Правила землепользования и застройки: теория и практика разработки глава градостроительное зонирование как элемент градостроительной деятельности. Принципы градостроительного зонирования. Объекты градостроительного зонирования

Вид материала

Документы

Содержание Правила землепользования и застройки 1) Создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культу 2) Создание условий для планировки территорий муниципальных образований. 3) Обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объекто Схема 3. Состав градостроительного регламента Глава 4. ПРИНЦИПЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ПОДГОТОВКИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫХ НА АУКЦИОНЕ (КОНКУРСЕ) ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА Схема 4. Порядок подготовки правил землепользования ЧАСТЬ II Модельные Правила землепользования и застройки Преамбула Глава 1. Общие положения Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящих Правилах Правила землепользования и застройки Территориальные зоны Объект капитального строительства Объект индивидуального жилищного строительства Строительные намерения заявителя Планировка территории Технические условия Формирование земельного участка Линейные объекты Документация по планировке территории Статья 4. Застройщики. Заказчики ... Полное содержание

Подобный материал:

• Правила землепользования и застройки города Кирова содержание преамбула часть I. Порядок, 4727.32kb.
• Правила землепользования и застройки города струнино александровского района владимирской, 1936.99kb.
• Правила землепользования и застройки дмитровского сельского поселения селижаровского, 5857.69kb.
• Правила землепользования и застройки сельского поселения горское одинцовского муниципального, 2225.27kb.
• Правила землепользования и застройки муниципального образования «Невельское городское, 2259.41kb.
• Оглавление часть I. Порядок регулирования землепользования и застройки на основе градостроительного, 3011.11kb.
• Градостроительное зонирование – разработка правил землепользования и застройки как, 305.98kb.
• Модель правил землепользования и застройки муниципального образования, 2231.44kb.
• Правила землепользования и застройки майминского муниципального образования муниципальный, 5747.45kb.
• Совершенствование требований к документам территориального планирования, градостроительного, 272.21kb.

МОДЕЛЬНЫЕ ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ ГОРОДСКОГО И СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ,

ГОРОДСКОГО ОКРУГА


СОДЕРЖАНИЕ:


ЧАСТЬ I

ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ:

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА РАЗРАБОТКИ……….2


Глава 1. Градостроительное зонирование как элемент градостроительной деятельности. Принципы градостроительного зонирования. Объекты градостроительного зонирования……………..2


Глава 2. Правовая основа градостроительного зонирования. Федеральное, региональное и местное законодательство………………..11


Глава 3. Правила землепользования и застройки в системе документов в области градостроительной деятельности. Краткая характеристика документа, его состав и содержание……………………16


Глава 4. Принципы градостроительной подготовки земельных участков, предоставляемых на аукционе (конкурсе) для строительства…..27


Глава 5. Карта градостроительного зонирования и карты зон с особыми условиями использования территории: состав отражаемой информации. Градостроительные регламенты: механизм действия………………………..30


Глава 6. Порядок подготовки правил землепользования и застройки: этапы, организация работ, взаимодействие заказчика и исполнителя проекта, ознакомление населения с проектом……………………………..36

ЧАСТЬ II

МОДЕЛЬНЫЕ ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ ………………40


ЧАСТЬ I

ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ:

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА РАЗРАБОТКИ


Глава 1. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗОНИРОВАНИЕ КАК ЭЛЕМЕНТ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. ПРИНЦИПЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ. ОБЪЕКТЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ

Впервые в России на законодательном уровне о правовом зонировании косвенно упоминается в Законе РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации» от 14 июля 1992 года №3295-1 (далее – Закон об основах градостроительства). В некоторых нормах этого Закона речь идёт о правилах застройки городов и других поселений как средстве регулирования градостроительной деятельности на местном уровне, детализирующем, с учётом особенностей поселений, положения градостроительного законодательства, градостроительных и иных нормативов (п.3 ст.5).

Более подробную регламентацию правовое зонирование получает в Градостроительном кодексе РФ от 7 мая 1998 года №73-ФЗ (далее – Градостроительный кодекс РФ 1998 года). Согласно ст.1 Градостроительного кодекса РФ 1998 года, правовое зонирование представляет собой деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил землепользования и застройки. Правила застройки – нормативно-правовой акт органов местного самоуправления, регулирующий использование и изменение объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов. Градостроительный регламент, в свою очередь, определён как совокупность параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в поселениях, а также их допустимых изменений при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны.

Градостроительному зонированию – новое название правового зонирования – в Градостроительном кодексе РФ от 29 декабря 2004 года №190-ФЗ (далее также – Градостроительный кодекс, Градостроительный кодекс 2004 года) посвящена Глава 4.

Статья 1 Градостроительного кодекса определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п.6). Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые утверждаются нормативно-правовым актом органов местного самоуправления (для Москвы и Санкт-Петербурга – органов государственной власти) и которым устанавливаются вышеуказанные территориальные зоны с градостроительными регламентами, а также порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (п.8 ст.1 Градостроительного кодекса).

Территориальные зоны, согласно п.7 ст.1 Градостроительного кодекса, это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Наконец, градостроительные регламенты – это устанавливаемые в пределах границ соответствующих территориальных зон: 1) виды разрешённого использования земельных участков и других объектов недвижимости; 2) предельные размеры земельных участков; 3) предельные параметры разрешённого строительства и реконструкции; 4) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п.9 ст.1 Градостроительного кодекса).

Другими словами, градостроительное зонирование представляет собой деятельность по разделению территории муниципального образования на зоны с установлением для каждой из них правового режима градостроительного использования – градостроительного регламента; градостроительное зонирование материализуется в правилах землепользования и застройки¹.

