В. Д. Бакуменка Заснований у 2004 році

Вид материала

Документы

Содержание УДК 352;354 Пінчук С.А., здобувач Академії муніципального управління Постановка проблеми. Аналіз останніх досліджень і публікацій. Метою даного дослідження Виклад основного матеріалу. Використані джерела інформації Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв’язок з важливими науковими та практичними завданнями. Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв’язання даної проблеми. Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Метою статті Форми забезпечення відповідальності органів місцевого самоврядування Перспективи подальших розвідок у даному напрямку. Використані джерела інформації Пам’ятка автору Науковий вісник

Подобный материал:

• В. Д. Бакуменка Заснований у 2004 році, 6171.38kb.
• В. Д. Бакуменка Заснований у 2004 році, 8041.17kb.
• В. Д. Бакуменка Заснований у 2004 році, 6588.23kb.
• В. Д. Бакуменка Заснований у 2004 році, 7234.98kb.
• Експрес-аналіз інфляційних процесів у 2007 році, 90.32kb.
• Інфляція у 2004 році становитиме, 11.61kb.
• 4 Зернове господарство, 385.73kb.
• 6. Розвиток виробничої та невиробничої інфраструктури, 252.16kb.
• Міністерство охорони здоровя україни, 3434.02kb.
• У м. Дніпропетровську в 2004 році На виконання закон, 68.28kb.

УДК 352;354 Пінчук С.А.,

здобувач Академії муніципального управління

Механізм забезпечення безпосереднього впливу громадян на муніципальнe управління


У статті розглядаються можливості здійснення громадянами безпосереднього впливу на муніципальне управління через створення фонду розвитку громади, визначаються критерії, яким має відповідати фонд та механізми застосування такої форми безпосередньої демократії для забезпечення участі громадян у формуванні та реалізації місцевої політики.

В статье рассматриваются возможности осуществления гражданами непосредственного влияния на муниципальное управление через создание фонда развития общины, определяются критерии, которым должен соответствовать фонд и механизмы применения такой формы непосредственной демократии для обеспечения участия граждан в формировании и реализации местной политики.

The article examines the opportunities of citizens’ direct impact on municipal governance through the establishment of community foundation, the criteria to be met by funds and the use of such forms of direct democracy for citizens' participation in forming and implementing local policy.

Постановка проблеми. Участь громадян у врядуванні на місцях не обмежується визначеним нормативно-правовою базою України переліком, а аналіз повсякденної діяльності територіальних громад дає приклади існування інших форм участі громадськості у місцевому управлінні, застосування яких дозволяє громадянам не лише пропонувати місцевій владі ухвалення тих чи інших рішень, а й формувати місцеву політику і брати безпосередню участь у її реалізації. Щоденна практика життєдіяльності тисяч українських громад, які, власне, і складають структуру організму місцевого самоврядування, вказує не тільки на проблематичність застосування унормованих законодавством форм безпосередньої участі громадян, але й доводить наявність активного пошуку нових альтернативних форм.

Активне впровадження різноманітних форм безпосередньої участі громадян у місцевому самоврядуванні здатне значно сприяти розвитку місцевих громад. При цьому вітчизняні науковці та практики з питань розвитку громадянського суспільства наполягають на тому, що ефективна участь громадян у місцевому самоврядуванні повинна базуватися на таких принципах як взаємодії виконавчої влади та місцевого самоврядування з інститутами громадянського суспільства, соціального партнерства, надання рівних можливостей участі у виробленні політики та її реалізації, ефективності, гнучкості поваги, довіри, толерантності. [1, с.207-208]

Чимало малих і середніх громад в Україні стикаються з проблемою пошуку інвестицій для вирішення нагальних місцевих проблем. Можливості органів місцевого самоврядування залучати додаткові кошти істотно обмежені. Зокрема, законодавство забороняє пряму участь органів місцевого самоврядування і комунальних підприємств у створенні позабюджетних і благодійних фондів. Та головне, що позабюджетні фонди виявилися недостатньо ефективним засобом соціальних інвестицій, бо вони мало зважали на потреби розвитку власне громади. Тому громадські ініціативи звертають дедалі більшу увагу на такі механізми ефективного соціального інвестування, як фонди розвитку громад (ФРГ).

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Не зважаючи на те, що впродовж останнього десятиліття така модель громадської діяльності як ФРГ набула в Україні значного поширення, в науковому середовищі дослідженню цієї теми приділено недостатньо уваги. Правове забезпечення комунальних фондів вивчають О.Вінников та Н.Соф’янц, можливості створення й розвитку комунальних фондів описує в своїх працях В.Карпенко. Багато матеріалів є у публікаціях громадських діячів-практиків, таких як Я.Рогалін, І.Камінник, В.Полуйко, а також з видань міжнародних організацій, які, серед іншого, ставлять за мету допомогу в розвитку фондів громад: Фонд імені Ч.Ст.Мотта, Програма UCAN, Міжнародний фонд «Відродження», програми Канадського та Британського агенств з міжнародного розвитку.

Метою даного дослідження є аналіз можливості здійснення громадянами безпосереднього впливу на муніципальне управління через створення фонду розвитку громади, визначаються критерії, яким має відповідати фонд та механізми застосування такої форми безпосередньої демократії.

