Конституційно-правові проблеми розвитку місцевого самоврядування в україні
| Вид материала | Документы |
- Висновки 196-204 список використаних джерел, 619.71kb.
- Метою Програми є: сприяння розвитку місцевого самоврядування Жовківського району; зміцнення, 18.73kb.
- Рекомендації Круглого столу «Місцеве самоврядування в Україні: сучасний стан І перспективи, 48.16kb.
- Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в україні (дирекція всеукраїнського, 803.24kb.
- Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в україні (дирекція всеукраїнського, 842.31kb.
- Концепція реформування місцевого самоврядування в україні, 211.31kb.
- Методичні рекомендації з питань зміцнення інституційної спроможності та підготовки, 726.34kb.
- Вознесенський міський голова, 31.43kb.
- Програма щорічної науково-практичної конференції за міжнародною участю "актуальні проблеми, 595.08kb.
- Концепція стратегії реформування місцевого самоврядування в україні, 227.66kb.
КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО
САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ
І. Етапи конституційно-правового розвитку
Конституційно-правовий розвиток місцевого самоврядування є важливим показником рівня його реального впровадження та забезпечення в правовій, а в ширшому розумінні - в політико-правовій і культурно-цивілізаційній сфері життя держави.
В незалежній Україні конституційно-правовий розвиток місцевого самоврядування включає три основні етапи: інституціоналізації, конституціоналізації та реформації.
Перший етап стосувався інституціоналізації місцевого самоврядування (1990-1994 рр.), тобто закріплення цього конституційно-правового інституту в чинній тоді Конституції 1978 р. (п. 21 ч. 3 ст. 97) та законах 1990 та 1992 рр. В цей період були ухвалені закони "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 р., "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" 1994 р., згодом перейменований в закон "Про статус депутатів місцевих рад".
Місцеве самоврядування на даному етапі фактично стало продовженням радянської системи місцевої влади з деякими суттєвими поправками: було скасовано керівну роль тодішньої компартії, ієрархію місцевих рад тощо. На початку 1994 р. парламент зробив спробу повернути місцеве самоврядування до його моделі зразка 1990 р.
Другий етап пов'язаний з конституціоналізацією місцевого самоврядування, що знайшло відповідне відображення в Конституційному договорі 1995 р. та Конституції України 1996 р., а також - з цивілізаційним вибором та розвитком системи законодавства про самоврядування.
Так, парламентом було ухвалено закони "Про місцеве самоврядування в Україні" 1997 р., "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" 1998 р., "Про столицю України - місто-герой Київ" 1999 р., "Про органи самоорганізації населення" 2001 р., "Про службу в органах місцевого самоврядування" 2001 р., Бюджетний кодекс 2001 р. та ін.
На даному етапі парламентом був зроблений цивілізаційний вибір моделі розвитку місцевого самоврядування шляхом ратифікації Європейської хартії місцевого самоврядування (в 1997 р.). А також були внесені зміни і доповнення до законів "Про статус депутатів місцевих рад" (в 1998, 1999 і 2002 рр.), "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" (в 1999 р.) тощо.
Розвиток поточного законодавства на цьому етапі супроводжувався ухваленням указів Президента України і постанов Кабінету Міністрів України, які були спрямовані на реалізацію чинного законодавства про місцеве самоврядування.
Одночасно формувалась інфраструктура конституційно-правового розвитку місцевого самоврядування: асоціації органів місцевого самоврядування, консультативно-дорадчі органи з питань місцевого самоврядування при Президентові України та Кабінеті Міністрів України, організації "третього сектору" з питань співробітництва з місцевим самоврядуванням тощо.
Третій етап конституційно-правового розвитку місцевого самоврядування (2004-2006 рр.) характеризується реформацією самоврядування, що відбувається під впливом Помаранчевої революції-2004 та місцевих виборів-2006. Цей етап фактично є підготовкою до реального конституційного реформування місцевого самоврядування.