По Градостроительному кодексу РФ понятие градостроительной деятельности раскрывается через перечисление подвидов деятельности, в результате которой появляются градостроительные документы.

Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Таким образом, Кодекс определил предмет градостроительного законодательства (т.е. те общественные отношения, на которые распространяется его действие – градостроительные отношения). Причём, если в Законе об основах градостроительства и в Градостроительном кодексе РФ 1998 года использовалось слово «градостроительство» (в Законе об основах градостроительства как основной термин, а в Градостроительном кодексе РФ 1998 года как синоним градостроительной деятельности), то в Градостроительном кодексе РФ 2004 года слово «градостроительство» отсутствует, применяется только «градостроительная деятельность».

Итак, данная деятельность «распадается» на 6 составляющих; на Схеме 1 наглядно это показано.

Такое расположение подвидов градостроительной деятельности обусловливает последовательность градостроительного проектирования. Градостроительное зонирование «стоит» после территориального планирования, то есть правила землепользования и застройки (далее также – правила застройки) разрабатываются после генерального плана муниципального образования (см. далее).

Определения «планировка территории» Градостроительный кодекс РФ не содержит, однако его можно «сконструировать» исходя из анализа норм о планировке территории, сконцентрированных в главе 5, но и содержащихся во многих других статьях.

Схема 1. Предмет градостроительного законодательства


6. Реконструкция – изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (количества помещений, высоты, количества этажей (далее - этажность), площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения




В качестве принципов градостроительного зонирования можно назвать следующие.

1. Ограничение прав собственников и владельцев недвижимости на её использование в интересах общества.

Несомненно, использование недвижимости обязательно должно регламентироваться в интересах всего общества. Очевидны и цели такой регламентации – избежание конфликтов, повышение привлекательности жилой среды и мест приложения труда, повышение (а не снижение) стоимости недвижимого имущества и доходов от права его использования и другие.

Сложившаяся практика регламентирования подобных вопросов олицетворяет положительное регулирование, то есть определение того, «что можно». Устанавливая, «что можно», методом исключения определяется, «что нельзя»; и в этом – один из принципов градостроительного зонирования – ограничение прав в возможностях использования своей недвижимости в интересах сообщества, с учётом интересов других собственников и владельцев.

2. Публичность градостроительного зонирования.

Градостроительное зонирование относится к публичному типу регулирования – оно устанавливает градостроительные регламенты и различные процедуры заранее и для всех, в том числе и для власти. Определённость в том, какую деятельность можно осуществлять в той или иной зоне, а какую нет; что необходимо сделать, чтобы получить то или иное разрешение и тому подобные вопросы стимулирует инвестиционно-строительную активность на территории муниципалитета, обеспечивает действенность и применимость правил землепользования и застройки.

3. Открытость и доступность информации о землепользовании и застройке.

Градостроительное зонирование предполагает максимально возможное информирование жителей и других заинтересованных лиц о градостроительных регламентах на территории всего муниципального образования, о возможностях строительного развития «своего» микрорайона или улицы, о предопределённых бюрократических процедурах и сроках и т.д. Особенно важна возможность ознакомления с картографическими материалами, а не только с текстовой частью

4. Участие граждан в принятии решений о землепользовании и застройке.

Система градостроительного зонирования основана на принципе прямого участия жителей, предпринимателей, организаций в принятии решений, которые влияют на их условия проживания, благосостояние, бизнес. Обеспечивается это путём проведения публичных слушаний по многим вопросам землепользования и застройки.

5. Баланс общественных частных интересов.

Традиционная система градорегулирования в советское время складывалась со смещённым балансом интересов в сторону государства. Баланс интересов в системе градостроительного зонирования должен быть смещён в сторону учёта интересов инвестора и собственника недвижимости. Это крайне сложная задача, одним из средств достижения которой является наличие правил землепользования и застройки.

6. Разграничение правовых и технических вопросов регулирования.

Данный принцип основан на различении способов регулирования общественных отношений – правовом (посредством норм права) и техническом (посредством технических стандартов и требований). Возможность использования недвижимости под определённый вид деятельности регламентируется нормативно-правовыми нормами (правилами землепользования и застройки). А возможность физической реализации данного права регулируется проектной документацией и, в конечном счёте, нормативно-техническими документами (СНиП, СанПИН и т.д.).

7. «Приспособляемость» градостроительного зонирования.

Принцип приспособляемости градостроительного зонирования реализуется несколькими технологиями: гибкость в выборе вида разрешённого использования недвижимости, возможность отклонения от установленных параметров строительства, внесение изменений и дополнений в правила застройки.

В пунктах 1 и 2 статьи 31 Градостроительного кодекса определена область применения правил землепользования и застройки (по сути – объекты градостроительного зонирования) – территории поселений, городских округов, части территорий поселений и городских округов. Также Кодекс допускает возможность разработки правил землепользования и застройки и на межселенных территориях, но только в случаях планирования застройки таких территорий.

Разработку правил землепользования и застройки поселений и городских округов обеспечивают, соответственно, органы местного самоуправления поселений и городских округов. При разработке правил землепользования и застройки на межселенных территориях данными вопросами занимаются органы местного самоуправления муниципального района.

Кодекс содержит единственное необходимое условие разработки правил застройки на межселенных территориях – это планирование их застройки, т.е. планирование какого-либо строительства на межселенных территориях. Такое планирование производится при разработке документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ и, в данном случае, муниципального района.

Более того, при планировании застройки межселенных территорий в плане реализации схемы территориального планирования муниципального района должно содержаться решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки межселенных территорий (ст.22 Градостроительного кодекса). Если строительство не планируется, то и необходимости в подготовке правил землепользования и застройки межселенных территорий нет.