Виклад основного матеріалу. Досвід роботи існуючих Фондів розвитку громади демонструє надзвичайні можливості та важливу роль місцевої громади у вирішенні власних проблем через партнерство та відкриті механізми співпраці, залучення місцевих ресурсів для вирішення найбільш актуальних для громади проблем. ФРГ є особливим способом мобілізації та акумулювання ресурсів певної громади для розв’язання наявних місцевих проблем та сприяння розвитку відповідних територій. Іншими словами, Фонди громад працюють в чітко визначеному географічному регіоні, а грошові кошти, які вони залучають, мають здебільшого місцеве походження і тому, повинні використовуватися на місцевому рівні.

Термін «Фонд розвитку громади» походить від перекладу з англійського терміну «community foundation» [2, с.4] (дослівно – «комунальний фонд»). Перші фонди розвитку громад було створено в Сполучених Штатах Америки на початку ХХ століття. Від традиційних приватних благодійних фондів їх відрізняло те, що рішення про розподіл коштів у ФРГ приймали представницькі комітети, що виражали інтереси громади в цілому. Зараз у США і Канаді діють близько 800 ФРГ, вони мають різноманітні форми і досвід, з яких, певною мірою, можуть скористатися також українські фонди [3, с.17]. В Європі найбільше фондів розвитку громад діє в Німеччині, Великобританії, Словаччині, Польщі, Чехії.

В українському законодавстві не існує юридичного терміну “Фонд розвитку громади”, так само як і не має нормативного акту, який би визначав принципи формування та засади для діяльності таких структур. Процеси створення ФРГ в Україні на сьогодні відбуваються у більшості випадків шляхом перетворення з благодійних організацій і, рідше, шляхом створення ФРГ для розвитку громад. Але змінити назву благодійного фонду на ФРГ недостатньо, потрібно докорінно міняти систему функціонування. «Щоб бути визнаним як фонд розвитку громад, недостатньо збирати цукерки на щорічні благодійні акції», - зазначають дослідники О.Вінников та Н.Соф’янц [3, с.17]. Дійсно, подібну діяльність важко назвати впливом на формування місцевої політики. За даними О.Вінникова, основаними на дослідженні Європейської ради фондів, в Україні станом на вересень 2006 року існувало лише 4 ФРГ. В той же час існує багато організацій, що відповідає більшості – але не всім – критеріям і має змогу в майбутньому перетворитися на ФРГ [2, с.6].

Проаналізуємо на основі світового досвіду, що таке ФРГ та яким критеріям має відповідати така організація.

Кетті Андерсен, виконавчий директор Shasta Regional Community Foundation (штат Каліфорнія, США), подала юридичне визначення Фонду територіальної громади у США. Це - “звільнена від податків, неприбуткова, благодійна установа, яка підтримується громадськістю та керується на засадах самоврядування; організована та працююча на базі постійно накопичуваних благодійних коштів задля довготривалої користі визначеної географічної території [4, с.22].

ФРГ у Польщі повинен мати усі наступні характеристики: це незалежна організація, що працює в правовому полі; її метою є звертатися до нагальних потреб, вирішувати важливі проблеми, покращувати якість життя місцевої громади; діє на визначеній географічній території. Крім цього, ФРГ заохочує ініціативи, що обслуговують місцеву громаду (в цілому чи специфічні групи); віддає перевагу наданню грантової підтримки перед впровадженням власних проектів, фінансування яких має займати меншу пропорцію від загальної діяльності; фінансування ФРГ надходить з різних джерел, із значним внеском від власної територіальної громади, Фонди мають підтримуватися усіма трьома секторами: місцевою владою, бізнесом та недержавними організаціями; нагляд за діяльністю здійснює місцева Опікунська Рада, до складу якої входять лідери громади, донори і представники важливих громадських інституцій; має ендаумент («недоторканий капітал»); кошти, що надходять від ендаумента, витрачаються на грантові програми і управлінські потреби; управляти ресурсами від приватних осіб і організацій з метою підтримки філантропії і місцевих ініціатив [5, с.3-4].

Російський фахівець Наталья Камінарская у своїй книзі «Городской благотворительный фонд» визначає такі критерії ФРГ: некомерційна недержавна благодійна організація, створена для підтримки соціальних, благодійних, культурних та інших суспільно-корисних ініціатив громади шляхом надання грантів на конкурсній основі. Ця організація володіє постійно зростаючим капіталом, доходи від якого на конкурсній основі і при загальній відкритості процедури використовуються для вирішення широкого спектру соціальних питань визначеної території [6, с.7].

В Україні, згідно з загальноприйнятим визначенням, фондами розвитку громад визнаються неурядові організації, які задовольняють таким вимогам: мають на меті підвищити якість життя для всіх осіб на географічно визначеній території; є незалежними від контролю або впливу окремих організацій, урядових органів або донорів; управляються радою з осіб, які широко репрезентують громади, на користь яких діють фонди розвитку громад; надають гранти іншим неприбутковим організаціям та групам, які задовольняють широке коло потреб громади, в тому числі нових чи потенційних; прагнуть сформувати постійний капітал для потреб громади, як правило, завдяки створенню ендавменту з внесків широкого кола донорів, в тому числі місцевих мешканців, компаній, урядових органів, а також інших фондів та неприбуткових організацій; надають послуги донорам, що сприяють досягненню ними благодійних цілей; залучаються до різноманітних заходів з розвитку громадського лідерства і партнерства у громадах, виконують функції ініціаторів, посередників, партнерів та координаторів у вирішенні проблем та підготовці рішень щодо важливих для громади проблем; мають відкриті та прозорі процедури та практики стосовно всіх своїх операцій, а також підзвітні громаді завдяки регулярному інформуванню громад про свої цілі, заходи та фінансовий стан [2, с.4-5].

