А. М. М арзаганова

Вид материала

Статья

А.М.Марзаганова


ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ В РАЗВИТИИ ОТЕЧЕСТВЕННОГО УГОЛОВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕЦЕЛЕВОЕ РАСХОДОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ


Историко-правовой анализ опыта регламентации ответственности за деяния, посягающие на бюджетную сферу, по дореволюционному российскому уголовному законодательству и положений об ответственности за эти преступления по действующему УК РФ дает основания утверждать, что уже в первых источниках русского уголовного права имелись положения, явившиеся прообразами современных норм о бюджетных преступлениях.

Одним из первых памятников русского уголовного права, где встречается упоминание о надлежащем ведении городской казаны (своего рода прообраза бюджетных средств) встречается в Псковской Судной грамоте (XIII века). Закрепленные в ней установления развивали основные положения Русской Правды и отражали социально-политические условия периода феодальной раздробленности Руси¹.

Статья 3 Псковской Судной грамоты гласила: «А которому посаднику сести на посадниство, ино тому посаднику крест целовати на том, что ему судит право по крестному целованию, а городскими кунами не корыстова-тися, а судом не метится ни на кого ж, а судом не отчитись, а праваго не погубити, а виноватаго не жаловати, а без неправы человека не погубити ни на суду вечи»². Диспозиция цитируемой статьи достаточно широко формулировала нормативное установление, описанное в ней, между тем, по его сути видно, что оно предписывает высшему должностному лицу в городе - посаднику - рачительно использовать денежные средства (городские куны). Статья является своего рода нормой-предписанием: в ней устанавливаются критерии должного поведения субъекта, однако, без указания мер ответственности за несоблюдение ее требований.

Артикул Воинский Петра Первого от 26 апреля 1715 года более конкретно формулировал включенные в него нормы. Фактически данный источник представлял собой военно-уголовный кодекс³, однако, в нем находились статьи, которые имели отношение к расходованию денежных средств, выделяемых их государственной казны.

Так, артикул 194 указанного нормативно-правового акта определял: «Кто Его Величества или государственныя деньги в руках имея, из оных несколько утаит, украдет, и к своей пользе употребит, и в расходе меньше записано и сочтено будет, нежели что он получил, оный живота лишится и имеет быть повешен. Тую же казнь чинить и тем, кои ведая про то, а не известят»⁴.

Как видим, диспозиция данной нормы, определяющей ответственность за использование казенных средств, тоже достаточно широко описывает это деяние и охватывает собой преступления, которые связаны не только с нецелевым расходованием указанных средств, но и с их присвоением или растратой. Обращает на себя внимание весьма строгое наказание за совершение этого преступления, которое безальтернативно каралось смертной казнью. Причем, подвергался этому наказанию не только непосредственный исполнитель указанного деяния, но и недоноситель.

Следующий этап развития уголовного законодательства связан с эпохой Правления Николая I. В этот период времени под руководством выдающегося юриста и государственного деятеля XIX века М.М. Сперанского началась работа над составлением нового уголовного Уложения. В 1845 году Проект Уложения был рассмотрен Государственным Советом, утвержден Николаем I и введен в действие с 1 мая 1846 года. Новый уголовный кодекс (точное его название - Уложение о наказаниях уголовных и исправительных), пережив определенные изменения, особенно в 1885 году⁵, почти целиком действовал до Октябрьской революции 1917 года⁶.

Несмотря на то, что Уложение 1845 года отличалось казуистичностью изложения содержащихся в нем норм, отсутствием единства и большим объемом (оно насчитывало свыше двух тысяч статей, рассортированных по разделам, главам, отделам и отделениям), тем не менее, с точки зрения законодательной техники оно представляло собой значительный шаг вперед по сравнению с предшествующими нормативными уголовно-правовыми актами⁷. Это проявлялось в более совершенной систематизации материала (впервые в отечественном уголовном законодательстве в Уложении выделялись Общая и Особенная части), более тщательном конструировании составов преступлений, в том числе и посягающих на государственную казну (бюджетные отношения), в детально разработанной системе наказаний и других новациях.

Данный источник, по мнению А.В. Макарова, «... содержал самый исчерпывающий перечень преступлений, посягающих на сферу бюджетных правоотношений на стадии расходования бюджетных средств. В настоящее время, - отмечает автор, - даже действующие Бюджетный, административный и Уголовный кодексы Российской Федерации в совокупности не содержат всего спектра правонарушений, охваченных в Уложении»⁸.

