Административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

На правах рукописи

КОСЕВИЧ Вера Павловна

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

ЗА НЕЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

Специальность 12.00.14.–

административное право, финансовое право,

информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва – 2007

Работа выполнена на кафедрах организации финансово-экономического и тылового обеспечения и управления деятельностью органами общественной безопасности Академии управления МВД России.


Научный руководитель	Заслуженный деятель науки Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Шергин Анатолий Павлович

Официальные оппоненты	доктор юридических наук, профессор Татарян Владилен Гайкович

	кандидат юридических наук, доцент Поспелова Людмила Ивановна

Ведущая организация	Российский университет дружбы народов (РУДН)

Защита состоится « 01 » ноября 2007 г. в 14-30 час. на заседании диссертационного совета Д 203.02.06 при Академии управления МВД России, по адресу:125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, дом 8, в ауд. 404

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.

Автореферат разослан « __ » _______ 2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент

К.Л. Яковлев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Переход к рыночной экономике внес значительные изменения в бюджетно-финансовую политику, которая охватывает всю структуру общественных отношений, связанных, в частности, с целевым использованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Важность целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов обусловлена повышением роли, места и значения бюджетного финансирования в системе общественных отношений, которое является одним из главных методов управления социально-экономическими процессами государства. Современное государственное управление основывается на действии законов товарного производства, денег и других стоимостных категорий, одной из которых выступают финансы, которые как экономический институт реализуется государством в определенных целях.

В обществе, где действуют товарно-денежные отношения, главным субъектом финансовых отношений является государство, которое на законодательном уровне регулирует, контролирует деятельность субъектов финансовых отношений, осуществляющих целевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Бюджетное финансирование всегда имеет определенное назначение; в основном – для финансового обеспечения задач и функций государства в сферах социально-экономической, культурно-образовательной, политической и других сферах жизнедеятельности общества. Значимость отношений, возникающих в финансовой сфере, в том числе бюджетной, определяется социально-правовой потребностью разрешения противоречий между бюджетным федерализмом и самостоятельностью субъектов Федерации, местного самоуправления, что, в частности, проявляется в том, что финансирование, например, органов внутренних дел осуществляется как из федерального, бюджетов субъектов Федерации, так и местных бюджетов, но при этом исключительно целевым образом.

В условиях дальнейшего укрепления рыночных отношений и усиления влияния государственно-правовых институтов на экономическое развитие страны проблема организации целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов приобретает особо важное значение, поскольку при растущих темпах экономических правонарушений должны формироваться и меры адекватного реагирования на подобные негативные процессы в обществе.

Исходя из оценки современной административной деликтности, законодатель значительно расширил возможности административно-юрисдикционной защиты экономических интересов. В действующем КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушения в области охраны собственности, предпринимательской деятельности финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, таможенного дела (главы 7, 14, 15, 16). Впервые Кодексом установлена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14). Позже законодатель расширил рамки этого административно-наказуемого деяния, дополнив ст. 15.14 КоАП РФ частью второй, предусматривающей ответственность за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов (Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 270-ФЗ). Опасность данного административного правонарушения очевидна. Использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов помимо установленных целей лишает финансовой базы осуществление социальных, экономических программ, создает возможности для служебных злоупотреблений и хищений. В своей деятельности Счетная палата Российской Федерации, органы финансового контроля все чаще сталкиваются с нецелевым использованием указанных средств. Дела об этих административных правонарушениях не только имеют тенденцию к росту, но и представляют определенную сложность, в практике уже возникли затруднения в толковании и применении ст. 15.14 КоАП РФ, разграничении от смежных составов преступлений и административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. В этих условиях представляется важным научная оценка исследуемой нормы КоАП РФ, анализ практики ее применения, выявление путей повышения эффективности административно-юрисдикционной защиты бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Востребованность исследования этих проблем обусловила выбор темы и направленность научного поиска их решения.

Степень научной разработанности темы исследования

Проблема целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, ставилась учеными и специалистами различных отраслей научного знания в различные годы и соответственно решалась, исходя из конкретно-исторических условий и уровня развития науки, в рамках которой данная проблема и изучалась.