ФРГ в Україні зорієнтовані на місцевий рівень. Вони направляють свої зусилля на визначені географічні території, де вони базуються. Вони мають на меті розвиток громади та поліпшення життя людей на територіях, на які вони поширюють свою діяльність. Характерною особливістю є те, що ФРГ України, на відміну від інших країн, створювалися громадянами виключно за принципом «знизу-догори». Ради директорів чи піклувальників фондів громади формуються з місцевих мешканців, і всі їх дії підзвітні місцевій громаді. Як організації, що заохочують громадянську дію та мобілізують громадські ресурси для вирішення актуальних проблем, ФРГ відіграють ключову роль у створенні громадянського суспільства на своїх територіях. Ці організації більш зорієнтовані на впровадження конкретних видів діяльності.

Частина з організацій, що позиціонують себе як ФРГ розвинулися на базі благодійний фондів, що вже існували певну кількість часу і займалися певними цільовими групами. Такі ФРГ реалізують свою мету зусиллями місцевих громадян та з формуванням нових постійних ресурсів (збір доброчинних внесків, залучення ресурсів комерційних структур тощо). Ці внески дають змогу ФРГ розподіляти гранти та задовольняти довгострокові потреби місцевої громади.

Роль, яку відіграють ФРГ, можна порівняти з роллю посередника, який полегшує процес мобілізації громади на вирішення певної актуальної проблеми та залучення необхідних для цього ресурсів. ФРГ об’єднують людей з різним рівнем освіти, сприяють встановленню партнерських стосунків між громадськістю та приватним сектором, підтримуючи в такий спосіб відвертий діалог та забезпечуючи успішну спільну діяльність. Оскільки ФРГ добре знають специфіку громади, яку вони обслуговують, вони можуть ініціювати впровадження нових проектів та відкривати нові горизонти перед представниками організацій та перед окремими особами, які мають бажання сприяти розвитку своєї місцевої громади; фонд перетворюється у справжній «каталізатор» розвитку, прискорюючи реакцію на рівні громади. Головна риса діяльності ФРГ – інвестиції у проекти, чиї результати можуть бути важливі для будь-якого мешканця громади, а не у поточну допомогу окремим особам чи групам осіб. ФРГ не повинні перетворюватися на фонди меншин чи окремих груп. ФРГ не замінюють місцеві «бюджети розвитку» або державні цільові фонди – вони шукають, оцінюють і використовують всі можливі види ресурсів згідно з мінімальними законодавчими та внутрішніми обмеженнями. ФРГ реалізують цю мету зусиллями місцевих громадян та з формуванням нових постійних ресурсів.

Основним джерелом залучення ресурсів на реалізацію місцевих програм для ФРГ є внутрішні ресурси громади. Як правило, це декілька незалежних один від одного джерел фінансування: місцеві бізнесові структури, благодійні пожертви від приватних осіб, кошти місцевого бюджету тощо. Андрій Скіпальський, характеризуючи ФРГ, зазначив, що уособленням фонду громади є організація-грантодавець, яка об’єднує доходи та активи з різних джерел — приватні, корпоративні, державні — та спрямовує їх на задоволення визначених потреб цієї громади. [7]

Поряд з тим, ФРГ активно залучають кошти у вигляді грантів від міжнародних донорських структур. За даними дослідження В.Карпенка, використовуючи різноманітні форми залучення ресурсів, ФРГ в Україні залучають майже 3 млн. гривень щорічно. [8] Залучені ресурси ФРГ спрямовують на реалізацію проектів, що відповідають визначеним ФРГ пріоритетним напрямкам розвитку громади. Таким чином, можна говорити про те, що активно діючий ФРГ здійснює досить значний вплив на розвиток громади. І чим більше ресурсів залучає та виділяє ФРГ на реалізацію місцевих програм, тим відчутніший вплив Фонду на формування місцевої політики.

Проте, найбільшою проблемо ФРГ в Україні за забезпечення сталості їх функціонування та розвитку. За словами представника Фонду Ч. Ст. Мотта Миколи Дейчаківського (США), який тривалий час займався розвитком ФРГ в Україні: «…фонд розвитку громад не є структурою, що живе сьогодні, завтра чи з дня на день, а саме думає про стале майбутнє. Він має надовго прослужити громаді, якщо не навіки. У США, коли говорять про фонд розвитку громади, то розуміють, що цей фонд має «ендавмент» - «залізний» фонд чи капітал. Ендаумент – це накопичене майно чи ресурси, які інвестовані, і сам фонд розвитку громади оперує коштами чи дивідентами, що надходять з недоторканого капіталу» [9, c.306].

