Конституційно-правові проблеми розвитку місцевого самоврядування в україні
| Вид материала | Документы |
- Висновки 196-204 список використаних джерел, 619.71kb.
- Метою Програми є: сприяння розвитку місцевого самоврядування Жовківського району; зміцнення, 18.73kb.
- Рекомендації Круглого столу «Місцеве самоврядування в Україні: сучасний стан І перспективи, 48.16kb.
- Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в україні (дирекція всеукраїнського, 803.24kb.
- Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в україні (дирекція всеукраїнського, 842.31kb.
- Концепція реформування місцевого самоврядування в україні, 211.31kb.
- Методичні рекомендації з питань зміцнення інституційної спроможності та підготовки, 726.34kb.
- Вознесенський міський голова, 31.43kb.
- Програма щорічної науково-практичної конференції за міжнародною участю "актуальні проблеми, 595.08kb.
- Концепція стратегії реформування місцевого самоврядування в україні, 227.66kb.
випуск: 11 (77), листопад 2005
| Адмінтерреформа Реформувати централізовано. Але з децентралізацією на вістрі кутаВ нинішніх підходах віце-прем’єр-міністра з питань регіональної політики Романа Безсмертного чітко простежується вплив положень проекту Концепції реформування публічної адміністрації в Україні. Цей документ було запропоновано громадською організацією – Центром політико-правових реформ. Про головні засади документа розповідають голова Центру Ігор Коліушко та його заступник Віктор Тимощук.
Час, що минув з 1998 року, переконує, що навіть якщо нова (уже й не зовсім) влада матиме бажання проводити адміністративну реформу, їй буде потрібне нове програмно-концептуальне забезпечення, оскільки є потреба у суттєвому переосмисленні та доопрацюванні деяких напрямів адміністративної реформи (місцеві органи виконавчої влади, публічна служба, місцеве самоврядування та адміністративно-територіальний устрій), а також у коригуванні стратегії й тактики проведення окремих заходів у цій сфері. Концепція адміністративної реформи в Україні 1998 року суттєво відрізняється за глибиною та якістю розробки різних напрямів адміністративної реформи (наприклад, на відміну від детально розписаної проблематики органів виконавчої влади, досить поверхово опрацьовані підрозділи, що стосуються реформи державної служби, реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування, не приділяється належна увага питанню відносин органів влади з громадянами, зовнішнього контролю за публічною адміністрацією). Відтак, необхідно було мати вже нову редакцію концепції адміністративної реформи в Україні. З огляду на цю нагальну потребу Центр політико-правових реформ і розробив уже згаданий документ – проект під назвою “Концепція реформування публічної адміністрації в Україні”. На чільне місце в ньому поставлено саме реформу публічної адміністрації на місцевому та регіональному рівнях. Засадничий характер мають ще декілька інших моментів, висвітлених нижче. Адміністративну реформу слід розглядати як комплексне явище Сьогодні і політики, і експерти оперують різними термінами “адміністративна реформа”, “адміністративно-територіальна реформа” тощо, по-різному визначаючи і співвідношення між ними. На наш погляд, адміністративна реформа має включати в себе: а) інституційну реформу (зміни в системі та структурах органів виконавчої влади); б) реформу публічної служби; в) муніципальну реформу (включно з реформою адміністративно-територіального устрою); г) запровадження регіонального самоврядування; д) реформу відносин органів публічної адміністрації з громадянами тощо. Лише такий комплексний підхід дозволяє сподіватись на досягнення серйозних позитивних результатів. Скажімо, на перший погляд може здатися, що реформа міністерств майже не стосується місцевого самоврядування. Проте це не так. Доки у всіх міністерствах міністри не стануть політиками, доти у таких міністерствах чинитиметься серйозний спротив розвитку місцевого самоврядування. Адже якщо міністр є представником інтересів чиновництва, а не громадян, він думатиме не про якість послуг, а, у кращому разі, про лобіювання відомчих інтересів. Справжній же політик керується насамперед інтересами громадян, і тому розуміє, що лише наближення послуг до громадян, тобто передання відповідних повноважень органам самоврядування дозволить покращити якість послуг. Такі міністри, відповідно, і підтримуватимуть розвиток місцевого самоврядування. Загалом децентралізація повинна стати основним напрямом державної політики в Україні. Абсолютна більшість адміністративних послуг повинна надаватися безпосередньо органами місцевого самоврядування. Наприклад, у багатьох країнах і реєстрація транспортних засобів, і облік нерухомості, і видача посвідчень особи і т. ін. (що у нас вважається “невід’ємними” державними повноваженнями) делегується до компетенції органів самоврядування.