Так, в разделе V «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной» Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года имелось несколько глав, в нормах которых устанавливалась уголовная ответственность за преступления, посягающие на бюджетную сферу. Это глава третья - «О противозаконных проступках должностных лиц при хранении и управлении вверяемого им по службе имущества»; глава пятая - «О преступлениях и проступках казначеев и вообще чиновников, коим вверено хранение денежных сумм» и глава шестая - «О противозаконных поступках чиновников при заключении подрядов и поставок, приеме поставляемых в казну вещей и производстве публичной продажи»⁹.

Статья 383 главы третьей «О противозаконных проступках должностных лиц при хранении и управлении вверяемого им по службе имущества» Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года определяла:

«1) Кто из чиновников и вообще из состоящих на службе, имея на руках своих какие-либо казенные или частные по службе вверенные ему вещи, денежные суммы, банковые билеты, облигации и т.п. или же управляя по распоряжению правительства казенным или частным имением, будет оными пользоваться и употреблять что-либо из вверенного ему имущества или доходов с оного на свои собственные расходы, или же ссужать оным других без ясного на то разрешения начальства, или же присвоит себе или растратит что-либо из сего имущества или доходов, тот в случае, если он прежде открытия сего злоупотребления возвратит сам вполне все самовольно им взятое, присвоенное или растраченное, подвергается денежному взысканию, равному цене всего взятого им, растраченного или присвоенного, и отрешается от должности.

2) Если виновный возвратил, хотя и сам собою и вполне все самовольно им взятое или растраченное, но уже после открытия его злоупотреблений то сверх определенного выше денежного взыскания исключается вовсе из службы.

3) Тот, который добровольно сам собою не возвратит взятое им, присвоенного или растраченного, и после открытия его злоупотреблений, приговаривается к лишению всех особенных, лично и по состоянию присвоенных ему прав и преимуществ и к ссылке на житье в губернии Томскую или Тобольскую с заключением на время от одного года до двух лет, или, буде он по закону не изъят от наказаний телесных, к наказанию розгами, и к отдаче в исправительные арестантские роты гражданского ведомства на время от двух до четырех лет. Присвоенное или растраченное взыскивается с его имения на основании общих постановлений статьи 62 сего Уложения»¹⁰.

Как видно из содержания нормы предмет описанного в ней преступления очерчен весьма объемно - это казенные или частные вещи, денежные суммы, банковые билеты, облигации и т.п. Однако, независимо от принадлежности указанных имущественных ценностей (государственные ли они, или частные), норма устанавливает одно и то же наказание. В этом усматривается некая параллель с современным законодательством, где закрепляется равенство всех форм собственности и их равная охрана (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ¹¹), в том числе, уголовно-правовыми средствами.

Достаточно широко указан и круг субъектов рассматриваемого преступления - к ним фактически можно было отнести любого служащего.

В статье 383 обращает на себя внимание то, что в ней законодатель предусмотрел дифференциацию ответственности в зависимости от поведения виновного, то есть наличия или отсутствия с его стороны деятельного раскаяния. Интерес представляет также порядок назначения имущественного наказания субъекту в виде денежного взыскания с него суммы, равной по цене сумме ущерба от совершенного им преступления. Это правило является производным от принципа, выдвинутого в 1764 году Ч. Беккариа, согласно которому должна быть достигнута соразмерность между преступлениями и наказаниями. Ученый, в частности, указывал, что единственным и истинным мерилом преступлений является тот вред, который они причиняют нации; для достижения цели наказания достаточно, чтобы зло наказания превышало выгоду, достигаемую преступлением. Цель наказания, по мнению указанного автора, состоит не в истязании и мучении человека, а только в том, чтобы воспрепятствовать виновному вновь принести вред обществу и удержать других лиц от совершения того же¹².

Среди преступлений и проступков казначеев и чиновников, которым вверено хранение денежных сумм (глава пятая раздела V Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.), в рамках рассматриваемых вопросов, определенный интерес представляют две нормы: ст. 505 и ст. 511. Данные нормы можно рассматривать в качестве специальных случаев, предусматривающих ответственность за расходование денежных средств не по назначению.

Первая из них (ст. 505 Уложения о наказаниях) устанавливала наказание вплоть до восьми лет каторжных работ с наложением «чрез палачей» клейм «за выдачу денег, находящихся во вверенной казначею кассе, в случаях, в коих сия выдача не дозволена законом или же разрешением высшего начальства, а равно за промен денег свыше той меры, какая определена законом, и когда же сие учинено чиновником из каких-либо корыстных видов или и при дозволенных променах, но с притеснением променивающих деньги лиц».