Термін “ендавмент” в українському законодавстві є лише у Законі “Про податок з доходів фізичних осіб” [10, cт.9], який стосується надання цільової благодійної допомоги для фізичних осіб. Формування ендавменту для будь-якої юридичної особи законодавством не передбачено. Існуючі ФРГ намагаються максимально використовувати можливості чинного нормативно-правового поля. Деякі ФРГ прагнуть забезпечити свою довгострокову стабільність завдяки використанню частини їхніх активів не для благодійної діяльності, а для одержання пасивних доходів – процентів, дивідендів, страхових виплат і роялті. Ці доходи неприбуткових організацій звільнені від податків на прибуток і на додану вартість, що дозволяє впродовж тривалого часу акумулювати кошти для витратних проектів і стабільно фінансувати поточні проекти і витрати ФРГ. Як правило, ендавменти діють у формі депозитних рахунків, але щоб доходи від ендавменту ефективно покривали поточні витрати ФРГ, основна сума має дорівнювати принаймні 100 тисяч доларів США. Знайти таку суму для більшості фондів складно, і часто це забирає не один рік [3, с.19]. З іншого боку, показники відсоткових ставок в Україні з кожним роком знижуються.

Висновки. Вирішення складних і багатопланових завдань розвитку місцевої громади вимагає широкого залучення громадськості до формування місцевої політики, прийняття рішень та їх безпосередньої реалізації. Фонди розвитку громади можуть значно впливати на розвиток громади, формування місцевої політики. Це інструмент залучення громадян не лише до визначення пріоритетних напрямків розвитку громади, а й активного включення у реалізацію проектів, спрямованих на покращення життя громади.

Для досягнення таких амбітних цілей ФРГ має відповідати таким базовим характеристикам і принципам діяльності, як незалежність, незаангажованість, підзвітність громаді, бути спрямованим на вирішення найактуальніших проблем громади, акумулювати ресурси громади та перерозприділяти їх за пріоритетними для громади напрямками.

Фонд розвитку громади є надзвичайно ефективним механізмом забезпечення безпосереднього впливу громадян на формування та реалізацію місцевої політики на рівні громади. Проте, в Україні досить складно забезпечити стабільність функціонування та довготривалість діяльності таких інституцій через відсутність сприятливого для формування ендавменту правового поля, адже існуючих законодавчих норм явно недостатньо для накопичення ресурсів, необхідних для довготривалого і ефективного функціонування ФРГ.


Використані джерела інформації:

1. Менеджмент громадських організацій: вибрані питання теорії та практики: Навч. пос. [Текст]: / Авт. колектив: А.Ю. Жулавський, О.Г. Дегтяренко, Є.В.Кірсанова, О.В. Купенко, О.А. Лукянихіна, В.В. Мартинець. – Донецьк: ТОВ «Цифрова типографія», 2007. – 262 с.
   
2. Вінников О. Практичний посібник зі створення і діяльності Фондів розвитку громад в Україні [Текст] : / Вінников О. – К. 2006, - 86 с.
   
3. Соф’янц Н., Вінников О. «Фонди розвитку громад: українські перспективи» [Текст]: // Інформ.-аналіт. журн. «Вісник»/ засн. Регіональний фонд громадських ініціатив; голов ред. І.Ващук, - вересень, 2004.
   
4. Андерсен Кетті. Фонди розвитку громад [Текст] : // Інформ.-аналіт. журн. «Вісник» / засн. Регіон. фонд гром. ініціатив; голов ред. І.Ващук, - серпень 2002. - С. 4-6.
   
5. Feasibility Study on Establishing Community Foundations in Four Polish Cities / Democracy Network Project, - AED, - Warsaw, - 1998. – 86 с.
   
6. Каминарская Н. Городской благотворительный фонд [Текст] : / Каминарская Н. - Charities Aid Foundation – М., - 2000. – 326 с.
   
7. Скіпальський Андрій. «Фонди розвитку громад: філантропія для всіх. Наші ідеї — ваші гроші» [Текст]: // Інформ.-аналіт.газета «Дзеркало тижня»/ 1-7 липня 2006.- № 25 (604)
   
8. Карпенко В. Впровадження концепції демократичного врядування на рівні сільських територіальних громад: модель фонду розвитку громади [Текст]: / Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. ОРІДУ при Президентові України. – Одеса: ОРІДУ НАДУ при Президентові України. – 2009. – Вип.1(35).
   
9. Посібник з розвитку громад: Практичний порадник для небайдужих навч.посібник [Текст]: / Л.О.Єльчева, І.М.Ібрагімова та ін. – К, в-цто «ЛАТ&K», - 2007. – 458 с.
   
10. Про податок з доходів фізичних осіб [Текст]: закон України від 22 травня 2003 року / Відомості Верховної Ради України. - 2003. - N 37. - с. 308
    

Рецензент: Корецький М.Х., д.держ.упр., професор


УДК 352 Чурсін В.П.,

здобувач кафедри регіонального управління та місцевого самоврядування Харківського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України


форми забезпечення Відповідальністі органів місцевого самоврядування


Проаналізовано роль, місце та функції відповідальності як важливої складової інституту місцевого самоврядування. Розглянуто форми впливу територіальної громади на виборні органи влади. Визначено поняття «відповідальність органів місцевого самоврядування». Обґрунтовано класифікацію форм забезпечення відповідальності органів місцевого самоврядування з виділенням ряду класифікаційних ознак.

Проанализированы роль, место и функции ответственности как важной составляющей института местного самоуправления. Рассмотрены формы влияния территориальной общины на выборные органы власти. Определено понятие «ответственность органов местного самоуправления». Обоснована классификация форм обеспечения ответственности органов местного самоуправления с выделением ряда классификационных признаков.