На цьому етапі парламент ухвалив закони про місцеві вибори на пропорційній основі (8 квітня 2004 р.), "Про розмежування земель державної і комунальної власності" (2004 р.), а також законопроекти про конституційну реформу місцевого самоврядування (8 грудня 2004 р. і 23 грудня 2005 р.). В 2005 р. урядом були підготовлені законопроекти з питань реформи адміністративно-територіального устрою України та муніципальної реформи. Зміни, які пропонуються щодо конституційно-правового розвитку місцевого самоврядування, мають не тільки політичні, але й цивілізаційні аспекти. На це вказують результати місцевих виборів-2006, які актуалізували питання цивілізаційної трансформації конституційно-правового розвитку місцевого самоврядування.
ІІ. Основні проблеми конституційно-правового розвитку
Від моменту своєї інституціоналізації в незалежній Україні, конституційно-правовий розвиток місцевого самоврядування стикається з внутрішніми і зовнішніми політико-правовими проблемами. До числа внутрішніх правових проблем його розвитку відносяться:
а) розходження між конституційним і фактичним статусом місцевого самоврядування. Воно проявляється у тому, що конституційно-правові функції та повноваження органів і посадових осіб не реалізуються в силу різних, насамперед, об'єктивних причин або реалізуються не в повному обсязі. Це розходження виражається в фактичному усуненні громадян від участі в місцевому самоврядуванні, у відсутності належного фінансування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування тощо;
б) протиріччя між нормами Конституції про місцеве самоврядування, Європейською хартією місцевого самоврядування та чинним законодавством про місцеве самоврядування. Ці протиріччя є продуктом різних концепцій, моделей та політик конституційно-правового регулювання місцевого самоврядування за останні 8-10 років. Вони ускладнюють правозастосовчу практику, а деяких випадках приводять до результатів протилежних тим, що передбачені чинним законодавством;
в) прогалини в конституційно-правовому регулюванні питань місцевого самоврядування. Мова йде про відсутність низки законодавчих актів, які передбачені чинним законодавством або які витікають з його природи: законів про деякі форми місцевої демократії (місцеві ініціативи, загальні збори громадян за місцем проживання), про комунальну власність, про адміністративно-територіальний устрій і т.д.;
г) існування паралельних (тіньових) джерел конституційно-правового регулювання питань місцевого самоврядування. Йдеться про нелегальні форми цього регулювання: неконституційні звичаї, угоди, прецеденти та доктрини, які існують де-факто, але додержання яких забезпечується тіньовими схемами державного врядування - як в центрі, так і на місцях. Це те, на чому тримається влада авторитарної державної бюрократії.
Серед внутрішніх проблем конституційно-правового розвитку місцевого самоврядування слід виділити також питання громадсько-політичного значення. До їх числа відносяться:
1) формування органами самоврядування місцевої (локальної) правової політики, як інструмента конституційно-правового розвитку місцевого самоврядування. На практиці органи місцевого самоврядування це питання вирішують лише частково, без глибоко продуманої стратегії. Це відбувається, головним чином, через нерозуміння ролі даного питання для розвитку місцевого самоврядування та небажання брати на себе відповідальність за стан цієї політики. Просвітницька робота з даних питань ще слабо налагоджена і поки що відчутних результатів не дає;
2) розвиток громадсько-політичної інфраструктури, яка є відповідною гарантією конституційно-правового розвитку місцевого самоврядування. Фактично ця інфраструктура на місцях - асоціації органів місцевого самоврядування; громадські організації, які співпрацюють з органами місцевого самоврядування, ЗМІ тощо - має нерозвинутий характер, за окремими винятками. Тут відсутня необхідна законодавча база, а також стимули для формування цієї інфраструктури, особливо у зв'язку з підготовкою до реформи адміністративно-територіального устрою України та муніципальної реформи;
3) кадрове забезпечення конституційно-правового розвитку місцевого самоврядування має особливе значення, але воно відстає від потреб часу. Серед депутатів місцевих рад попередніх скликань та посадових осіб місцевого самоврядування рідко можна знайти особу, яка достатньо компетентно володіє питаннями цього розвитку. Просвітницька робота з цього питання ведеться велика, але вона малопродуктивна, так як проводиться формально, без застосування інноваційних освітніх технологій;
4) залучення громадян до вирішення актуальних питань конституційно-правового розвитку місцевого самоврядування через різні форми місцевої демократії поки що є досить проблематичним. Органи і посадові особи місцевого самоврядування залучають громадян до самоврядування переважно тоді, коли це їм вигідно. Ініціативи самих громадян з питань конституційно-правового розвитку самоврядування ще досить рідкі, та й то часом їм протидіє місцева влада. Відомо й те, що в своїй масі громадяни здебільшого не готові приймати участь у місцевому самоврядуванні, брати на себе відповідальність за ті чи інші рішення, а тому їх необхідно до цього готувати.