Отдельно следует сказать о межселенных территориях. Одной из «новинок» Закона о МСУ является изменённое понимание межселенных территорий, которые определяются через плотность населения. К территориям с низкой плотностью сельского населения (межселенным территориям) относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в РФ (п.2 ч.1; ч.3 ст.11 ФЗ о МСУ).

«Межселенные территории» - это не территории «между-поселениями», как это было установлено Градостроительным кодексом РФ 1998 года. Согласно этому документу, территория поселения в соответствующих границах относилась к самостоятельной категории земель поселений; всё, что вне границ поселений – то есть все остальные категории земель – это и были межселенные территории.

В соответствии с абзацем 8 статьи 2 Закона о МСУ, межселенная территория – территория, тоже находящаяся вне границ поселений. Но поселение в данном случае понимается не как отдельная категория земель; территория поселения, по новому Закону, может включать в себя земли несколько категорий² (п.4 ч.1 ст.11 Закона – в состав территории поселения входят земли независимо от /…/ целевого назначения).

Следовательно, и межселенная территория – это территория не между поселениями как территориями земель поселений, а между поселениями с набором различных категорий земель, но с обязательным условием низкой плотности сельского населения (ч.3 ст.11 Закона).

Таким образом, правила землепользования и застройки, например, городского поселения, включающего земли разных категорий, будут распространять своё действие на территорию всего поселения. Однако, действие градостроительных регламентов будет ограниченным (как раз из-за наличия других категорий земель, кроме земель поселений), о чём будет сказано ниже.


Глава 2. ПРАВОВАЯ ОСНОВА ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ. ФЕДЕРАЛЬНОЕ, РЕГИОНАЛЬНОЕ И МЕСТНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО


2.1. Опыт разработки правил землепользования и застройки в постсоветской России

Правовую основу подготовки правил землепользования и застройки составляет Градостроительный кодекс 2004 года. Именно данный нормативный акт регламентирует большинство вопросов осуществления градостроительного зонирования:

- определены цели, состав и содержание документа (ст.30);

- довольно подробно описан порядок его подготовки, утверждения и внесения изменений (ст.31-33);

- определён порядок установления территориальных зон, выделены их основные виды и состав (ст.34, 35);

- достаточно детально урегулированы вопросы состава и содержания градостроительных регламентов (ст.36-38);

- прописаны порядки предоставления разрешения на условно разрешённый вид использования земельного участка или объекта капитального строительства и разрешения на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ст.39, 40).

На федеральном уровне это, по существу единственный нормативно-правовой акт в этой сфере.

На уровне субъекта РФ допускается принимать только закон субъекта РФ о составе и порядке деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. При этом не исключается принятие этого же нормативного акта и органами местного самоуправления (ч.17 ст.31 Градостроительного кодекса РФ).

Остальные вопросы, при необходимости, регулируются местными нормативно-правовыми актами, например, о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки (ч.3 ст.30 Градостроительного кодекса).

Необходимо отметить, что на федеральном уровне и уровне субъекта РФ могут приниматься нормативные акты, влияющие на деятельность по градостроительному зонированию. Но касаются они исключительно градостроительных регламентов, установления того или иного режима использования земельных участков и объектов капитального строительства:

- либо это положительное регулирование, то есть определение того, «что можно» (ч.7 ст.36 Градостроительного кодекса);

- либо это отрицательное регулирование, то есть установление запретов и ограничений (п.3 ч.6 ст.30 Градостроительного кодекса);

- либо это нейтральное регулирование, то есть, например, процессуальные особенности установления градостроительных регламентов (ч.5 ст.36), или процедурные нюансы принятия решений об изменении одного вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования (ч.5 ст.37 Градостроительного кодекса).

После 1992 года, в свете радикальных изменений российской государственности, стали происходить реформы во всех сферах жизни общества. Становление рынка недвижимости сделало реформу систем планирования и регулирования землепользования, и прежде всего, в законодательной сфере, неизбежной.

Но реформы в России шли неравномерно. Более активно реформирование происходило в сферах частного предпринимательства, финансов, жилища, в становлении основ федерализма и местного самоуправления, рынка недвижимости. Однако, земельные отношения, градостроительство, и, в частности, регулирование застройки, планирование развития города и регламентирование процессов строительства, относятся к наиболее сложным в смысле их реформирования сферам деятельности. Попытки решить возникшие проблемы в условиях отсутствия адекватного законодательства ещё более осложнили ситуацию: ужесточились правила получения разрешения на строительство; оказались тесно увязаны между собой имущественные права и права на застройку, при этом решения часто определялись субъективными интересами различных административных органов.

Учитывая отсутствие в России опыта подобного регулирования градостроительной деятельности и землепользования в городах, в рамках Соглашения между Правительством РФ и Правительством США от 04 апреля 1992 года о сотрудничестве с целью предоставления технической помощи, Агентством США по международному развитию был реализован Проект по развитию временной системы землепользования в Российской Федерации на примере отдельных российских городов, в частности, Иркутска, Новгорода, Пушкина.

Предпосылкой для дальнейших позитивных результатов в этом направлении стало принятие Градостроительного кодекса РФ 1998 года. В нём были закреплены результаты реформирование системы градостроительного управления, а одним из основных достижений Градостроительного кодекса РФ 1998 года стало введение в городах системы правового зонирования и центрального звена этой системы – местных правовых актов, регламентирующих землепользование и застройку посредством установления градостроительных регламентов. Этот вид градостроительной деятельности является одним из наиболее значимых, так как непосредственно затрагивает интересы собственников и пользователей недвижимости.