It was analyzed the role, place and responsibility functions as important component of local government. It was considered forms of influence of local community to elected authorities. It was defined concept «responsibility of local governments». It was proved classification of forms of providing responsibility of local government bodies with determination of classification characteristics.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв’язок з важливими науковими та практичними завданнями. Реальна практика функціонування органів місцевого самоврядування в Україні демонструє непоодинокі випадки безвідповідального ставлення депутатів та посадових осіб до своїх обов’язків, втрати контрольованості з боку територіальної громади, яка їх сформувала, та державних органів, що, врешті-решт, призводить до тяжких деструктивних наслідків та дискредитації всієї системи самоврядування загалом. Таким чином, проблематика відповідальності актуалізується як в теоретичній площині, так й у щоденній діяльності суб’єктів місцевого самоврядування, що потребує глибокого і всебічного дослідження з метою вироблення практичних рекомендацій щодо забезпечення відповідальності органів місцевого самоврядування в різноманітних формах.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв’язання даної проблеми. Функціонування місцевого самоврядування як інституту публічного управління розглянуто в працях вітчизняних та закордонних науковців, таких як І. Видрін, М. Доннелі, Н. Драгомирецька, В. Корженко, М. Ігнатюк, Д. Кійовскі, Ю. Куц, О. Лиска, В. Мамонова, В. Мартиненко, Дж. Роббінз, Ю. Тихомиров, М. Черногор та ін.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Незважаючи на значний внесок зазначених вчених, проблема забезпечення відповідальності органів місцевого самоврядування залишається недостатньо розробленою та потребує подальшого дослідження.

Метою статті є дослідження форм забезпечення відповідальності органів місцевого самоврядування.

Виклад основного матеріалу дослідження. Аналіз феномену відповідальності у місцевому самоврядуванні є важливим не лише в суто академічному аспекті; він має вихід на реальні процеси, що відбуваються у муніципальному житті певного населеного пункту та на ті інституції, які щоденно приймають необхідні для життєдіяльності громади рішення.

Відповідальність – явище загальносоціальне, якому властиві політичні, економічні, моральні, культурні, психологічні та інші аспекти. Вона має досить складну структуру та розкривається, насамперед, у взаємозв’язку, взаємодії однієї особи з іншими особами, особи з колективом, суспільством та державою.

Відповідальність, забезпечуючи дію механізму виконання прав та обов’язків, є основою існування всієї системи управлінських відносин. Вона є основоположним принципом діяльності органів публічного управління, зміст якого відображає: 1) комплекс норм, вимог, положень, установок, що визначають відповідальність суб’єктів управління за їх рішення, дії (бездіяльність), поведінку, надані послуги; 2) наявність державних і громадянських інститутів, які здійснюють контроль за органами влади, вимагають від них відповідності нормам та виконання встановлених правил; 3) система розвитку мотивів, стимулів, регуляторів належного здійснення суб’єктами влади їх функцій та повноважень; 4) здатність суспільства попереджати і усувати безвідповідальність, свавілля, протиправні дії і поведінку суб’єктів управління; 5) обов’язкова діяльність суб’єктів управління [8, с. 66]. Крім того, через відповідальність опосередковано здійснюється примусова дія на суб’єкт управління різних форм контролю і спонукання. Контроль – це спосіб саморегуляції системи, що забезпечує впорядковану взаємодію складових її елементів за допомогою регулювання.

Системне дослідження феномену відповідальності органів місцевого самоврядування дає підстави стверджувати, що зазначене поняття характеризується низкою аспектів. По-перше, відповідальність виступає як атрибут, властивість, ознака учасника управлінських відносин та проявляється у його здатності, можливості та обов’язку “відповідати”, звітувати про свої діяння (дії чи бездіяльність) як вчинені (негативний аспект), так і ймовірні (позитивний аспект) [4]. По-друге, відповідальність відображає комплекс взаємозв’язків та відносин, що виникають у системі управління між її елементами та спрямовані на запобігання порушень, їх усунення, врегулювання та відновлення належного функціонування системи. По-третє, відповідальність розглядається як процес, сукупність послідовних дій по відношенню до того елемента системи управління, внаслідок неефективної діяльності якого, невиконання чи неналежного виконання ним своїх обов’язків, невідповідності його діянь встановленим нормам порушилося належне (нормальне) функціонування всієї системи чи окремих її компонентів [5].

Слід підкреслити, що відповідальність має місце тоді, коли існує причинно-наслідковий зв’язок між діями (бездіяльністю) суб’єкта та наслідками цих дій (бездіяльності). Інакше, до відповідальності може бути притягнутий той суб’єкт, який не причетний до настання відповідних наслідків. Таким чином, проведений аналіз дозволяє дійти висновку, що у загальному вигляді відповідальність являє собою залежність суб’єкта від результатів його діяльності. Відповідно, відповідальність органів місцевого самоврядування виступає як залежність зазначених суб’єктів від наслідків їх діяльності. Причому наслідки можуть будуть як вже наявні (негативний аспект), так і ймовірні (позитивний аспект).

Відповідальне місцеве самоврядування передбачає, що у випадку неналежного реалізації суб’єктами місцевого самоврядування своїх повноважень обумовлені цим несприятливі соціально-економічні, політичні та інші наслідки покладаються на населення та можуть не компенсуватися державою. Методологічною позицією в даному випадку є ідея руху до самоуправлінської, тобто самовідповідальної діяльності територіальних громад та сформованих ними органів, де внутрішньоособові регулятори поведінки замінюють собою зовнішні, насамперед державницькі. При такому підході відповідальність розглядається не тільки і не стільки як засіб запобігання порушенню, але і як метод виховання в суб’єкті внутрішніх регуляторів поведінки. Даний підхід набуває особливе значення, оскільки саме в ньому відображається взаємодія юридичної, морально-етичної, професійної, політичної і громадянської відповідальності.