Розмежувати реформу публічної адміністрації на місцевому та регіональному рівнях Сьогодні і політикам, і теоретикам бракує чіткого розмежування двох видів територіального самоврядування – регіонального та місцевого. Місцеве самоврядування – це право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних (публічних) справ в інтересах місцевого населення. Тобто, місцеве самоврядування ґрунтується на спільних інтересах мешканців певної громади, його завдання – організація простору проживання та якісного надання більшості публічних послуг. Натомість регіональне самоврядування має на меті сприяння розвитку регіону, в тому числі розвитку транспортної інфраструктури, покращання інвестиційного клімату та привабливості регіону. Воно зумовлене не так спільними інтересами мешканців, як інтересами держави щодо розвитку регіонів. В Україні необхідно розмежувати в часі реформу місцевого самоврядування та запровадження регіонального самоврядування. Спочатку необхідно створити умови для розвитку ефективного місцевого самоврядування. На цьому етапі має здійснюватися укрупнення сільських і селищних громад, районів; децентралізація бюджету та повноважень; ліквідація райдержадміністрацій та запровадження повноцінного самоврядування в районах як допоміжного рівня до самоврядування громад. В жодному разі не можна проводити одночасних змін на місцевому рівні та регіональному (як-от запровадження виконкомів обласних рад, прямих виборів “губернаторів” тощо). Реформу обласного рівня слід відкласти на пізніший період – не раніше, ніж через 3-5 років після завершення першого етапу реформи. Одночасна реформа на місцевому та регіональному рівнях не дасть можливості розвинутися місцевому самоврядуванню та несе загрозу дестабілізації у державі. Як запроваджувати реформу – згори чи знизу? У суспільстві насаджується помилкова думка, що адміністративно-територіальну реформу можна здійснювати лише добровільно (за умови підтримки населенням, елітами тощо). Натомість досвід останніх аналогічних реформ у світі переконливо свідчить, що реальним є лише централізоване (фактично, примусове) впровадження такої реформи. При цьому, звичайно, має проводитись належна інформаційно-роз’яснювальна робота, в тому числі з урахуванням специфіки різних груп суспільства. Наприклад, одним з прорахунків теперішньої інформаційної кампанії є те, що на перший план винесено власне зміни меж громад і районів, що, звичайно, “відлякує” громадян. Натомість недооцінений той факт, що реформа адміністративно-територіального устрою – це всього лише засіб зміцнення місцевого самоврядування. Таким чином, неправильні акценти посилили й без того серйозний спротив реформі. Утім, не всі питання адміністративної реформи потребують централізованого впровадження. Так, упорядкування процедур надання муніципальних адміністративних послуг у більшості випадків є компетенцією самих органів місцевого самоврядування. Так само, створення “універсамів послуг” залежить насамперед від політичної волі місцевих голів. Конкретні приклади ряду міст України (Львова, Херсона, Нової Каховки тощо), де створенні загальні “єдині офіси”, чи “єдині офіси для підприємців”, підтверджують це. Отже, все сказане вище переконує у необхідності комплексного підходу до адміністративної реформи. Саме такий підхід запропоновано Центром політико-правових реформ у проекті нової редакції Концепції адміністративної реформи в Україні. “ Публічна адміністрація” — методологічна основа проекту Концепції Досі в Україні в юридичній науці, у законодавстві, у “науці управління” розглядали як два абсолютно непов’язаних явища “державне управління” та “місцеве самоврядування”. Але теорія і практика розвинених країн, та й наш досвід переконливо свідчать, що систему публічної влади, яка здійснює адміністративно-управлінські функції, необхідно розглядати цілісно. Для означення відповідної системи органів публічної влади у багатьох країнах світу використовується термін “публічна адміністрація” (англ. public administration). І хоча цей термін може означати і “діяльність” відповідних органів, ми його визначили у проекті Концепції як сукупність органів та інших інституцій, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші публічно-управлінські функції. Насамперед, увага приділяється органам виконавчої влади та виконавчим органам місцевого самоврядування (які є “органами” у статутному значенні). До органів та інституцій публічної адміністрації функціонально можуть належати також будь-які інші суб’єкти, які здійснюють публічно-управлінські функції (наприклад, орган професійного