Однак не менше значення ніж внутрішні проблеми мають зовнішні проблеми конституційно-правового розвитку місцевого самоврядування, від вирішення яких в принципі залежить стратегічний розвиток цього інституту. Зовнішні проблеми стосуються:
а) ефективності державної муніципальної політики, яку формують і реалізують парламент, Президент та уряд. Минула практика свідчить, що частіше за все вищі органи влади не мали стабільної, послідовної, а тому ефективної державної муніципальної політики, яка є основою конституційно-правового розвитку місцевого самоврядування. Одна з головних причин тому - відсутність центра формування та реалізації цієї політики - відповідного міністерства чи державного комітету. Ще одна причина - самоусунення суспільно-політичних організацій від формування та реалізації державної муніципальної політики суспільного типу за принципом: політика народу, по волі народу і для народу;
б) суспільно-політичної інфраструктури конституційно-правового розвитку місцевого самоврядування, яка є необхідною умовою його стабільного та ефективного розвитку. Між тим, асоціації органів самоврядування не мають реальних важелів впливу на законотворчість з питань місцевого самоврядування; представники самоврядування в консультативно-дорадчих комісіях тощо при вищих, центральних і місцевих органах державної влади позбавлені права ініціювання тих чи інших конституційно-правових питань їх діяльності і т.д.
в) доступу громадян до участі в конституційно-правовому розвитку місцевого самоврядування шляхом забезпечення реалізації їх конституційних прав і свобод в сфері місцевого самоврядування на законодавчому рівні. Формально цей доступ громадян існує, а фактично є десятки перешкод (соціальних, культурних, політичних), які унеможливлюють його реалізацію. Подолання цих перешкод і складає основне завдання для держави та органів місцевого самоврядування, які повинні бути об'єктивно зацікавлені в доступі громадян до участі в конституційно-правовому розвитку місцевого самоврядування. Якщо такої зацікавленості немає, то це значить, що має місце прихована форма узурпації влади, яка належить громадянам в територіальних громадах, органами і посадовими особами місцевого самоврядування;
г) стану конституційної законності в державі, від якого залежить і конституційно-правовий розвиток місцевого самоврядування. Криза конституційної законності, яка має затяжний характер і полягає в тому, що основні гаранти цієї законності - Президент України та Конституційний Суд України - перетворені в заручників політичних ігор з боку сил попереднього політичного режиму. Без подолання цієї кризи неможливо вивести конституційно-правовий розвиток місцевого самоврядування на рівень сучасних вимог;
д) виконання міжнародних зобов'язань України, зокрема, перед Радою Європи, членом якої вона є з 1995 р., щодо конституційно-правового розвитку місцевого самоврядування. Україна виконала багато з цих зобов'язань, але є ще чимало, які не виконуються: про додержання вимог Європейської хартії місцевого самоврядування, про прийняття окремих законів з питань місцевого самоврядування тощо. Ці упущення є результатом політики подвійних стандартів, яку практикувало колишнє керівництво держави з цього питання.