У місцевому самоврядуванні відносини відповідальності набувають особливого характеру, оскільки дії у цій сфері породжують глибокі соціальні наслідки як для окремої особи, територіальної громади, так і для суспільства та держави в цілому. Здійснення муніципальної влади вимагає відповідальної, професійної і компетентної роботи посадових осіб місцевого самоврядування і депутатів місцевих рад. Настання негативних наслідків як результат діяльності чи бездіяльності суб’єкта є одним зі способів впливу на людей. В умовах правової держави, коли кожне діяння тягне за собою адекватну оцінку та реакцію територіальної громади й суспільства загалом, усі суб’єкти місцевого самоврядування мають мати чітке уявлення про межі дозволеного.

Досліджуючи питання відповідальності органів місцевого самоврядування, вченими використовуються різні підходи до класифікації цієї відповідальності, що сформувалися як в чинному законодавстві, так і в межах різних наук. Зокрема, згідно з суб’єктом, перед яким несуть відповідальність органи місцевого самоврядування (інстанція відповідальності), можна виокремити відповідальність зазначених органів: перед населенням відповідного села, селища, міста; перед фізичними та юридичними особами; перед державою [6; 7]. Така ієрархія закріплення відповідальності органів місцевого самоврядування і посадових осіб місцевого самоврядування не є випадковою. Вказівка на першочерговість відповідальності перед населенням відображає суть місцевого самоврядування як форми народовладдя. Населення є основним суб’єктом права на здійснення місцевого самоврядування. Тому, перш за все, необхідне встановлення видів та ефективних форм забезпечення відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування саме перед місцевою спільнотою – територіальною громадою [2]. Крім того, зазначена тріада суб’єктів, перед яким органи та посадові особи несуть відповідальність, обумовлена природою місцевого самоврядування, являє собою вихідне начало і ідею, яка лежить в основі організації та діяльності територіальної громади і сформованих нею органів самостійно вирішувати питання місцевого значення. Це положення відображає сутнісні ознаки і риси місцевого самоврядування, а також вимоги об’єктивних закономірностей і тенденцій розвитку місцевої влади [7, с. 43]. При цьому однією з основних інстанцій відповідальності для органів місцевого самоврядування має бути територіальна громада, на задоволення потреб та захист інтересів якої і повинні орієнтувати свою діяльність зазначені суб’єкти.

Розглядаючи проблематику відповідальності органів місцевого самоврядування перед територіальною громадою в цілому, юридичними та фізичними особами, слід охарактеризувати проблему формування активності суб’єктів самоврядування у її загальному вигляді, звернувши увагу на сучасні тенденції побудови відносин між владними структурами та громадянським суспільством загалом []. Тільки суспільство, що усвідомлює не лише власні права, але й власну відповідальність здатне сформувати дієві органи місцевого самоврядування [3]. Водночас лише відкриті та прозорі органи публічної влади, що в повному обсязі реалізують покладені на них функції, можуть реально сприяти розвитку партисипативної демократії і, як наслідок, становленню громадянського суспільства.

Зміст забезпечення відповідальності немислимий поза формою, в якій воно виражається. У філософському сенсі форма – це зовнішнє вираження певного змісту, а також внутрішня будова, структура, певний і визначаючий порядок предмету або порядок протікання процесу. Оскільки форма є спосіб існування і вираження змісту, форма забезпечення відповідальності є тим, в чому вона себе виявляє і існує. Таким чином, форми забезпечення відповідальності органів місцевого самоврядування є конкретними проявами методів, засобів та прийомів створення передумов та гарантування відповідальної діяльності зазначених суб’єктів.

Форми забезпечення відповідальності органів місцевого самоврядування можуть бути відповідним чином згруповані, тобто об’єднані в однорідні групи за певними класифікаційними ознаками. Загалом характер класифікаційних ознак обумовлюється потребами того чи іншого дослідження, а їх кількість визначається необхідною глибиною та детальністю вивчення явища чи процесу, що розглядається. Видається, що для розкриття специфіки забезпечення відповідальності у сфері місцевого самоврядування найбільш продуктивною є класифікація за наступними класифікаційними ознаками (рис. 1).

Форми забезпечення відповідальності органів місцевого самоврядування

за суб’єктом забезпечення

за об’єктом забезпечення

за масштабом реалізації

за часом реалізації

за характером

Державні

Громадські

Самоврядні

Представницьких органів

Виконавчих органів

Органів самоорганізації населення

Посадових осіб місцевого самоврядування

Депутатів

Загальнодержавні

Регіональні

Локальні

Постійні

Періодичні

Разові

Організаційні

Правові

Економічні

Психологічні

Рис. 1. Класифікація форм забезпечення відповідальності органів місцевого самоврядування

За суб’єктом забезпечення відповідальності слід виокремити державні та громадські форми, а також форми, які продукуються самими органами місцевого самоврядування в рамках створення та функціонування механізму самовідповідальності. До державних відносяться форми, що реалізуються державними органами (місцевими державними адміністраціями, органами внутрішніх справ, прокуратури, служби безпеки України, контрольно-ревізійними органами, податковими інспекціями тощо) в межах покладених на них повноважень: дострокове позбавлення (зміна) конституційного статусу (припинення повноважень), зупинення дії нормативно-правових актів, визнання недійсним юридично значущого результату (анулювання результатів чи дій), майнові санкції (відшкодування збитків), банкрутство органів місцевого самоврядування, агентське управління тощо. Громадські форми (вибори, референдум про дострокове припинення повноважень, відкликання посадових осіб та депутатів) пов’язані з процесами волевиявлення окремих громадян, їх об’єднань, територіальних громад, інститутів громадянського суспільства, у тому числі політичних партій, громадських організацій, профспілкових органів, неурядових організацій, засобів масової інформації тощо. Прикладами форм забезпечення самовідповідальності органів місцевого самоврядування є саморозпуск ради, добровільна відставка, недовіра посадовій особі, дисциплінарні та процесуальні (регламентні) стягнення.