самоврядування, який держава законом уповноважила здійснювати якісь реєстраційні функції, або навіть підприємство, яке відповідно до законодавства надає адміністративні послуги тощо). Такий підхід дозволяє комплексно розглядати проблеми урядування, в тому числі і на місцевому та регіональному рівнях. На завершення, варто наголосити на інституційному забезпеченні впровадження реформи публічної адміністрації на усіх територіальних рівнях. Провідна роль в ініціюванні та здійсненні реформи має належати Кабінету Міністрів України. При цьому відповідальний член Кабінету Міністрів України з питань адміністративної реформи повинен опиратися на три ключових міністерства: Міністерство юстиції, Міністерство фінансів та Міністерство внутрішніх справ. Крім того, член Кабінету Міністрів з питань адміністративної реформи повинен мати своїх уповноважених у регіонах (областях) для координації процесу впровадження реформ та надання методичної допомоги на місцях. На наш погляд, таких механізмів сьогодні бракує, і це одна з причин відсутності реального поступу в адміністративній реформі. |
 | Харківська обласна державна адміністраціяhttp://www.kharkivoda.gov.ua |
 ссылка скрыта / ссылка скрыта / ссылка скрыта Анатолій МАКСЮТА, заступник Міністра фінансів Удосконалення бюджетного законодавства в контексті проведення адміністративно-територіальної реформи Прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій, змін до Конституції України та закону про місцеве самоврядування щодо зміни системи організації влади на місцях безпосередньо вплине на бюджетну систему і фактично має викликати новий етап бюджетної реформи. Передумовами і наслідками цієї реформи є: 1) перегляд розподілу повноважень між різними рівнями влади; 2) зміна кількості бюджетів різного рівня та їх назв. Відповідно до запропонованої концепції вже не буде сільських і селищних бюджетів, а будуть бюджети громад; 3) перерозподіл податкової бази внаслідок створення громад та укрупнення районів; 4) необхідність внесення змін до розподілу доходів між різними рівнями влади та до податкового законодавства. 5) здійснення додаткових видатків, пов’язаних з розвитком інфраструктури новоутворених громад; Щодо розподілу повноважень. Зміна адміністративно-територіального устрою передбачає зміну розподілу повноважень між регіональними, районними рівнями і рівнями громад. Це вимагає внесення змін до закону про місцеве самоврядування та до Бюджетного кодексу України, який визначає розподіл доходів і видатків між рівнями бюджетів. Фактично це не призведе до додаткових витрат, але вимагатиме повної зміни системи і формули розрахунків трансфертів. За проектом передбачається передати фінансування вищої освіти на обласний рівень, ПТУ – на районний рівень, а закладів середньої освіти на рівень громад. Проблема полягає в тому, що передача має означати передачу і власності, що є досить тривалим процесом. Крім того, наприклад, передача середніх шкіл на бюджети громад збільшить обсяг їх зведеного бюджету в 1,5 рази. Ці видатки потрібно забезпечити ресурсами і відповідною системою управління. Зміна кількості бюджетів. За розрахунками, внаслідок реформи адміністративно-територіального устрою кількість місцевих бюджетів зменшиться з 12 тисяч приблизно до 4,8 тисяч бюджетів. Але держава передбачає мати бюджетні взаємовідносини з кожним з них в той час, як на сьогодні такі взаємовідносини мають місце лише з 700 обласними, районними та міськими бюджетами. Такі зміни вимагають підвищення точності міжбюджетних розрахунків та зміни організації цих відносин. Щодо перерозподілу податкової бази. Внаслідок укрупнення громад та районів принципово по-іншому буде виглядати існуюча податкова база. Це буде викликано зміною границь земель громад, зміною переліку підприємств та вдосконаленням мережі бюджетних установ. Отже, це торкнеться як плати за землю, так і податку на доходи фізичних осіб, а також ряду інших податків. Загалом на першому етапі це не вплине на загальний обсяг доходів місцевих бюджетів. Надалі, можливо очікувати розширення бази оподаткування за рахунок зростання зацікавленості громад у зростанні власних доходів. Щодо додаткових видатків, пов’язаних з укрупненням громад. Проведення реформи адміністративно-територіального устрою потребуватиме значних фінансових витрат держави, у тому числі на моделювання проекту Закону України „Про територіальний устрій України”, проведення його громадського обговорення; виготовлення печаток, бланків, вивісок, дорожніх знаків з назвами новоутворених громад та адміністративно-територіальних одиниць, збільшення видатків