Известные ученые в области финансов и финансового права такие как: С.В. Большаков, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачёва, Л.А. Дробозин, А.А. Жданов, М.В. Карасёва, А.М. Ковалева Н.А., Куфаков, Л.Н. Павлова, В.М. Родионова, Э.А. Уткин, Н.И. Химичева в своих трудах обосновывали лишь теоретическую основу решения проблемы организации целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. В системе МВД России эти проблемы исследовались учеными в области бюджетно-финансового обеспечения деятельности органов внутренних дел и внутренних войск Ю.И. Аболенцевым, Н.П. Волошиным, В.В. Казаковым, А.П. Козловой, А.А. Крыловым, А.К. Микеевым, Г.Ф. Мокроусовым, Д.Н. Розанцевой, В.Л. Соколовым, Э.Д. Соколовой, А.П. Опальским, Е.В. Титовым, Л.Г. Цветковым и др.

В отечественной юридической науке исследованию общих проблем административной ответственности уделялось значительное внимание (А.Б.Агапов, Д.Н.Бахрах, К.С.Бельский, И.И.Веремеенко, И.А.Галаган, А.С.Дугенец, А.Б.Зеленцов, Б.М.Лазарев, И.В.Максимов, М.Я.Масленников, Л.Л.Попов, Л.И.Поспелова, Б.В.Россинский, Н.Г.Салищева, М.С.Студеникина, В.Г.Татарян, А.П.Шергин, А.Ю.Якимов и др.). В трудах этих ученых сформировалась концепция административной ответственности, исследовалось содержание основных институтов, эффективность применения административных наказаний. Предметом научного интереса были и вопросы административной ответственности за правонарушения в области финансов. Но основные аспекты этих исследований были ориентированы на вопросы ответственности за налоговые правонарушения (Е.С. Ефремова, В.А. Зайцев, Н.А.Саттарова, А.Ю. Шорохов и др.) и за нарушения банковского законодательства (И.И. Кучеров, М.А. Приданникова, О.О. Томин и др.).

Однако вопросы административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в прямой постановке не изучались. Вместе с тем важна не только научная оценка законодательной новеллы (ст. 15.14 КоАП РФ), но и разрешение возникших в практике ее применения проблемных ситуаций. В немалой мере они обусловлены сложностью самой бланкетной конструкции ст.15.14. КоАП РФ, необходимостью уяснения ключевых для квалификации рассматриваемого административного правонарушения понятий «бюджетные средства», «средства государственных внебюджетных фондов», «целевое их использование» и др.

Вышеназванный комплекс проблемных вопросов и предопределил актуальность и новизну настоящего диссертационного исследования.

Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся в связи с установлением и применением административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

Предмет исследования – доктрина административной ответственности; нормы, предусматривающие ответственность за правонарушения в финансово-бюджетной сфере; деятельность органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов Федерации по установлению правового режима целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов; практика применения норм об административной ответственности за их нецелевое использование.

Цель исследования – исследование теоретических, нормативных и правоприменительных проблем административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов и разработка предложений по совершенствованию административно-деликтного законодательства и практики его применения.

Задачи исследования:

– проведение дифференцированного анализа понятий нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в науке российского финансового права и практике финансового, в том числе бюджетного законодательства;

– выявление особенностей правового содержания принципа целевого характера бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов и его соотношение с иными принципами бюджетной системы России;

– выявление признаков, характеризующих нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов как основание административной ответственности;

изучение организационно-правовых основ деятельности органов исполнительной власти (органов государственного финансового контроля) по предупреждению нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;
выявление проблемных ситуаций в практике применения ст. 15.14 КоАП РФ;

– обоснование предложений по внесению изменений и дополнений административного и бюджетного (финансового) законодательства в части, касающейся совершенствования мер ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов и повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти (органов государственного финансового контроля) по предупреждению нецелевого их использования.

Методологическая база и методы диссертационного исследования составили положения диалектики, гносеологии, формальной логики, политологии, социологии, юриспруденции, государственного управления, иных отраслей научного знания; в процессе исследования применялись общенаучные методы (системный анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование) и частные методы научного познания (формально-логический, сравнительно-правовой, метод экспертных оценок и т.п.).