Таким чином, проблеми конституційно-правового розвитку місцевого самоврядування в Україні є результатом:
1) впливу багатьох негативних факторів і причин, які в кінцевому рахунку привели до величезного розходження між конституційним та фактичним статусом самоврядування;
2) неналежного, а часом і безвідповідального ставлення влади до проблем цього розвитку протягом останніх 8-10 років;
3) штучного усунення значної маси громадян від участі в місцевому самоврядуванні.
Тому перед діючою владою, яка спирається на народ і несе перед ним відповідальність, необхідно вирішити низку стратегічних завдань та визначити пріоритети з ключових питань конституційно-правового розвитку місцевого самоврядування.
ІІІ. Реформування конституційно-правового розвитку: проблеми і стратегії
Для вирішення конституційно-правових проблем розвитку місцевого самоврядування можуть бути застосовані технології конституційної модернізації та конституційної реформи.
В тих випадках, коли конституційно-правові проблеми є продуктом протиріччя між формальним та фактичним статусом місцевого самоврядування, вони можуть вирішуватися - в залежності від політичного режиму та його інтересів - шляхом проведення конституційної модернізації, тобто вдосконалення конституційної моделі самоврядування.
В інших випадках, якщо ці проблеми виникають через системні протиріччя цивілізаційного, суспільно-політичного чи інституційно-правового характеру, що потребують структурно-функціональних змін в організації та діяльності органів місцевого самоврядуванні, застосовуються технології конституційної реформи.
Досвід країн Центральної і Східної Європи, Балтії вказує на те, що в них був обраний, в одних випадках, шлях конституційної модернізації місцевого самоврядування (Угорщина), а в інших випадках - конституційного реформування місцевого самоврядування (Польща).
В Україні конституційно-правові проблеми розвитку місцевого самоврядування, насамперед, пов'язані із впровадженням європейської моделі самоврядування та його реформуванням. Вони також кореняться в політичних причинах, пов'язаних із зміною політичного режиму, що склався після Помаранчевої революції-2004. Насамкінець, ці проблеми мають інституційно-правову складову, що є наслідком змішування в системі конституційного законодавства про місцеве самоврядування принципів і понять, характерних для радянського, пострадянського та новодемократичного права.
Однак, не дивлячись на наявність системних протиріч в конституційно-правовому розвитку місцевого самоврядування протягом тривалого часу, попередній авторитарно-олігархічний режим, ніколи не ставив перед собою завдань за межами муніципальної модернізації. Хоча на словах не раз говорилося про муніципальну реформу.
Нова влада фактично започаткувала в 2005 р. муніципальну реформу, зокрема, її перший етап - реформу адміністративно-територіального устрою. Робота над проблемами цієї реформи продовжується різними публічними організаціями та установами.
Практика свідчить, що сьогодні немає серйозних проблем з розробкою конституційно-правових моделей реформування місцевого самоврядування. Є проблеми з прийняттям рішень щодо реформування самоврядування та впровадженням вищезгаданих моделей. Очевидно, що прийняття цих рішень буде простішим, якщо буде знайдено ефективний механізм їх впровадження. Цей механізм слід шукати, як і намічалось авторами реформування місцевого самоврядування в 2005 р., на шляху реформи суспільного типу, тобто із залученням всіх наявних інтелектуальних, громадських та інших сил народу.
Реалізація суспільного типу реформ в Україні, зокрема, місцевого самоврядування, ускладнюється тим, що ця ідея наштовхується на необхідність сприйняття майже 70% громадян традиційної політичної культури, які не мають більш-менш стійких навичок участі в управлінні державними і місцевими справами. Цих людей легко налаштувати проти реформування місцевого самоврядування, маніпулювати їх незрілою суспільною свідомістю і т.д. Як правило, це громадяни, які від радянського і пострадянського минулого - внаслідок систематичного приниження авторитарно-олігархічною владою їх публічної честі та гідності - успадкували переконання про свою безправність та незахищеність, а тому не здатні боротися проти сваволі чиновників, брати реальну участь в реформах тощо.