на утримання органів управління у зв’язку із збільшенням їх штату; витрат на інвентаризацію земель, визначення меж нових територіальних утворень, винесення їх в натуру на базовому рівні; витрат на здійснення соціальних виплат працівникам апаратів органів управління ліквідованих адміністративно-територіальних одиниць; витрат, пов’язаних із державною підтримкою розроблення нових генеральних планів та правил забудови територій та розбудовою на базовому рівні відповідної інфраструктури. Потрібно зазначити, що виключну актуальність для забезпечення процесу проведення адміністративно-територіальної реформи на даний час відіграють достовірність, об’єктивність та цілісність інформації, яка повинна бути отримана у найкоротші терміни шляхом проведення державними органами статистики разом із управліннями фінансів та економіки місцевих державних адміністрацій (із залученням органів місцевого самоврядування) суцільного обстеження соціально-економічного стану адміністративно-територіальних одиниць всіх рівнів. У зв’язку із збільшенням штатів рад територіальних громад, створенням інфраструктури для надання послуг громадянам, які проживають у громаді (соціальні, правоохоронні, пожежні, житлово-комунальні та інші), виникає потреба у додаткових видатках. За попередніми розрахунками Міністерства фінансів їх обсяг становитиме понад 7,3 млрд.грн. Роботи із землеустрою щодо встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць, які необхідно виконати при реалізації вищевказаного законопроекту, повинні здійснюватись у дві стадії: перша стадія - проведення підготовчих робіт, розробка проектних рішень, погодження та затвердження проектної документації і включення офіційних відомостей до Державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць України; друга стадія – перенесення проектних меж адміністративно-територіальних одиниць в натуру (на місцевість) та виготовлення відповідних державних актів. За зведеними показниками, залежно від умов конкретного регіону, для встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць (громада, місто-регіон, місто-район, район в місті, район, регіон) обсяг фінансування має становити 250 млн. грн. За попередніми розрахунками витрати органів державної статистики, пов’язані з проведенням реформи адміністративно-територіального устрою України, становитимуть 1,3 млн.грн. Крім цього, у зв’язку із змінами, що передбачаються під час проведення адміністративно-територіальної реформи, мають бути враховані витрати пов’язані з виготовленням картографічних матеріалів. Проведення адміністративно-територіальної реформи тісно пов'язане із законодавчим вирішенням проблем забезпечення надання органами місцевого самоврядування базового рівня державних та громадських послуг населенню відповідно до гарантованих соціальних стандартів та формування територіальних громад, спроможних в повному обсязі виконувати функції та завдання місцевого розвитку, через: • Чітке розмежування повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування шляхом прийняття нової редакції Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації". • Делегування повноважень держави органам місцевого самоврядування виключно на умовах їх достатнього матеріально-фінансового забезпечення. Необхідно розробити критерії самодостатності громад. • Розробку та застосування порядку визначення нормативів необхідного фінансового забезпечення завдань місцевого значення, порядку застосування державних соціальних стандартів і нормативів щодо надання мінімально-необхідного переліку державних та громадських послуг органами місцевого самоврядування населенню. • Зміцнення матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування шляхом прийняття Закону України „Про місцеві податки і збори" та Податкового кодексу України, внесення змін до Бюджетного Кодексу України. • Законодавче визначення основних засад та порядку здійснення права комунальної власності, правові основи управління об'єктами права комунальної власності, а також управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст (підготовка та прийняття Закону України „Про управління об'єктами комунальної власності") та ін. Головною метою реформи має стати створення заможних громад. Механічне об’єднання існуючих сільських рад в громади не вирішить цього питання. Для зміцнення бюджетів громад необхідно розширювати перелік власних доходів громад, а також частину закріплених загальнодержавних доходів разом із додатковими повноваженнями. Цей процес має відбутись після визначення цих повноважень та переліку громад, районів і регіонів. |