Теоретическую базу исследования составляют доктрина административной ответственности, научные идеи о механизме бюджетного регулирования, обоснованные в теории права, науке административного и финансового права (С.С.Алексеев, А.Г.Братко, Д.Н.Бахрах, И.И.Веремеенко, Н.П.Волошин, И.А.Галаган, О.Н.Горбунова, Е.В.Грачева, Ю.М.Козлов, Ю.А.Крохина, Н.А.Куфиков, П.Е.Недбайло, Л.Л.Попов, Л.И.Поспелова, Ю.Н.Старилов, В.Г.Татарян, Н.И.Химичева, А.Ю.Якимов и др.).

Научная новизна исследования:

В диссертации впервые на основе комплексного и межцисциплинарного подходов с использованием фундаментальных положений теории права, административного и финансового права раскрыто понятие и признаки административно-наказуемого нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, дана научная оценка новой нормы в российском административно-деликтном законодательстве (ст. 15.14 КоАП РФ), обоснованы предложения по совершенствованию административного и бюджетного законодательства.

Научная новизна диссертации заключается в раскрытии роли и возможностей административной ответственности в противодействии административной деликтности в сфере бюджетных отношений; в определении экономического и правового содержания понятия «целевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов» с междисциплинарных позиций и как объекта межотраслевого (административного, уголовного, финансового и т.п.) правового регулирования; в исследовании признаков административно-наказуемого нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов; в обосновании предложений по повышению административно-юрисдикционной защиты отношений в финансово-бюджетной сфере.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Понятие «нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов», которое наделено межотраслевым (правовым, экономическим) содержанием, имеет неоднозначную трактовку в административном, финансовом, уголовном праве и законодательстве и производно от логического ряда таких родовых понятий, как «финансы», «бюджет», «финансовые отношения», «бюджетные отношения», «финансовые правоотношения», «бюджетные правоотношения», «финансовые правонарушения» и «бюджетные правонарушения».

2. Вывод о деструктивной сущности нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов как основы деликтолизации деяний, представляющих опасность для финансовых, в том числе бюджетных, и экономических отношений.

3. Особенности правового содержания принципа целевого характера бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Данный принцип характеризуют, во-первых, его законодательное закрепление в бюджетном законодательстве (ст. 28 БК РФ); во-вторых, нарушение данного принципа влечет предусмотренные российским законодательством различные виды юридической ответственности; в-третьих, практическая реализация принципа осуществляется путем межотраслевого метода правового регулирования.

Принцип целевого характера бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов находится в соотношении с иными принципами бюджетной системы Российской Федерации как часть и целое, причем с одними принципами – в прямом, а с другими – в опосредованном отношении. В общей совокупности принципов бюджетной системы Российской Федерации принцип целевого характера бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов выполняет интеграционную функцию, которая выражается во взаимном сочетании и общей ориентации принципов бюджетной системы Российской Федерации на целевое их использование.

4. Общим деликтологическим основанием установления и реализации юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства является отступление от любого принципа бюджетной системы Российской Федерации, закрепленного в БК РФ, а непосредственным – совершение правонарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, предусмотренного нормами административного и бюджетного законодательства

Институт юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов образует смешанный или межотраслевой правовой институт, основывающийся на нормах конституционного, административного, финансового права и законодательства, а его основное предназначение состоит не только в применении мер юридической ответственности, но и профилактическом влиянии на поведение участников бюджетно-финансовых отношений, наделенных полномочиями по реализации правового режима целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

5. Административно-правовые характеристики нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов отражают как общие, формально относящиеся ко всем правонарушениям (объект и объективная сторона, субъект и субъективная сторона), так и особенные, определяемые понятием «нецелевое использование бюджетных средств», имеющим, во-первых, в различных отраслях законодательства неоднозначную правовую интерпретацию, а, во-вторых, пониманием причинной связи между фактом совершения правонарушения и наступившим вредом, который свидетельствует лишь о расходовании бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов не по целевому их назначению.

6. Обоснование роли и возможностей внешнего (межотраслевого) и внутреннего (ведомственного) государственного финансового контроля (в том числе в системе МВД России) в предупреждении нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, предложения по совершенствованию его правового, организационного, кадрового, информационного и методического обеспечения.

