствующих субъектов правоохранительной деятельности (Генеральной прокуратуры, МВД, ФСБ, Минобороны, Минюста и других).

В заключение хотелось бы еще раз обозначить основные предложения по совершенствованию научных основ обеспечения общественной безопасности правоохранительными органами. Они сводятся к следующему (слайд 7).

Первое. Целесообразно возобновить работу над проектом Доктрины (возможно Концепции) общественной безопасности Российской Федерации с использованием научного потенциала ВНИИ МВД России, а также иных научно-исследовательских учреждений федеральных органов исполнительной власти.

Поясню, Доктрина и Концепция – это, видимо, не просто игра слов. Легко убедиться, открыв любой толковый словарь, насколько различны эти дефиниции? Тождественны ли они? Нам и нужно решить – к какому документу мы стремимся и закрепить в решении совещания. По нашему мнению – это должна быть – Концепция.

Второе. Предлагается организовать на базе ВНИИ МВД России под эгидой Совета Безопасности Российской Федерации рабочую группу по разработке проекта типового документа об общественной безопасности.

Третье. Завершить разработку проекта к концу первого полугодия 2008 года. Вынести его на обсуждение секции научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации.

И, последнее, предлагаем доктринальную часть проблем обсудить в рамках научной дискуссии и формате «круглого стола», где-нибудь в январе 2008 года, затем организовать работу над документом, учитывая определенные реперные точки , а потом, уже в марте, перед завершением работы над проектом Концепции, организовать обсуждение ее основных положений в формате научно-практической конференции. Прошу принять такой порядок работы.


Благодарю за внимание!