Другая норма (ст. 511) определяла, что в случаях, «если занимающие места казначеев или кассиров чиновники, в то время, когда они находятся в сих должностях, сделают, вопреки воспрещающим то постановлениям кому-либо денежную ссуду от имени своего или жены, или детей своих, или же передадут другим лицам какое-либо недвижимое свое имущество без разрешения казенных палат или начальств, коим они подведомственны, или же совершат сие не тем порядком и не такими актами, какие для сего законом указаны, то за сие, буде на казначее или кассире откроется начет, кроме уничтожения всякой такой сделки и обращения, переданных казначеем или кассиром денег или имущества на удовлетворение казенного взыскания, они подвергаются лишению всех особенных лично и по состоянию присвоенных им прав и преимуществ и ссылке на житье в губернии Томскую или Тобольскую с заключением на время от одного года до двух лет»¹³.

Следует отметить, что диспозиции указанных выше норм не включали в себя какие-либо стоимостные критерии оценки совершенного виновными деяния, которые бы выступали в качестве криминообразующих признаков, как это сделано в большинстве норм действующего российского УК. Тем не менее, законодатель предусматривал достаточно жесткие наказания за данные преступления, видимо, исходя из значимости тех общественных отношений, на которые они посягали.

В отдельной главе Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года, содержались нормы, устанавливающие уголовную ответственность за противозаконные поступки чиновников при заключении подрядов и поставок, приеме поставляемых в казну вещей и производстве публичной продажи (глава шестая).

К числу таких преступлений относилась, в частности, статья 514, которая устанавливала ответственность за то, чтобы «...чиновники или другие лица тех мест, в коих производятся какие-либо казенные предприятия или торги...» не вступали «...вопреки запрещению ...по сим предприятиям в торги и обязательства с казною под собственным именем или от имени жены, детей или другие подставные лица»¹⁴. За нарушение указанного запрета виновные подвергались наказаниям, определенным за подлоги по службе.

Следует также упомянуть ст. 520 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года, устанавливавшую уголовную ответственность чиновника, «заведомо допустившего к вступлению в казенные подряды и поставки лиц, которые не имеют качеств, требуемых для сего законом». Проводя параллель с действующим уголовным законодательством, А.В. Макаров совершенно справедливо отмечает, что «...в настоящее время даже в действующей редакции ст. 285¹ УК РФ не предусматривается ответственность, например, за покупку товара по цене, явно превышающей рыночную. Уголовная ответственность за такие действия наступает лишь в случае доказанности корыстной или иной личной заинтересованности. Как видно, законодатель XIX века был предусмотрительнее и больше думал о предупреждении злоупотреблений в бюджетной сфере»¹⁵.

Анализ нормативных установлений, закрепленных в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года, позволяет констатировать, что данный законодательный акт содержал достаточно широкий спектр норм о преступлениях, посягающих на сферу бюджетных правоотношений на стадии расходования бюджетных средств. Несмотря на то, что статьи, предусматривающие ответственность за эти преступления, во многом были несовершенны и, как правило, казуистичны, однако, некоторые законодательные решения (например, касающиеся формулирования объективных признаков, правил определения видов наказания и др.), вполне могли бы быть восприняты современным законодателем.

В Уголовном Уложении 1903 года, утвержденном 22 марта императором Николаем II, нормы об ответственности за преступления, связанные с посягательством на бюджетные отношения, также как и в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года, располагались, в основном, в главе «О преступных деяниях по службе государственной и общественной» (главы XXXVII)¹⁶.

Следует отметить, что в нормах Уголовного Уложения 1903 года хотя и была достигнута некоторая упорядоченность в их структурировании и содержательном наполнении, однако, всех проблем, стоящих перед уголовной доктриной и правоприменительной практикой, это не решило. В частности, несмотря на то, что в данном источнике впервые была предпринята попытка дать законодательное определение субъектов преступлений по должности (к числу которых относились и преступления, связанные с управлением казенным имуществом), вряд ли можно признать эту попытку удачной.

Так, часть 4 ст. 636 главы XXXVII «О преступных деяниях по службе государственной и общественной» Уголовного Уложения 1903 года определяла: «Служащим почитается всякое лицо, несущее обязанности или исполняющее временное поручение по службе государственной или общественной, в качестве должностного лица, или полицейского, или иного стража или служителя, или лица сельского или мещанского управления»¹⁷.

Ввиду того, что закон умалчивал, кого конкретно из несущих постоянные или исполняющих временные обязанности по службе государственной или общественной надлежит считать должностным лицом, наиболее сложный вопрос остался без ответа, предоставляя разрешать его судебной практике, которая, по свидетельству дошедших до нас документов, была далеко не безупречна.