7. Предложения по дополнению административного и бюджетного законодательства. Автором предлагается:

- изложить ст. 15.14 КоАП РФ в следующей редакции:

«Статья 15.14. Нецелевое использование государственных бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

1. Использование государственных бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержат уголовно наказуемого деяния, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц – от пятисот до тысячи минимальных размеров оплаты труда.

2. Использование средств государственных внебюджетных фондов получателем средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, если такое действие не содержат уголовно наказуемого деяния, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц – от пятисот до тысячи минимальных размеров оплаты труда.»

- дополнить ч. 1 ст. 28.7 «Административное расследование» словами «нецелевого использования государственных бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов»;

- определить в ст. 289 БК РФ «Нецелевое использование бюджетных средств» понятие данного правонарушения как нарушение финансово-правового режима целевого использования бюджетных средств;

- разработать и принять Федеральный закон «О финансовом контроле в Российской Федерации».

Нормативную правовую основу исследования составили федеральные и иные законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, документы органов государственного финансового контроля (Счетной Палаты России и др.), приказы Минфина России, МВД России и других федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по контролю за целевым использованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в положениях, совокупность которых можно квалифицировать как решение задачи, имеющей важное значение для развития теории и практики административного и финансового права, института юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

Содержащиеся в диссертации выводы о правовом режиме целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов и административной ответственности за их нецелевое использование имеют теоретико-методологической значение для развития учения о деликтологических основаниях института юридической ответственности.

Исследование проблем применения ст. 15.14. КоАП РФ об административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов проведено на стыке наук административного, финансового и уголовного права, что позволило определить взаимозависимость данной нормы административного права с нормами иных отраслей права.

Выводы, предложения и рекомендации, предложенные автором диссертации дают возможность использования их в области:

– нормотворческой работы по совершенствованию административного, бюджетного и финансового законодательства; касающейся установления и реализации норм о юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;

– организации и проведения проверок целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов органами государственного финансового контроля и ведомственных контрольно-ревизионных органов (в частности, МВД России);

– методического обеспечения преподавания учебных дисциплин: «Административное право», «Финансовое право».

Ряд результатов исследования имеют значение для повышения качества судебных решений, принятых по результатам рассмотрения административных правонарушений и арбитражных дел, возбужденных по результатам проверок и ревизий органами государственного финансового контроля.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования

Материалы диссертационного исследования докладывались и получили положительную оценку на кафедрах организации финансово-экономического и тылового обеспечения и управления деятельностью органами общественной безопасности Академии управления МВД России, нашли отражение в шести опубликованных статьях, внедрены в практику деятельности Уставного Суда Калининградской области в процессе принятия обращений в Уставной Суд и учитываются при рассмотрении дел, относящихся к нецелевому использованию бюджетных средств и государственных внебюджетных фондов, практической работе финансовых и контрольно-ревизионных подразделений органов внутренних дел УВД Омской области и Управления государственного финансового контроля Нижегородской области при осуществлении проверки целевого использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.

Обоснованность и достоверность диссертационного исследования составили результаты сравнительно-правового анализа нормативных правовых (в том числе и законодательных) актов федерального и регионального уровней, материалы специальной и периодической печати, аналитические и статистические данные о практике государственного финансового контроля в сфере целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, результаты изучения практики применения ст. 15.14 КоАП РФ и профилактики бюджетно-финансовых правонарушений.

В диссертации использовались данные Счетной палаты России о результатах проверки целевого использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, выделенных на содержание органов внутренних дел Северо-Кавказского региона, ГУ МДВ России по Центральному федеральному округу; УВД Ульяновской области; подразделений ГУВДРО МВД России; ГУМТО СТ МВД РФ; ГИБДД МВД России; Медицинского управления МВД России; на содержание ГКВВ МВД России, научно-исследовательских учреждений и подготовку кадров для МВД России; на материально-техническое и военное снабжение МВД России.

Выводы диссертации основываются на положениях, вытекающих из Определений Конституционного Суда Российской Федерации; Постановлений Пленума и Президиума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; Определений Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации; постановлений Федеральных арбитражных судов Волго-Вятского, Восточно-Сибирского, Дальневосточного, Московского, Северо-Западного и Центрального округов по вопросам, относящимся практике рассмотрения дел о целевом использовании бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Содержание работы

Во введении обосновываются актуальность темы и состояние ее научной разработанности, определяются цели, задачи, теоретико-методологическая основа и методы диссертационного исследования, раскрывается научная новизна, теоретическое и практическое значение работы, формулируются положения и выводы, выносимые на защиту.

