Лекция № Основы административно-правовой организации управления

Вид материала

Лекция

Содержание Понятие государственного управления Система, структура, уровни государственного правления Уровни государственного управления Исходя из объема управления Функциональные основы государственного управления на федеральном уровне Общие функции Специфические функции – Структура экономической сферы. Межотраслевое управление в экономике

Подобный материал:

• Законность и дисциплина в сфере государственного управления, 82.3kb.
• Право, законодательство, экономика, 144.75kb.
• Учебно-методические материалы по дисциплине «Административно-правовые основы управления», 80.08kb.
• Административно-правовой статус сотрудника уголовно-исполнительной системы, 441.3kb.
• Административно-правовой режим оборота оружия в Российской Федерации, 388.61kb.
• Правовой статус монархии: теоретические основы, административно-правовой аспект и новый, 200.51kb.
• Содержание Введение Глава Нормативно-правовой акт, как источник хозяйственного права, 313.22kb.
• Административно-процессуальные основы лицензирования органами внутренних дел оборота, 444.4kb.
• Доклад начальника Управления административно-технической инспекции, 113.46kb.
• Отчет о административно-правовой деятельности управления Государственная жилищная инспекция, 43.16kb.

Лекция № 1.Основы административно-правовой организации управления.


1.Основные концепции особенной части административного права.

2.Понятие государственного управления (государственного регулирования)

3.Система, структура. уровни государственного управления (регулирования)

4. Экономическая сфера как объект государственного управления.


Основные концепции особенной части административного права.


В науке административного права дискутируется вопрос о содержании особенной части данной отрасли.

Н.М. Конин, Д.Н. Бахрах, А.П.Алехин, А.А. Кармолиций (МГУ) и другие административисты традиционно выделяют 3 основные сферы госуправления – экономическую, административно-политическую, социально-культурную сферу.

Ряд ученых рассматривает специальные административно-политические режимы в особенной части (Алехин, Кармолицкий), большая часть ученых – в общей части.

Ю.Н. Старилов считает необходимым выделять наряду с общей и особенной частью специальную часть адм. права и включить туда образовательное, строительное, административно-предпринимательское, социальное, полицейское (право общественной безопасности), служебное право, и т.д.

К.С. Бельский дифференцирует административное право на административно-юстиционное и полицейское право. Полицейское право ученый структурирует на объекты полицейской охраны, субъекты полицейской деятельности, методы полицейской деятельности, ее формы и контроль за полицейской деятельностью.

А.Б. Агапов наряду с общей частью выделяет «Публичные процедуры» и Особенную часть, которую очень детально структурирует – то есть нет промежуточной классификации на 3 традиционные сферы, кроме того, отдельно рассматривает методы осуществления государственной экономической политики.


Понятие государственного управления.


В широком значении государственное управление – деятельность, направленная на упорядочение функционирования институтов публичной власти в целях динамичного и поступательного развития всех сфер общественной жизни. Это деятельность законодательной, исполнительной, судебной власти. В узком значении государственное управление – это деятельность исполнительной власти. Государственное управление – вид социального управления, социальное – вид управления вообще (социального, биологического, технического, и т.д.)

Ю.Н.Старилов, определяя сущность управления, цитирует классика менеджмента А.Файоля, выделившего шесть функций (операций) данного процесса: технические, коммерческие, финансовые, страховые, административные операции. В административных операциях А.Файоль структурирует следующие действия: предвидеть – учет грядущего и выработка программы действий, организовывать – строить социальный и материальный организм управления, распоряжаться - заставлять персонал надлежаще работать, координировать – связывать, объединять, гармонизировать все действия и усилия, контролировать – заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям

Механизм государственного управления, по мнению Н.М. Конина, включает субъекты, объекты, функции, формы и методы, процесс, нормы, стадии, результаты, стиль управления.

К числу функций государственного управления в административном праве принято относить планирование, прогнозирование, программирование, информационное обеспечение, регулирование (узконаправленное воздействие), организацию, координацию, надзор и контроль, контроллинг, мониторинг, реинжиниринг и т.д. Формы государственного управления – внешние выражения управляющего воздействия (нормативные и ненормативные акты, устные приказы, сигналы, пиктограммы, опознавательные знаки, семинары и конференции, методические совещания, и т.д.) Методы государственного управления - способы воздействия на управляемые субъекты – могут включать и жесткое администрирование, и диспозитивные методы косвенного воздействия (косвенные налоги, льготы и преференции, квоты и мониторинг, и т.д.) Порядок государственного управления реализуется в определенной последовательности – в процессе и определяет цели, задачи; привлечение ресурсов, подготовку и принятие организующих решений; исполнение решений; контроль и надзор за исполнением, контроллинг и коррекцию, аналитику отклонений и результатов управленческих действий.