Пилотным проектом правил землепользования и застройки после 1998 года стали «Правила застройки и землепользования в городе Хабаровске», разработанные Фондом «Институт экономики города» и местной администрацией и специалистами в рамках Региональной инвестиционной инициативы, поддерживаемой Агентством США по международному развитию по соглашению с администрацией Хабаровского края. На основе материалов этого проекта Институтом экономики города была создана книга «Концепция правового зонирования города» (далее также – Концепция), посвящённая актуальным вопросам введения в городах России системы правового зонирования и методам разработки концепции местного нормативно-правового акта - правил застройки и землепользования.

Структурно книга содержит пять разделов:

1. Введение.
   
2. Предпосылки совершенствования системы регулирования застройки и землепользования на основе правового зонирования.
   
3. Анализ тенденций реализации генерального плана, состояния рынка недвижимости, нормативно-правовой базы для разработки концепции.
   
4. Предложения, закладываемые в основу разработки местного нормативного правового акта – Правил застройки и землепользования в городе Хабаровске.
   
5. Аналитические материалы по оценке нормативных правовых актов, регулирующих процессы землепользования и застройки в Хабаровске.
   

Во введении обосновывается актуальность утверждения в городах России системы правового зонирования для регулирования градостроительных процессов, строительства и использования недвижимости, приводятся преимущества и основные положения такой системы, а также формулируются цель, задачи, методы разработки и результаты Концепции.

Во втором разделе рассматриваются предпосылки необходимости трансформации сложившейся системы градостроительного регулирования:

- указаны противоречия между практикуемой системой градорегулирования и потребностями рыночных преобразований;

- определены сущность правового зонирования и законодательные основания для его введения;

- проанализированы выгоды города в лице власти, владельцев недвижимости, инвесторов и застройщиков от введения новой системы регулирования;

- определены различия между нормативным актом и градостроительным документом, между зонированием и правовым зонированием, между правилами землепользования и застройки, основанными на правовом зонировании, и ранее практиковавшимися «правилами застройки»;

- предложены два способа введения правового зонирования, и приведены аргументы в пользу выбора одного из них;

- рассмотрены методические вопросы разработки Концепции применительно к задачам установления градостроительных регламентов.

В третьем разделе содержится описание аналитических работ, выполненных на примере города Хабаровска:

- тенденции реализации генерального плана города;

- состояние рынка недвижимости;

- особенности региональной и местной нормативно-правовой базы по вопросам регулирования застройки и землепользования.

Четвёртый раздел содержит предложения, разработанные применительно к городу Хабаровску по:

- поэтапному введению правового зонирования в городе:

1 этап - разработка и принятие правил землепользования и застройки (предлагается примерная структура Правил на уровне глав).

2 этап – внесение дополнений и изменений в действующие правила; организация и развитие мониторинга процессов землепользования и застройки;

3 этап – разработка и принятие дополнительных норм регулирования градостроительных процессов, формирование свода нормативных актов в области градостроительства;

- содержанию основных положений Правил;

- генерализированной схеме правового зонирования с описанием базовых типов территориальных зон.

В пятом разделе содержатся аналитические материалы по оценке нормативных правовых актов, регулирующих процессы землепользования и застройки в Хабаровске.


Глава 3. ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ В СИСТЕМЕ ДОКУМЕНТОВ В ОБЛАСТИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДОКУМЕНТА, ЕГО СОСТАВ И СОДЕРЖАНИЕ


Содержательной базой разработки правил землепользования и застройки является генеральный план муниципального образования; соответственно, градостроительному зонированию предшествует территориальное планирование; следовательно, до подготовки правил застройки необходимо разработать и утвердить генеральный план.

Основания для такого вывода следующие. Генеральный план муниципального образования – документ, проектирующий развитие на 15-25 лет. В нём отражена существующая ситуация и показана конечная цель, то, к чему стоит стремиться. Сегодня мы видим завтрашний день и правила землепользования и застройки, как раз, в своей регламентации градостроительной деятельности сегодня «отталкиваются» от будущего. Являясь инструментом реализации генерального плана, правила застройки «помогают» достигать конечную цель территориального планирования, заложенную в основном (проектном) чертеже генерального плана. Градостроительные регламенты устанавливаются с учётом данной цели, они созданы для того, чтобы её достичь. И если такой цели не задано, то есть если нет генерального плана, если нет видения будущего, оформленного на основном (проектном) чертеже генерального плана, то невозможно прописать градостроительные регламенты. Невозможно регламентировать градостроительную деятельность в муниципальном образовании на будущее, если это будущее до конкретного срока само не определено.

Отсюда – место правил землепользования и застройки в системе документов в области градостроительной деятельности (см. Схему 2).


Территориальное планирование





Федеральный

уровень





Уровень

субъектов РФ





Муниципальный

уровень





Муниципальный

уровень





Муниципальный

уровень


Схема 2. Документы в области градостроительной деятельности

Градостроительное

зонирование


Планировка территории


Архитектурно-строительное проектирование, строительство


Целями разработки правил землепользования и застройки являются:

1) Создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

Понятие «устойчивое развитие» вошло в лексикон мирового сообщества в 1987 г. с момента опубликования доклада Международной комиссии по охране окружающей среды и развитию (МКОСР, или комиссия Г.Х. Брундтланд, созданной по инициативе Генерального секретаря ООН в 1983 г.) «Наше общее будущее», в котором ярко показана невозможность решать крупные экологические проблемы вне их связи с социальными, экономическими и политическими проблемами.

Устойчивое развитие исходит из стремления к улучшению качества жизни людей нынешнего поколения не за счёт лишения будущих поколений возможности улучшать качество своей жизни. Концепция устойчивого развития в качестве первоочередных задач выдвигает решение таких проблем, как приостановление демографического взрыва, значительное улучшение качества среды обитания, сохранение биологического и культурного разнообразия на планете, приоритетность качественных показателей перед количественными, переход к использованию возобновляемых природных ресурсов, сокращение антропогенного давления на природу, изменение ценностных ориентиров взаимодействия людей с природой³.