В первой главе «Правовой режим целевого использования бюджетных средств» рассматриваются историко-правовые предпосылки формирования понятия нецелевого использования бюджетных средств в теории и практике российского законодательства, имеющего ключевое значение для раскрытия содержания диспозиции ст. 15.14 КоАП РФ, а также определяется правовое содержание принципа целевого характера бюджетных средств как объекта правовой защиты.

Бланкетная конструкция составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 15.14 КоАП РФ, предполагает обращение к понятию правового режима целевого использования бюджетных средств и средств государственных бюджетных фондов. Эти понятия, сформированные в науке бюджетного права как подотрасли финансового права и бюджетном законодательстве, являются ключевыми для содержательной характеристики рассматриваемых правонарушений. Их исследование представляет не только научный интерес, но и создает теоретическую базу для решения практических задач по выявлению оснований деликтолизации нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, разграничению полномочий Российской Федерации и его субъектов по установлению административной ответственности за эти деяния, их квалификации в правоприменительной практике.

В диссертации понятие «нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов» изучается и определяется в ряду таких взаимосвязанных родовых понятий, как «финансы» и «бюджет»; «финансовые отношения» и «бюджетные отношения»; «финансовые правоотношения» и «бюджетные правоотношения»; «финансовые правонарушения» и «бюджетные правонарушения». Особое внимание уделяется определению базового понятия «бюджет» («государственный бюджет») и его прикладному значению для организации деятельности и целевого финансирования органов МВД России на различных исторических этапах их становления.

Главный результат систематизации финансового законодательства и формирования бюджетного права как подотрасли финансового права автор усматривает в принятии Бюджетного Кодекса России (БК РФ), который имеет важное методологическое значение для развития бюджетного законодательства и формирования понятийного аппарата науки бюджетного права. Содержание понятия «финансы» как экономическая категория и как категория науки финансового права имеет родовое значение для понятия «бюджет», которое также можно трактовать в социально-правовом и социально-экономическом аспектах.

Понимание категорий «финансы» и «бюджет» в рамках различных отраслей научного знания позиций объективно приводит к междисциплинарному их познанию и межотраслевому правовому регулированию финансовых (в том числе бюджетных) отношений. Соответственно и понятие «нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов» наделено межотраслевым содержанием, т.к. имеет неоднозначную трактовку в рамках административного, финансового, уголовного права и законодательства, что следует иметь в виду при разграничении различных видов ответственности за данное деяние.

Сравнительно-правовой анализ понятия «нецелевое использование бюджетных средств» в ст.ст. 15.14. КоАП РФ, 289 БК РФ, 285-1 УК РФ, проведенный в диссертации, позволил обосновать предложения об унификации и совершенствования законодательства о юридической ответственности за данное правонарушение. Автором, в частности, обосновывается предложение о целесообразности внесения изменений в определение нецелевого использования бюджетных средств, содержащееся в ст. 289 БК РФ: в диспозиции статьи следует указать, что под данным правонарушением понимается нарушение финансово-правового режима целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, что в большей степени отразит родовое понимание данной группы правонарушений и ее выделение в качестве особой и самостоятельной области межотраслевого правового регулирования, охраны и защиты.

В работе особое внимание уделено исследованию правового содержания принципа целевого характера бюджетных средств как одного из принципов построения и функционирования бюджетной системы и в целом организации проведения бюджетной политики Российской Федерации. Данный принцип является составной частью единой системы принципов бюджетной системы Российской Федерации, закрепленной в бюджетном законодательстве. Анализируя эти принципы, диссертант приходит к выводу, что законодатель, существенно новеллизировав ст. 15.14 КоАП РФ, не в полной мере учел принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней. Термин «бюджетные средства», который используется в новой редакции указанной статьи, носит скорее обобщающий характер и не раскрывает предмет посягательства административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ. Известно, что установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, отнесено к ведению Российской Федерации (ст. 1.3 КоАП РФ). Отсутствие в ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ указания на федеральный бюджет приводило к тому, что по этой статье привлекались к административной ответственности за нецелевое использование средств бюджетов субъектов Российской Федерации, что нарушало принцип разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности. В связи с этим в диссертации обосновывается предложение об уточнении наименования и части первой ст. 15.14 КоАП РФ, имея в виду нецелевое использование государственных бюджетных средств. Следует заметить, что активно формирующееся региональное законодательство об административных правонарушениях предусматривает нормы об ответственности за нецелевое использование бюджетных средств соответствующих субъектов Российской Федерации.