Проте не тільки традиційна політична культура українських громадян стоять на перешкоді суспільної реформи в сфері конституційно-правових проблем розвитку місцевого самоврядування. Є й інші перехідні політичні культури громадян, що також цьому перешкоджають: радикально-популістська, неототалітарна, олігархічна, номенклатурна і т.д. Для успішного проведення вищезгаданої реформи необхідно ці перехідні політичні культури цілеспрямовано трансформувати в класичні політичні ідеології: соціал-реформізм (соціал-демократизм), лібералізм та консерватизм. Це - питання часу та відповідних засобів.
Таким чином, конституційно-правові проблеми розвитку місцевого самоврядування в Україні потребують не стільки інституційно-правових, скільки цивілізаційних і політичних засобів впливу.
Стратегічні підходи. Україні потрібна повноцінна муніципальна реформа, але без конституційної реформи місцевого самоврядування її неможливо провести. Стратегія конституційної реформи самоврядування може бути двояка: реформа-мінімум і реформа-максимум.
Реформа-мінімум означає внесення в Конституцію лише окремих змін, які необхідні для зрушення муніципальної реформи, що може розтягнутися на 5-10 років. Тоді як реформу-максимум слід розуміти, як повне реформування засад місцевого самоврядування в Конституції, яке можливе лише шляхом всеукраїнського конституційного референдуму, оскільки зачіпає її розділ перший.
Аналіз законопроектів про конституційну реформу місцевого самоврядування - № 3207-1 від 8 грудня 2004 р. та № 3207-1П2 від 23 грудня 2005 р. - вказує на те, що ці проекти побудовані на стратегії реформи-мінімум. Крім іншого, їх положення носять дещо кон'юнктурний характер, а тому й не дивно, що вони були розкритиковані вітчизняними та зарубіжними експертами.
В нинішніх умовах питання про стратегію конституційної реформи місцевого самоврядування залишається відкритим. Це значить, що діюча влада повинна мати в запасі проекти як реформи-мінімум, так і реформи-максимум.
Як вже зазначалось, конституційна реформа місцевого самоврядування має бути тільки початком повномасштабної муніципальної реформи європейського рівня, про яку політики і вчені говорять чи не з 1991 р. і яку держава не може реалізувати всі роки Незалежності. Муніципальна реформа не може проводитися шляхом відповідного вдосконалення закону "Про місцеве самоврядування в Україні", бо це означало б не реформу, а звичайну муніципальну модернізацію. Україна могла б піти по шляху створення Муніципального кодексу, як свого часу пропонувалось Радою Європи, але це справа довготривала і головне: тут потрібен новодемократичний досвід розвитку місцевого самоврядування, який тільки накопичується.
Тому цілком логічно здійснити муніципальну реформу в Україні на підставі ряду законодавчих актів: про місцеве самоврядування громад, про місцеве самоврядування районів та про місцеве самоврядування областей, як це пропонується політиками і громадськістю.
ІV. Ризики і небезпеки конституційного реформування
Вирішення конституційно-правових проблем розвитку місцевого самоврядування - при порушенні закономірностей суспільно-політичного розвитку - може привести до певних ризиків і небезпек.
1. Так, за несприятливих суспільно-політичних умов конституційна реформа місцевого самоврядування може перетворитися в боротьбу партій і кланів за місцеву владу, що приведе до втрати довіри громадян до центральної і місцевої влади та інших негативних наслідків.
2. Підготовка нового законопроекту про конституційну реформу місцевого самоврядування - з методологічних позицій юридичного позитивізму, тобто без урахування реальних проблем у цій сфері, як це частково мало місце при підготовці проектів №№ 3207-1 та 3207-1П2, - може привести до вихолощення цієї реформи ще на етапі законотворення і перетворити її в фікцію.
3. Конституційна реформа місцевого самоврядування ризикує залишитись на папері, якщо громадяни з традиційною політичною культурою не стануть її активними учасниками і держава не забезпечить їм засвоєння класичних політичних ідеологій.
4. Надмірна лібералізація конституційної реформи місцевого самоврядування може бути згубною для її результатів, так як сьогодні більшість народу готова сприймати лише її консервативний та ще в якійсь мірі - соціал-реформістський варіант.