В теории административного права исследуется соотношение понятий «государственное управление» и «государственное регулирование». Б.В. Россинский рассматривает регулирование как функцию государственного управления, которая заключается в использовании методов и способов управления в процессе системы государственного управления и ее функционирования, оно проявляется в установлении общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права. Сходной точки зрения придерживается А.П.Алехин, определяя регулирование как установление определенного правового режима той или иной деятельности либо решения вопроса и его корректировке в зависимости от меняющихся условий. Ю.М.Козлов отмечал, что в административно-правовом аспекте регулирование проявляется как нормативное регулирование, осуществляемое полномочными субъектами исполнительной власти в определенных для них сферах деятельности.

Специфическое представление о соотношении данных понятий демонстрирует Н.М.Конин. Он рассматривает государственное управление в узком смысле как основной объект административно-правового регулирования и сферу действия норм административного права. Несмотря на внешнюю контрастность последнего подхода с предыдущими (государственное управление как понятие уже, чем государственное регулирование, поскольку включено в него), и Н.М. Кониным сущность государственного регулирования определяется в установлении нормативных основ деятельности регулируемых (управляемых) субъектов.

Ю.М.Козлов отмечал, что в административно-правовом аспекте регулирование проявляется как нормативное регулирование, осуществляемое полномочными субъектами исполнительной власти в определенных для них сферах деятельности, то есть в процессе государственного управления.

при оказании государственной услуги). Напомним систему административных регламентов.

Регламент Правительства РФ

1. Регламенты федеральных органов исполнительной власти
   

Система, структура, уровни государственного правления


В общей части административного права рассматривались данные термины в отношении субъектов исполнительной власти. Система федеральных органов исполнительной власти – Правительство РФ (его Председатель, заместители, министры) и министерства, агентства, службы. Структура – конкретный перечень данных органов на определенный момент. Данная позиция закреплена в Постановлении Пленума Конституционного Суда РФ № 2-П еще в 1999 г.

В особенной части административного права термины «система» и «структура» применительно к управлению имеют иное значение. Структура – это перечень субъектов управления в той или иной сфере (Минфин РФ, ФНС, Федеральная служба страхового надзора,. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, и т.д.).

Если компетенция управления в данной сфере имеется у субъектов РФ – то можно продолжить перечень субъектов управления на уровне субъектов РФ (Департамент финансов Вологодской области).

Следует отличать термины «структура управления» и «структура сферы» - например, структура экономики – транспорт, связь, энергетика, строительство, и т.д.


Система управления представляет совокупность следующих элементов:

1.субъекты и объекты управления,

2.методы управления,

3.средства управления,

4.формы управления (правовые и организационные),

5.контроль и надзор в данной сфере,

6.административная ответственность в данной сфере.


Это широкое понимание системы госуправления. Есть в науке адм. права и более узкий подход. Например, А.П.Алехин и А.А. Кармолиций рассматривают систему как совокупность субъектов управления, их статус, взаимоотношения этих субъектов внутри и вне данной системы. К элементам системы эти ученые относят органы исполнительной власти, иные органы, участвующие в управлении (Пенсионный Фонд РФ), нормативные основы управления, параметры отношений субъектов управления, ответственность этих субъектов. В контексте реализуемой административной реформы участие в государственном управлении принимают не только органы государственной власти – это и бизнес-структуры (в рамках аутсорсинга, то есть делегированных функций), и саморегулируемые организации, и автономные учреждения, и органы местного самоуправления (осуществляющие делегированные отдельные государственные полномочия).

Уровни государственного управления


Исходя из принципа федерализма государственное управление может реализовываться в пределах

- предметов ведения и полномочий федеральных органов исполнительной власти ((федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе, внешнеэкономические отношения Российской Федерации; и т.д.) – федеральный уровень

- совместное ведение федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ (природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;) – уровень РФ и субъектов

- исключительное ведение субъектов РФ (не отнесенные к 1 и 2 уровню) - уровень субъектов

При этом нужно учитывать, что федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управление в сфере исключительной федеральной компетенции или совместной компетенции, могут находиться на территориях субъектов РФ (это территориальные органы федеральных органов исполнительной власти – управления ФСБ в субъектах, управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом, и т.д.)

В учебной литературе используется иногда термин «региональное управление» именно в этим значении, то есть федеральное управление в регионе.