В диссертации акцентируется внимание на соотношение принципов адресности и целевого характера бюджетных средств, в соответствие с которыми каждое расходование бюджетных средств является целенаправленным и не подлежащим произвольному перераспределению, а использование бюджетных средств не в полном соответствии с их целевым предназначением влечет наступление того или иного вида юридической ответственности.

В главе второй «Механизм реализации института административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств» рассматриваются деликтологические основания установления и реализации института юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства, приводится административно-правовая характеристика нецелевого использования бюджетных средств и средств внебюджетных государственных фондов, обосновываются организационно-правовые основы предупреждения правонарушения, предусмотренного ст. 15.14. КоАП РФ.

Анализ финансово-правовой и административно-правовой доктрины, действующего законодательства позволил обосновать вывод о том, что общим деликтологическим основанием установления и реализации юридической ответственности является нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации – нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, означающее отступление от закрепленного в БК РФ любого принципа бюджетной системы России и непосредственное нарушение соответствующей нормы административного и бюджетного законодательства. Исходя из анализа в ст.282 БК РФ, где перечислены меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства, можно говорить о законодательном закреплении финансовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности. Но если соотнести данную статью со ст.ст. 289-306 БК РФ, устанавливающих ответственность за нарушения в бюджетной сфере, то следует прийти к выводу, что во всех статьях БК РФ, где наказание определено в виде штрафа, содержится отсылка на КоАП РФ, что позволяет утверждать о наличии административно-правового характера наказаний за нарушения финансового законодательства и условном понимании финансовой ответственности.

Основное внимание в главе уделено юридической характеристике административно-наказуемого нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Важным для уяснения рассматриваемых составов правонарушений является установление использования указанных средств на цели, не соответствующие условиям их получения. Эти цели применительно к использованию бюджетных средств определены в соответствующих документах: в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов. Следует иметь в виду, что в ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ приведенный перечень документов не является закрытым. Несколько иная конструкция в ч. 2 этой статьи, предусматривающей ответственность за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов, к которым относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения РФ. В соответствии со ст. 147 БК РФ расходование средств данных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов РФ, регламентирующих их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ.

Проводя разграничение смежных составов правонарушений и преступлений, предусмотренных соответственно ст. 15.14 КоАП РФ и ст.ст. 285-1 и 285-2 УК РФ, диссертант приходит к выводу о необходимости повышения административных штрафов за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Действующие санкции ст. 15.14 КоАП РФ явно недостаточны, если учесть, что названные статьи УК РФ применяются только за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в крупном размере (свыше одного миллиона пятисот тысяч рублей). Кроме этого в работе обосновываются предложения о дополнении главы 15 КоАП РФ «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг» следующими составами административных правонарушений: ст. 15.28. «Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением»; ст. 15.29. «Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств»; ст. 15.30. «Несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом»; ст. 15.31. «Финансирование расходов сверх утвержденных лимитов»; ст. 15.32. «Нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление», что позволит расширить возможности контроля за прохождением бюджетных средств до бюджетополучателей и сократить использование бюджетных средств на цели, не предусмотренные соответствующими бюджетами.

К субъектам нецелевого использования бюджетных средств и средств внебюджетных государственных фондов закон относит должностных лиц организаций – получателей бюджетных средств и эти организации. Главным критерием отнесения должностных и юридических лиц к субъектам данной категории правонарушений следует признать ответ на вопрос, является ли этот субъект участником бюджетных правоотношений, в противном случае следует говорить не о правонарушении, предусмотренном ст. 15.14. КоАП РФ, а о должностных правонарушениях (преступлениях), связанных со злоупотреблением служебными обязанностями, мошенничеством и т.д.