В духе этих принципов Градостроительный кодекс формулирует понятие устойчивого развития территорий – обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (п.3 ст.1).

2) Создание условий для планировки территорий муниципальных образований.

Разработка документов по развитию территорий и поселений осуществляется поэтапно. Во многом, это зависит от масштаба графических материалов, выполняемых в результате этой деятельности. Например, при проектировании размещения какого-либо объекта невозможно перейти от масштаба 1:25000000 (территория Российской Федерации на листе А 4) к масштабу проекта межевания земельного участка – 1:2000⁴. Правила землепользования и застройки являются одним из звеньев в этой цепочке.

На уровне поселений стадийность выглядит следующим образом: разрабатывается генеральный план поселения, в составе которого выполняется карта (схема) функционального использования (наносятся границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон); на основе данной карты (схемы) выполняется карта градостроительного зонирования (происходит разукрупнение функциональных зон, появляются меньшие размером территориальные зоны, конкретизируются параметры строительства в каждой зоне); на основе уже градостроительного зонирования, с учётом, естественно, функционального зонирования, производится планировка территорий (выделяются элементы планировочной структуры (кварталы, микрорайоны, иные объекты), границы земельных участков и т.д.).

3) Обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

В первую очередь, в данном случае, обеспечиваются некоторые конституционные права и интересы физических и юридических лиц: владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, в том числе землёй, находящимся в частной собственности – ст.35, 36 Конституции РФ (строительство нового объекта на земельном участке, находящимся в частной собственности – это одно из правомочий собственника земельного участка, именно – использование; правила землепользования и застройки определяют виды разрешённого использования земельного участка и объектов капитального строительства); каждый имеет право на благоприятную окружающую среду – ст.42 Конституции РФ (одно из средств реализации данного права – общественные слушания проекта правил землепользования и застройки, в ходе которых жителям предоставляется возможность высказать своё несогласие по поводу той или иной территориальной зоны и, соответственно, разрешённого в ней строительства, касающегося окружающей среды). Также можно назвать другие конституционные права, обеспечиваемые, помимо других документов, правилами землепользования и застройки: органы государственной власти и местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (ч.2 ст.40 Конституции РФ); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч.2 ст.46 Конституции РФ) и т.д.

4) Создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путём предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Одним из определяющих факторов привлечения инвестиций в строительство является создание благоприятных условий деятельности застройщика, инвестора. Это относится к уровню развития нормативно-правовой базы, предоставления инвестору, застройщику возможности выбора в той или иной ситуации и др.

Правила землепользования и застройки:

- устанавливают правовые гарантии при реализации инвестиционно-строительных намерений;

- устанавливают основания для судебных органов при принятии решений по спорным вопросам застройки территории;

- устанавливают основания для контроля за соответствием градостроительным регламентам инвестиционно-строительных намерений;

- реализуют планы и программы развития территории, систем инженерного обеспечения, и социального обслуживания, сохранения природной и культурно-исторической среды;

- обеспечивают свободный доступ граждан к информации и их участие при принятии решений по вопросам застройки и развития территории.

Правила землепользования и застройки регламентируют деятельность должностных лиц при:

- обеспечении открытости и доступности для физических и юридических лиц информации о застройке;

- внесении дополнений и изменений в правила землепользования и застройки;

- подготовке и проведении торгов и переговоров с застройщиками;

- принятии решений об использовании территории для муниципальных нужд;

- предоставлении разрешений на строительство и разрешений на ввод объекта в эксплуатацию;

- контроле за использованием объектов недвижимости.

Принципиальное значение правил землепользования и застройки состоит в том, что информация о разрешённом использовании земельных участков и объектов капитального строительства в форме градостроительных регламентов имеет правовой (здесь – обязательный) статус.

Состав правил застройки предопределён Градостроительным Кодексом РФ. Правила землепользования и застройки включают в себя:

1. Порядок их применения и внесения в них изменений.

2. Карту градостроительного зонирования.

3. Градостроительные регламенты (п.2 ст.30 Градостроительного кодекса).

1. Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменении содержит положения 1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления; 2) об изменении видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами; 3) о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления; 4) о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; 5) о внесении изменений и дополнений в правила землепользования и застройки; 6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки (п.3 ст.30 Градостроительного кодекса).

2. На карте градостроительного зонирования отображаются границы территориальных зон, их кодификация и нумерация. Принципы установления этих зон определены в ст.34 Кодекса.

Статья 35 Кодекса перечисляет виды и состав территориальных зон. В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов (п.1). Органы местного самоуправления имеют право устанавливать иные виды территориальных зон с учётом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства (п.15 ст.35 Кодекса).

3. Градостроительный регламент определяет правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (п.1 ст.36 Кодекса).

В градостроительном регламенте указываются:

- виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства (основные, условно разрешённые и вспомогательные виды);

- предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства (минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство; предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая моет быть застроена, ко всей площади земельного участка и другие параметры и показатели);

- ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ (сервитуты, резервирование земельных участков и т.д.) – см. Схему 3.