Исходя из объема управления можно выделить межотраслевое и отраслевое управление


Межотраслевое управление может трактоваться в трех аспектах (А.П.Алехин, А.А.Кармолицкий)

1. реализация специальных функций, необходимых реализации управления в целом, для различных сфер, отраслей и областей общественной жизни. (Федеральная служба статистики, ФАС, Федеральная служба по финансовым рынкам)
   
2. реализация специальных функций, необходимых в пределах одной сферы управления (Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки – надзор во всех сферах, отраслях образования)
   
3. реализация координирующей функции между несколькими отраслями
   

(Минтранс РФ- координация гражданской авиации, морского, внутреннего водного, ж/д, а/м транспорта)


Отраслевое управление может иметь

1. исключительно узкую направленность управленческой деятельности (Федеральное медико-биологическое агентство)
   
2. узкую направленность управленческой деятельности – (Минобороны, Минприроды), ФСО РФ, и т.д.
   
3. комплексную направленность (несколько отраслей, но не межотраслевое управление – Министерство образования и науки, Министерство здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору)
   

Отраслевое, межотраслевое, федеральное (территориальное), региональное – выделяем условно, их не нужно противопоставлять. Органы исполнительной власти многофункциональны. Традиции деления отраслевого и межотраслевого управления – из дорыночной, плановой экономики, когда принципы такого деления достаточно четко прослеживались в деятельности государственных органов, специально созданных для межведомственной координации.


Функциональные основы государственного управления на федеральном уровне


Функциональные основы государственного управления - совокупность общих, специальных и специфических функций органов исполнительной власти.


Общие функции – для всех федеральных органов исполнительной власти – министерств, служб и агентств

1. Функция главных распорядителей и получателей бюджетных средств,
   
2. Прием граждан, рассмотрение обращений граждан
   
3. Кадровое обеспечение деятельности федерального органа
   
4. Формирование информационных ресурсов
   
5. Привлечение научных ресурсов для повышения эффективности государственного управления
   
6. Обеспечение режима государственной тайны
   
7. Формирование совещательных и координационных органов (советов, комиссий, групп, комитетов, и т.д.)
   

Специальные функции – дифференциация по видам федеральных органов исполнительной власти согласно Указу Президента РФ № 314 от 09.03.2004 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» - это функции, свойственные федеральным министерствам, федеральным службам, федеральным агентствам.


Специфические функции – те, которые свойственны конкретному федеральному органу исполнительной власти в подведомственной ему сфере. Например, для Федерального медико-биологического агентства это организацию медико-социальной экспертизы и организацию деятельности службы крови, функции по контролю и надзору в сфере донорства крови и ее компонентов, по организации предоставления социальных гарантий, установленных законодательством РФ для социально незащищенных категорий граждан, а также функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия работников организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда, медико-санитарное обеспечение работников обслуживаемых организаций и населения обслуживаемых территорий (включая предоставление услуг в области курортного дела, организацию проведения судебно-медицинской и судебно-психиатрической экспертиз, трансплантацию органов и тканей человека).


В завершение в качестве примера структуры конкретной сферы государственного управления рассмотрим структуру экономической сферы.


Структура экономической сферы.

Н.М. Конин выделяет следующие секторы экономики

- сектор товарного рынка (производственная деятельность - промышленная, строительная, с/х деятельность, и т.д., маркетинговая деятельность – сбор и анализ информации для продвижения товаров, инновационная деятельность – созд. и использование интеллектуальных продуктов)

- сектор финансового рынка (инвестиционная, страховая, аудиторская, оценочная деятельность)

- сектор рынка ценных бумаг (брокерская – по договору комиссии, дилерская – от своего имени, депозитарная, расчетно-клиринговая, - сверка, корректировка расчетов, взаимные расчеты и т.д., деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг, деятельность по организации торговли ценными бумагами)


Межотраслевое управление в экономике – управление государственным имуществом, антикризисное государственное регулирование, антимонопольное государственное регулирование, государственное банковское и налоговое регулирование, экологическое регулирование, контрольно-разрешительная деятельность государства в экономической области, госучет и статистика, госстандартизация, метрология и сертификация (техническое регулирование).


Отраслевое управление в экономике Агапов А.Б структурирует следующим образом.

1. управление промышленностью,
   
2. управление АПК,
   
3. управление транспортным комплексом, дорожным хозяйством, геодезией и картографией
   
4. управление сфере информтехнологий и связи,
   
5. управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования,
   
6. Управление публичным имуществом,
   
7. управление в сфере финансов,
   
8. регулирование внешнеторговой деятельностью
   
9. управление таможенным делом
   

В заключение подчеркнем характерные особенности государственного управления в отдельных сферах, изучаемого в особенной части административного права. По мнению профессора Попова Л.Л., заведующего кафедрой административного права МГЮА, это организующая, исполнительно-распорядительная, юридически властная, подзаконная, творческая, повседневная не, основанная на функциональной структуре процесса управления деятельность субъектов исполнительной власти.