5. Показна європейськість при проведенні конституційної реформи місцевого самоврядування також може завдати їй шкоди, оскільки в Україні багато людей ще знаходяться під впливом пострадянських та неоімперських поглядів, поширюваних з Півночі.
6. Для чинної влади небезпечним є шлях попередньої влади і зведення справи реформування системи місцевого самоврядування до формальних змін, що може привести до втрати довіри громадян до влади та її відриву від народу.
7. Надмірна політизація місцевих рад, як це було в 1990-1994 рр. і має місце після місцевих виборів-2006, породжує небезпеку анархії та хаосу, а також створює ґрунт для ідеології сильної "демократичної" руки, диктатури закону по-путінськи тощо.
8. Проведення конституційної реформи місцевого самоврядування, а потім і повномасштабної муніципальної реформи вимагає вжиття антикорупційних заходів, без чого її ефективність буде надто низькою.
V. Пропозиції щодо конституційно-правового розвитку
5.1. Вирішення внутрішніх правових проблем
5.1.1. Закріпити в законодавстві положення про першочергове та безумовне матеріально-фінансове й інше забезпечення реалізації конституційних функцій і повноважень органів місцевого самоврядування.
5.1.2. Ухвалити Правила правозастосування органами і посадовими особами місцевого самоврядування чинного законодавства, зокрема, щодо подолання протиріч в законодавстві, заповнення прогалин в ньому та попередження й усунення паралельних (тіньових) джерел позаправового регулювання суспільних відносин.
5.1.3. Створити систему трьохсторонніх Консультативно-дорадчих комісій при головах місцевих державних адміністрацій з питань вирішення компетенційних спорів з питань місцевого самоврядування. Ці комісії повинні діяти на підставі Положення про них, затвердженого указом Президента України. До їх складу мали б входити: третина депутатів місцевих рад різних рівнів, третина представників місцевих органів виконавчої влади і третина представників громадськості.
5.2. Вирішення внутрішніх громадсько-політичних проблем
5.2.1. Закріпити - в законодавчих актах, статутах територіальних громад, регламентах місцевих рад тощо - стандарти місцевої політики як необхідної умови здійснення органами місцевого самоврядування їх конституційних та інших функцій і повноважень.
5.2.2. Ухвалити закони прямої дії про форми участі громадян у місцевому самоврядуванні та про критерії громадсько-політичної оцінки діяльності його органів і посадових осіб.
5.2.3. Затвердити указом Президента України, як гаранта Конституції України, Програму навчання депутатів місцевих рад та посадових осіб місцевого самоврядування, службовців місцевих державних адміністрацій з питань конституційної реформи місцевого самоврядування, реформи адміністративно-територіального устрою і муніципальної реформи.
5.3. Вирішення зовнішніх проблем
5.3.1. Переосмислити стратегію вирішення конституційно-правових проблем розвитку місцевого самоврядування відповідно до нової парадигми цього розвитку після Помаранчевої революції шляхом використання послань і звернень Президента України, ухвалення Декларації про принципи конституційної реформи місцевого самоврядування, внесення відповідних законопроектів до парламенту тощо.
5.3.2. Надати об'єднанню асоціацій органів місцевого самоврядування - в межах законодавчого та урядового процесу - право вето на проекти законів та постанов уряду, які реально посягають на конституційні права і законні інтереси місцевого самоврядування.
5.3.3. Централізувати виконавчу владу - для ефективного проведення конституційної реформи місцевого самоврядування та інших політико-правових реформ - шляхом підпорядкування відділів та управлінь місцевих державних адміністрацій їх профільним міністерствам і відомствам, зберігши за головами цих адміністрацій контрольно-координаційні та консультативно-дорадчі функції.
Реалізація запропонованих заходів дозволить вирішити ключові проблеми формування та впровадження державної муніципальної політики, в т.ч. з питань конституційно-правового розвитку самоврядування.
Відділ регіональної політики НІСД