Диссертант обосновывает ряд положений, касающихся доказывания факта нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, которое помимо формального составления соответствующего протокола включает административно-процессуальное закрепление выводов доказывания, которые подлежат оценке с точки зрения относимости, допустимости, достоверности, а все собранные доказательства в совокупности – достаточности для принятия процессуальных решений. Учитывая сложность дел об административно-наказуемом нецелевом использовании бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, целесообразно предусмотреть возможность проведения административного расследования по делам данной категории и внести соответствующее дополнение в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ.

При рассмотрении организационно-правовых основ предупреждения исследуемого административного правонарушения аргументируется положение, согласно которому предупреждение нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов возможно лишь на организационно-правовой основе, включающей не только проектирование соответствующих организационных структур, но и наличие обратной связи между субъектами и объектами проверки, позволяющей выявлять как эффективность государственного финансового контроля, так и своевременно предупреждать данную категорию правонарушений. В диссертации акцентируется внимание на необходимость использования в этих целях возможностей внешнего (межотраслевого) и внутреннего (внутриведомственного) государственного финансового контроля.

К субъектам внешнего контроля относятся наделенные межотраслевой компетенцией Счетная палата Российской Федерации, контрольные и финансовые органы исполнительной власти (например, Минфин России и др.); контрольные органы законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления; к внутреннему или внутриведомственному контролю (предварительный, текущий, последующий) – министерства (МВД России и др.), организации и предприятия, реализующие контрольно-надзорные функции в рамках установленной юрисдикции.

Организация внутреннего финансового контроля, по мнению диссертанта, должна отражать, с одной стороны, принципы организации государственного финансового контроля, а с другой, – целевой характер расходования бюджетных средств, например, на содержание органов внутренних дел.

В диссертации раскрывается содержание принципов организации финансового контроля в системе МВД России: законность; сбалансированность государственных, общественных и личных бюджетно-финансовых интересов; перманентность; действие юридической силы принимаемых управленческих решений по результатам ведомственного контроля по кругу лиц; эффективность этой контрольной деятельности.

В заключении приводятся основные результаты исследования и формулируются наиболее значимые выводы и положения диссертации.

Проведенное исследование позволило сделать ряд выводов, служащих в определенной мере основанием для дальнейшего исследования проблемы повышения эффективности применения института административно-правовой ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:

Научные статьи, опубликованные в изданиях рекомендованных перечнем ВАК:

1. Косевич В.П. Нецелевое использование бюджетных средств как объект межотраслевого правового регулирования // Российский следователь, 2007. №12 – 0,3 п.л.

Научные статьи, опубликованные в иных издательствах:

2. Косевич В.П. Особенности правоприменительной практики за нецелевое использование бюджетных средств // Труды юридического факультета РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина. Выпуск № 3 / Отв. ред. В.Л. Ткачева – М.: РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина, 2004 – 0,3 п.л.;

3. Косевич В.П. Ответственность за незаконное использование бюджетных средств // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности: Сборник № 10. – М.: ГУООП МВД России, ВНИИ МВД России, 2003 - 0,4 п.л.;

4. Косевич В.П. Ст. 15.14. «Нецелевое использование бюджетных средств» Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в соавторстве) // Постатейный научно-практический комментарий / Под ред. А.П. Шергина. – М.: ЗАО «Библиотечка РГ». 2002 – 0,1 п.л.;

5. Косевич В.П. Некоторые проблемы регулирования бюджетных правоотношений // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 2. В 2-х томах, Том 1. – М.: Издательская группа «Юрист», 2002 – 0,4 п.л.;

6. Косевич В.П., Опальский А.П. Возмещение из бюджета НДС при экспорте товара в страны СНГ традиционными экспортёрами // Бухгалтерский учёт и налоги. 2002, № 8 - 0,7 п.л. (в соавторстве / авторство не разделено).

КОСЕВИЧ Вера Павловна

Подписано в печать

Формат 60x90 1/16. Гарнитура «Таймс». Печать цифровая.

Объем 1,0 печ.л. Тираж 100 экз.

Типография ____

Заказ № ___ Адрес: ______, Москва, ______________. Тел./факс __________

Blog

Административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств

Содержание

На правах рукописи

КОСЕВИЧ Вера Павловна

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

КОСЕВИЧ Вера Павловна