За об’єктом забезпечення відповідальності доцільно виокремити форми, які спрямовані на становлення відповідальності у тих чи інших органах: представницьких, виконавчих, органах самоорганізації населення, а також окремих посадових осіб місцевого самоврядування і депутатів місцевих рад.

За масштабом реалізації форми забезпечення відповідальності можуть носити локальний, регіональний чи загальнодержавний характер. За часом діяльності доцільно виокремити постійні, періодичні та разові форми забезпечення відповідальності.

За своїм характером організаційні форми безпосередньо не пов’язані з ухваленням, зміною чи припиненням дії нормативно-правових актів та передбачають проведення організаційних заходів, під час яких створюються передумови для забезпечення відповідальності органів місцевого самоврядування. Правові форми пов’язані з встановленням та застосуванням норм права, наприклад, ухвалення наказів, розпоряджень, рішень, спрямованих на підвищення відповідальності органів місцевого самоврядування. Економічні форми застосовуються як для заохочення (матеріального стимулювання) працівників до відповідального ставлення до своєї діяльності (премія, грошова винагорода, надбавка до заробітної плати), так і у вигляді санкцій за недбале виконання посадових обов’язків, порушення трудової дисципліни тощо (штраф). Дія психологічних форм спрямована на внутрішні, глибинні мотиватори діяльності суб’єктів і виражається у вигляді догани, морального осуду членів колективу та населення чи навпаки, подяки за добре виконану роботу. У реальній практиці функціонування системи місцевого самоврядування форми тісно пов’язані та взаємообумовлені; їх комплексне застосування є найбільш дієвим.

Видається, що запропонована класифікація, в межах якої здійснюється групування форм забезпечення відповідальності стосовно суб’єктів, об’єктів, характеру, часу та простору є найбільш оптимальною, оскільки, по-перше, дозволяє якнайповніше розкрити особливості тієї чи іншої форми, та, по-друге, водночас не є “перевантаженою” надлишковими критеріями класифікації, що дає можливість її використовувати як базову, вихідну класифікацію безвідносно від рівня управління, моделі самоврядування, особливостей державного устрою тощо. Таким чином, наведена класифікація форм забезпечення відповідальності органів місцевого самоврядування носить універсальний характер та не заперечує подальшу деталізацію форм забезпечення відповідальності.

Відповідальна та активна соціальна позиція суб’єкта місцевого самоврядування виступає як особлива форма діяльності колективу або особистості та виражається в його мотивах, ціннісних орієнтаціях, очікуваннях, моральних установках, відносинах, вчинках і результатах діяльності. При цьому норми, які регламентують відносини відповідальності суб’єктів місцевого самоврядування, встановлюють обов’язкові вимоги, якими в своїй поведінці повинні керуватися члени територіальної громади та сформовані ними органи. Відхилення від цих норм, зазвичай, обумовлює застосування до порушника певних санкцій. А отже, відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад визначається не тільки соціальними і правовими імперативами, але і особистісними якостями суб’єкта – рівнем культури, ступенем розвитку правосвідомості, самодисципліною.

Висновки. Іманентною складовою інституту місцевого самоврядування є відповідальність, яка виступає важливим засобом гарантування прав і свобод територіальної громади та створених нею органів, їх захисту від можливих протиправних дій, у тому числі, й з боку держави. При цьому здійснення самоврядування по суті передбачає прояв ініціативи, творчості, самостійних дій з боку кожного учасника муніципального процесу. Успішне вирішення питань місцевого значення може здійснюватися лише в умовах свободи вибору суб’єктами самоврядування оптимальних варіантів рішень. У свою чергу, така свобода неможлива без відповідального ставлення всіх учасників управлінського процесу до самоврядування загалом та їх конкретної відповідальності за наслідки своїх дій зокрема. Таким чином, місцеве самоврядування нерозривно пов’язане з відповідальністю як територіальної громади – первинного суб’єкта, так і сформованих нею органів.

Належне функціонування органів та посадових осіб місцевого самоврядування передбачає існування дієвих форм забезпечення їх відповідальності, адже саме остання дозволяє суб’єктам місцевого самоврядування усвідомлювати значення своїх дій, передбачати їх результати, співвідносити управлінські рішення з їх наслідками, стимулює пошук нового, прогресивного, породжує ініціативу.

Перспективи подальших розвідок у даному напрямку. Перспективи подальших розвідок у цьому контексті можуть бути зосередженні як на побудові ефективного механізму забезпечення відповідальності органів місцевого самоврядування, так і на становленні територіальних громад у якості дієвих інстанцій систем відповідальності.