Градостроительный регламент расписан на каждую территориальную зону; территория муниципального образования «покрыта» градостроительными регламентами. Из этого правила Кодекс делает два исключения – 1) на некоторые зоны действие градостроительного регламента не распространяется, либо 2) градостроительный регламент не устанавливается вообще. В обоих случаях использование земельных участков осуществляется уполномоченными органами в соответствии с федеральными законами. То есть в каждом конкретном случае необходимо

Схема 3. Состав градостроительного регламента

В градостроительном регламенте указываются: Виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства: - основные виды; - условно разрешённые виды; - вспомогательные виды, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства: - предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; - минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; - предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; - максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка; - иные показатели. Ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ: - зоны с особыми условиями использования территории: --- охранные зоны; --- санитарно-защитные зоны; --- зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ; --- водоохранные зоны; --- зоны охраны источников питьевого водоснабжения; --- зоны охраняемых объектов; --- иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации; - сервитуты (публичные и частные); - акты о резервировании земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

руководствоваться соответствующим федеральным законом, устанавливающим порядок и режим использования данных территорий⁵ (условно говоря – аналог градостроительного регламента).

1) Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки:

- в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством РФ об охране объектов культурного наследия;

- в границах территорий общего пользования (площадей, улиц, проездов, набережных, скверов, бульваров, закрытых водоёмов, пляжей и т.п.);

- занятые линейными объектами (линиями электропередачи, трубопроводами, автомобильными дорогами, железнодорожными линиями и т.п.);

- предоставленные для добычи полезных ископаемых (ч.4 ст.36 Градостроительного кодекса).

2) Градостроительные регламенты не устанавливаются для:

- земель лесного фонда;

- земель водного фонда;

- земель запаса;

- земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов);

- сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения;

- земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон (ч.6 ст.36 Градостроительного кодекса).


Глава 4. ПРИНЦИПЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ПОДГОТОВКИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫХ НА АУКЦИОНЕ (КОНКУРСЕ) ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА


Принятие Градостроительного кодекса РФ обусловило новые требования к предоставлению земельных участков для строительства. Во многом эти требования являются принципиально важными для всего инвестиционно-строительного процесса, влияющими на бюрократические процедуры и на подход власти к застройке территории муниципалитета.

В целом можно констатировать, что указанные изменения выразились в следующем:

- целенаправленное, осмысленное, публично обсуждённое отношение власти к застройке территории, то есть к использованию территории муниципального образования под различное строительство; другими словами – для предоставления земельного участка для строительства необходима подготовка всей документации по планировке (в том числе для последующего осуществления строительства);

- чётко определённый перечень документов (нормативно- и индивидуально-правовых, в том числе градостроительных), необходимых для предоставления земельного участка; и орган местного самоуправления, и заинтересованное лицо знают, какие документы нужны, что в них фиксируется, как их готовить;

- однозначное фиксирование прав и обязанностей власти и заинтересованных в предоставлении земельного участка лиц, сроков выполнения тех или иных действий, смысла и содержания этих действий, конечных результатов; преследуется цель единообразного понимания всего административного процесса, вплоть до проведения аукциона по продаже земельного участка или продаже права аренды земельного участка для строительства.

К слову сказать, проведение такого аукциона – критерий отграничения преимущественного действия градостроительного законодательства от земельного и гражданского: всё, что до аукциона – градостроительное законодательство, что после – земельное и гражданское. Следовательно, процедура подготовки земельного участка к аукциону должна проводиться по Земельному кодексу РФ, но с обязательным учётом требований Градостроительного кодекса РФ и в случае противоречий действует именно Градостроительный кодекс РФ.

Итак, подготовка документации по планировке территории – существенный логический этап предоставления земельного участка для строительства. Напрямую законодательство об этом не говорит (за исключением комплексного освоения в целях жилищного строительства). Тем не менее, анализ норм градостроительного законодательства показывает, что без такой подготовки земельный участок не предоставить.

Во-первых, земельный участок подлежит государственному кадастровому учёту, содержательным основанием для которого служит градостроительный план земельного участка. Градостроительный план включает в себя всю информацию о земельном участке и, по сути, говорит о его сформированности (п.4 ст.30 Земельного кодекса РФ; ч.1, 3 ст.44; ч.1 ст.41 Градостроительного кодекса РФ).

Во-вторых, для подготовки градостроительного плана земельного участка требуется подготовка проекта межевания территории, а для подготовки последнего – проекта планировки территории. То есть, требуется весь комплект документации по планировке.

Смысл такого положения очевиден – для размещения и строительства конкретного объекта мало иметь генеральный план и правила землепользования и застройки. Генеральный план определяет принципиальное функциональное назначение территории, а правила застройки – разрешённое использование участков. Масштаб картографических материалов обоих документов не позволяет определить конкретное место размещения объекта, а без такого определения застройка, например, в микрорайоне или квартале, может вестись хаотично, т.к. не определена архитектурно-планировочная композиция элемента планировочной структуры. Документация по планировке территории как раз и решает эти вопросы: 1) выделяется элемент планировочной структуры, устанавливаются параметры его планируемого развития (в проекте планировке); 2) устанавливаются границы застроенных и незастроенных земельных участков, а также территорий, подлежащих застройке (в проекте межевания); 3) определяются границы соответствующего земельного участка и полная информация о самом участке (в градостроительном плане).

Более того, в будущем, градостроительный план земельного участка служит обязательным условием подготовки проектной документации и получения разрешения на строительство (ч.6 ст.48; ч.7 ст.51 Градостроительного кодекса РФ).

Являясь актами, подлежащими рассмотрению на публичных слушаниях (ч.5 ст.46 Градостроительного кодекса РФ), документация по планировке гласно и публично предъявляется населению для ознакомления с намерениями власти по развитию территории. Жители сразу видят параметры планируемого развития территории, заинтересованные лица видят свои границы смежных землепользований, потенциальный застройщик видит «пятно застройки» со всеми достоинствами и недостатками этого «пятна» (инфраструктура, обременения и т.д.). И все имеют возможность публично обсудить увиденное.

Установив такие требования, Градостроительный кодекс РФ чётко регламентировал процедуру подготовки земельного участка к аукциону, что даёт основания называть данную подготовку градостроительной. На взгляд законодателя, от такой регламентированной подготовки должны быть удовлетворены все: сегодня видно направление развития локальной территории на будущее (путём задавания параметров развития); власть и местное население вырабатывают единое мнение по поводу данного видения будущего; потенциальный застройщик знает всю информацию о земельном участке и о том, что находится или будет находиться вокруг участка (что положительно влияет на инвестиционную привлекательность территории); субъекты земельных отношений видят границы своих землепользований и имеют возможность защитить свои права в отношении данных границ.


Глава 5. КАРТА ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ И КАРТЫ ЗОН С ОСОБЫМИ УСЛОВИЯМИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТЕРРИТОРИИ: СОСТАВ ОТРАЖАЕМОЙ ИНФОРМАЦИИ. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ: МЕХАНИЗМ ДЕЙСТВИЯ


Графическая часть правил землепользования и застройки, согласно ч.2 ст.30 Градостроительного кодекса РФ, состоит из карты градостроительного зонирования. Причём, данная карта является нормой права, то есть устанавливает права и обязанности субъектов градостроительных правоотношений.

Последнее время невербальные формы регулирования правоотношений занимают всё большее место в российском законодательстве. По мнению Н.А. Власенко, «проблемы языка права, тексты права тесно связаны с правовой символикой в праве, правовыми знаками. Правовое регулирование нередко осуществляется с помощью неязыковых (неречевых) форм выражения права (схемы, знаки и др. В связи с этим правомерно оперировать понятием «знаковое право». Это понятие призвано отразить ситуацию, когда правовое регулирование строится не только посредством знаковых комплексов, Имеется в виду языковое выражение юридической нормы (карты ландшафтного планирования, карты зонирования, карты границ муниципальных образований, знаки-рисунки и др.), получившее название правовой символики»⁶.

Информация, отражаемая на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке:

- границы муниципального образования;

- границы территориальных зон с ответствующими кодовыми обозначениями;

- границы зон с особыми условиями использования территории.

Границы муниципального образования определяют сферу действия правил застройки и, соответственно, компетенцию органов местного самоуправления по установлению градостроительных регламентов. Распространены случаи, когда градостроительные регламенты установлены на территорию, за пределами границ муниципалитета. Это делать не запрещено, однако правила застройки не будут действовать в этой части, т.к. это территория уже другого муниципалитета и у него будут свои правила застройки.

Территориальные зоны создаются на основе функциональных зон генерального плана; территориальные зоны конкретизируют функциональные зоны, детализируют и уточняют их. Следовательно, допускается несоответствие их границ друг другу.

Каждой территориальной зоне соответствуют свой градостроительный регламент; и зона, и регламент помечены соответствующим буквенно-числовым кодом. Градостроительный кодекс РФ установил несколько территориальных зон:

- жилые;

- общественно-деловые;

- производственные зоны;

- зоны инженерной и транспортной инфраструктур;

- зоны сельскохозяйственного использования;

- зоны рекреационного назначения;

- зоны особо охраняемых территорий;

- зоны специального назначения;

- зоны размещения военных объектов (ч.1 ст.35 Градостроительного кодекса РФ).

При подготовке правил землепользования и застройке допускается создание и других территориальных зон, выделяемых с учётом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства (ч.1, 15 ст.35 Градостроительного кодекса РФ).

Вкратце в статье 35 Градостроительного кодекса РФ и в статье 85 Земельного кодекса РФ определены объекты, которые могут размещены в той или иной зоне. В частности, в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства (ч.3 3 ст.35 Градостроительного кодекса РФ).

Каждая зона может дробиться на разновидности в зависимости от специфики территории. Разновидности, к примеру, жилой зоны могут быть следующими:

- Ж-1. Зона малоэтажной застройки индивидуальными домами.

- Ж-2. Зона малоэтажной смешанной жилой застройки.

- Ж-3. Зона среднеэтажной жилой застройки 3 - 6 этажей.

- Ж-4. Зона многоэтажной жилой застройки 5 - 16 этажей.

- Ж-5. Зона планируемого жилья.

Градостроительный регламент, написанный для зоны Ж-4, будет одинаков для всех таких зон, где бы они ни находились на территории муниципалитета. Если же есть необходимость в каком-то конкретном месте изменить регламент, добавить (или убрать) один пункт разрешённого использования, то тогда создаётся другая зона – Ж-6. Также есть возможность устанавливать подзоны, но это в случаях, когда виды разрешённого использования остаются неизменными и меняются только предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства (ч.3 ст.38 Градостроительного кодекса РФ).

Зоны с особыми условиями использования территории – охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ (п.4 ст.1 Градостроительного кодекса РФ). Их отображение обязательно в правилах застройки (ч.5 ст.30 Градостроительного кодекса РФ).

При этом они могут отображаться на специальных картах, то есть не на карте градостроительного зонирования. Это сделано для лучшего визуального восприятия информации в случаях, когда зон с особыми условиями использования территории очень много и их границы накладываются друг на друга и создают путаницу в изображении. Например, на одной карте можно отобразить только санитарно-защитные зоны, если предприятий очень много, или только зоны охраны объектов культурного наследия (в исторических поселениях).

Стоит обратить повышенное внимание на то, что зоны с особыми условиями использования территории именно отображаются на картах правил землепользования и застройки. Другими словами, фиксируются уже существующие зоны, утверждённые в установленном порядке. Правил застройки сами не устанавливают такие зоны. И если, например, у памятника истории и культуры нет утверждённой властью зоны охраны, а есть разработанный проект, то данная зона не подлежит отображению и памятник остаётся без должной защиты; градостроительный регламент может быть установлен без учёта ценности памятника.