Використані джерела інформації:

1. Драгомирецька Н. Громадянська відповідальність як віддзеркалення розвитку громадянського суспільства / Н. Драгомирецька, І. Матвієнко // Вісник НАДУ при Президентові України. – К. : НАДУ, 2009. – Вип. 1. – С. 257–268.
   
2. Игнатюк Н. А. Муниципальное право : учебное пособие / Н. А. Игнатюк, А. В. Павлушкин. – М. : Юридический Дом "Юстицинформ", 2007 – 312 с.
   
3. Корженко В. В. Місцеве самоврядування як дійовий посередник між політичним і громадянським суспільством / Володимир Корженко // Економічний часопис. – 2000. – № 5. – С. 23–24.
   
4. Лиска О. Г. Відповідальність: поняття та система / О. Г. Лиска // Державне регулювання соціального підприємництва та соціально відповідального бізнесу : матеріали IІ Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Харків, 25 листопада 2010 р.). – Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2010. – С. 165–167.
   
5. Лиска О. Г. Система відповідальності у місцевому самоврядуванні / О. Г. Лиска // Гуманітарний вісник Запорізької державної інженерної академії : зб. наук. праць. – Запоріжжя : Вид-во ЗДІА, 2010. – Вип. 43. – С. 75–82.
   
6. Малько А. В. Роль юридической ответственности в современной муниципально-правовой политике / А. В. Малько, С. В. Корсакова // Вектор науки ТГУ. – 2009. – № 2(5). – С. 75–83.
   
7. Черногор Н. Н. Классификация ответственности (ее виды) органов и должностных лиц местного самоуправления в муниципально-правовой науке / Н. Н. Черногор // Государство и право. – 2007. – № 11. – С. 40–48.
   
8. Юридическая ответственность публичной власти в современной России / [Малько А. В., Цыбулевская О. И., Милушева Т. В., Петров М. П.]. // Закон. – 2008. – № 9. – С. 65–74.
   

Рецензент: Куц Ю.О., д. держ. упр., професор

ПРИМІТКИ

ПРИМІТКИ

ПАМ’ЯТКА АВТОРУ


Вимоги до підготовки матеріалів до публікації:


Вітчизняним авторам матеріали подавати українською мовою (Microsoft Word, формат А4, поля: зліва і справа – 25 мм, зверху і знизу – 20 мм; без нумерації сторінок; шрифт – 14 пт, Times New Roman, через 1,5 інтервали). Для зарубіжних авторів допускається подача матеріалів російською або англійською мовами (у тому ж форматі).

Прізвище з ініціалами автора (авторів), науковий ступінь, вчене звання, місце роботи і посаду друкувати праворуч зверху сторінки, а УДК (обов’язкова інформація) - зліва.

Назву статті друкувати великими літерами посередині сторінки після даних про автора (авторів) перед основним текстом.

Статті подавати оформленими відповідно до вимог ВАК України до фахових наукових видань з обов’язковим посиланням на використані літературні джерела (після основного тексту), зі стислими анотаціями на українській, російській та англійській мовах, обсяг статей у межах 6 - 12 стор., ф. А4.

При написанні статей слід чітко дотримуватися такої структури та послідовності викладення матеріалу:

• постановка проблеми у загальному вигляді та її зв’язок із важ­ли­ви­ми науковими і практичними завданнями;
  
• аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано вирішення даної проблем;
  
• формування мети (постановка завдання);
  
• виклад основного матеріалу з обґрунтуванням отримання нау­кових результатів дослідження;
  
• висновки;
  
• список використаних джерел інформації (оформлений відповідно до вимог ВАК України до дисертаційних досліджень).
  

Редколегія за погодженням з автором (авторами) може скорочувати та редагувати матеріали; відповідальність за зміст та науковий рівень статей несуть автори.

Всі матеріали мають бути завізовані автором (авторами), статті мають подаватися з зовнішньою рецензією.

Матеріали надаються до Академії муніципального управління за адресою: 01042, м.Київ, вул.. І.Кудрі, 33, к. 214, 316. Контактні телефони: +38 (044) 5290023 (внутр. 11-57, 12-06) +38 (044) 5290516 факс.

Додається окрема стисла довідка про автора (авторів), де повністю зазначаються прізвище, ім’я, по батькові (для всіх авторів); адреса місця роботи та домашня; телефони для зв’язку.


Н а у к о в е ф а х о в е в и д а н н я У к р а ї н и

з д е р ж а в н о г о у п р а в л і н н я

(рішення Президії ВАК України від 21 травня 2008 р. № 1 – 05/5)


НАУКОВИЙ ВІСНИК

АКАДЕМІЇ МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ


СЕРІЯ «УПРАВЛІННЯ»


ВИПУСК 2/2011


Заснований у 2004 році


Реєстраційне свідоцтво серії КВ № 8846

Видане Міністерством інформації України

9 червня 2004 року


Виходить чотири рази на рік.

Зі змістом можна ознайомитися на ВЕБ-сайті Академії

муніципального управління: www.amu.kiev.ua


***


Відповідальні за випуск: В.Д.Бакуменко,

Н.О.Завадська,

Н.Г.Шаройкіна.


Академія муніципального управління

Видавничо-поліграфічний центр

Адреса: 01042, м. Київ, вул. Чигоріна, 8

Підписано до друку 02.12.10

Формат 60 х 84 ¹/₁₆ Тираж 300 пр.

Обл. вид. арк. 25,3 Ум. друк. арк. 25,3