Другой случай. Санитарно-защитная зона предприятия может быть специально разработана (рассчитана) для него с учётом объёма производства, используемых технологий и т.д. Если этого нет, то применяется универсальная зона, определённая СанПиН’ом 2.2.1/2.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов». В правилах застройки (как и в генеральном плане муниципального образования) нельзя производить расчёт санитарно-защитных зон предприятий, для этого необходимо готовить специальный проект.

Таким образом, правила землепользования и застройки ничего самостоятельно не устанавливают, не проектируют и не создают (в отношении зон с особыми условиями использования территории), кроме градостроительных регламентов, написанных с учётом таких зон.

Градостроительный регламент, как сказано в ч.1 ст.36 Градостроительного кодекса РФ, определяет правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительным кодексом РФ определены условия установления градостроительных регламентов, исключения в их распространении (действии), содержание регламентов и другие подобные вопросы.

Важно понимать механизм действия градостроительных регламентов, т.к. установление (и вступление в силу) регламентов непосредственно влияет на права собственников недвижимости, на стоимость этой недвижимости, а также на инвестиционно-строительные процессы, уже осуществляемые и планируемые.

Для каждого земельного участка и иного объекта недвижимости разрешённым считается такое использование, которое соответствует градостроительному регламенту. Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешённого использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (ч.8 ст.36 Градостроительного кодекса РФ).

Таким образом, даже если земельный участок или объект капитального строительства не соответствует градостроительному регламенту, это не значит, что тот или иной объект будет снесён, земельный участок изъят, а вид деятельности запрещён. Всё может оставаться так, как есть (кроме некоторых исключений), однако в будущем использование участка, объекта и осуществление деятельности должно производиться уже исключительно в соответствии с градостроительным регламентом.

Реконструкция не соответствующих регламенту объектов капитального строительства может осуществляться только путём приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путём уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешённого использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путём приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом (ч.9 ст.36 Градостроительного кодекса РФ).

Намного сложнее дело обстоит, например, в следующих случаях. Идёт строительство 12-этажного дома, земельный участок находится в собственности застройщика, все разрешения получены, построено уже 9 этажей. И вступают в силу правила землепользования и застройки, градостроительный регламент для этой зоны предусматривает возможность строительства не выше 5 этажей. С одной стороны, право строить данный объект возникло у застройщика на законных основаниях, он осуществляет строительство с соблюдением всех норм законодательства. С другой стороны, правила застройки, имеющие высокую юридическую силу – нормативно-правовой акт представительного органа местного самоуправления – вышли позже и, по сути, запрещают такое строительство по принципу «ниже можно, выше нельзя». Что делать? Останавливать строительство на 9 этажах?..

Данные коллизии, вероятно, разрешат прокурорская и судебная практики правоприменения.


Глава 6. ПОРЯДОК ПОДГОТОВКИ ПРАВИЛ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ: ЭТАПЫ, ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТ, ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ЗАКАЗЧИКА И ИСПОЛНИТЕЛЯ ПРОЕКТА, ОЗНАКОМЛЕНИЕ НАСЕЛЕНИЯ С ПРОЕКТОМ


Градостроительный кодекс особое внимание уделяет прядку подготовки проекта правил землепользования и застройки и его утверждения (ст. 31, 32). Кодекс чётко прописывает действия органов местного самоуправления в этой сфере.

Одним их нововведений Кодекса является то, что для подготовки проекта правил землепользования и застройки необходимо создавать Комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки, которая, собственно, обеспечивает разработку проекта.

Последовательность действий органов местного самоуправления по разработке и утверждению правил землепользования и застройки представлена на Схеме 4.

Сроки подготовки правил застройки в Кодексе не определены (кроме срока проведения публичных слушаний – от 2-х до 4-х месяцев). Конкретный срок подготовки правил застройки определяет глава местной администрации при принятии решения о подготовке проекта правил (ч.7 ст.31 Кодекса).

По ходу всей разработки правил застройки должно быть обеспечено тесное взаимодействие заказчика правил и их разработчика. Со стороны заказчика эту миссию призвана выполнять Комиссия по подготовке проекта правил застройки. Должно производиться постоянное отслеживание деятельности разработчика в части учёта им при подготовке проекта не столько федерального, сколько регионального и местного законодательства, соответственно, субъекта РФ и муниципального образования, т.к. на этих уровнях могут быть свои специфические моменты в регулировании градостроительных и земельных отношений.

Кроме этого, невозможно полноценно написать градостроительные регламенты, не будучи жителем муниципального образования. Поэтому прослеживается огромная роль работников администрации в создании регламентов, в первую очередь речь идёт об уполномоченном органе в области архитектуры и градостроительства. Именно эти люди должны помогать разработчикам создавать по возможности точный, скрупулёзный регламент для каждой зоны.

Большое значении имеет популяризация правил землепользования и застройки, объяснение жителям их сути, структуры, содержания, смысла и цели принятия. Такая популяризация осуществляется посредством организации ряда публикаций в местных средствах массовой информации о правилах застройки, проведении круглых столов с привлечением заинтересованных жителей, возможно – выступление по радио или телевидению с рассказами о правилах, об их роли в жизни муниципального образования. Это способствует, во-первых, пониманию населением назначения разрабатываемого документа, пониманию того, как данный нормативный акт отразится непосредственно на них, на их правах и стоимости их недвижимости. Во-вторых, при проведении публичных слушаний жители будут более осознанно подходить к проекту документа, понимая его смысл и отличие от генерального плана. В конечном же итоге такое «просвещение» повышает правовое сознание граждан.

Схема 4. Порядок подготовки правил землепользования

и застройки территории муниципального образования