Исходя из сказанного выше, мы приходим к выводу, что, различая «специальные служебные преступления» (преступления по должности) и деяния, совершаемые частными служащими, российские юристы не находили нужным уравнивать их с лицами, состоящими на службе государственной или общественной. Служащие частных организаций в соответствии с Уложением о наказаниях и Уголовным Уложением, несли ответственность при наличии к тому оснований лишь за общие преступления - злоупотребление доверием, мошенничество и прочее¹⁸.

В главе XXXVII «О преступных деяниях по службе государственной и общественной» Уголовного уложения 1903 года не было специальных норм, предусматривающих ответственность за нецелевое расходование казенных (бюджетных) средств. Однако в ней имелись общие нормы о должностных преступлениях, которые охватывали собой при наличии соответствующих признаков, и указанные выше преступления. Ответственность за данные деяния дифференцировалась в зависимости от формы вины¹⁹.

Так, например, исходя из анализа положений ст. 639 (главы XXXVII), следует, что она устанавливала уголовную ответственность служащих за ненадлежащее выполнение или невыполнение возложенных на него законом, или поручением, или свойством службы обязанностей предупреждать или пресекать вред, угрожающий «порядку управления или казенному, общественному или частному интересу», если «виновный не принял, вопреки своей служебной обязанности, мер или не учинил действия, коими такой вред мог быть предупрежден или пресечен, за сие бездействие власти, если оно учинено умышленно или если оно учинено по небрежности и от него последовал важный вред для порядка управления или для казенного, общественного или частного интереса»²⁰.

Некоторые современные ученые полагают, что дифференциацию преступных деяний в зависимости от формы вины, следует перенести в действующее российское уголовное законодательство об ответственности за посягательства в бюджетной сфере²¹. По нашему мнению, такое предложение вряд ли обоснованно, так как общественная опасность правонарушений, совершенных по неосторожности не достигает того уровня, который необходим для их криминализации, поэтому ответственность за данные деяния должна регулироваться Бюджетным и Административным законодательствами.

Уложение 1903 года так и не было введено в действие²². Известные преобразования революционного характера прекратили развитие капиталистических отношений в России. В 1917 года все законы царского правительства были отменены. Между тем некоторые из них, в том числе и отдельные положения прежнего уголовного законодательства, продолжали действовать, если они не противоречили революционной совести и революционному правосознанию.

Октябрьская революция 1917 года ознаменовала собой смену экономических формаций в России. Это предопределило коренное изменение всей системы законодательства, в том числе, в области регулирования уголовно-правовых отношений.

Первый советский Уголовный кодекс был принят в 1922 году. В нем законодатель также предусматривал ответственность за расходование бюджетных средств. Хотя по-прежнему слово «бюджет» в диспозициях статей отсутствует²³.

А.В Макаров отмечает, что в нормах УК РСФСР 1922 года, в отличие от современного уголовного законодательства, предусматривалась ответственность за специальные должностные преступления, посягающие на сферу бюджетных отношений²⁴. Характерным примером такой нормы он называет ст. 110 УК РСФСР 1922 года, в которой устанавливалась ответственность за злоупотребление властью, превышение или бездействие власти и халатное отношение к службе, если в результате таковых последовало расстройство центральных или местных аппаратов производства, распределения или снабжения, или расстройство транспорта, заключение явно невыгодных для государства договоров или сделок, или всякий иной подрыв и расточение государственного достояния в ущерб интересам трудящихся». Наказывалось данное преступление традиционно сурово - лишением, свободы на срок не ниже трех лет со строгой изоляцией, а при особо отягчающих вину обстоятельства (корыстная заинтересованность, подлоги, хищения имуществ, взяточничество и т.п.) - высшей мерой наказания.

Указанная норма, по мнению А.В Макарова, являлась специальной по отношению к ст. 105 УК РСФСР 1922 года, устанавливающей ответственность за любые злоупотребления властью, т.е. совершение должностным лицом действий, которые оно могло совершить единственно благодаря своему служебному положению и которые, не будучи вызваны соображениями служебной необходимости, повлекли за собой нарушение правильной работы учреждения или предприятия, или общественного порядка, или частных интересов отдельных граждан²⁵.

Следует отметить, что хотя ст. 110 УК РСФСР 1922 года действительно, является специальной по отношению к ст. 105 УК РСФСР, однако, называть ее специальной нормой о преступлении, посягающем на сферу бюджетных отношений, вряд ли уместно, поскольку в самой норме ничего об этом не говорится.

Что касается содержательной сущности указанной статьи, то можно видеть, что в ней законодатель объединил разные по своей общественной опасности преступления - умышленные и неосторожные деяния, предусмотрев за них одинаковые наказания. Полагаем, что вряд ли такое решение можно признать правильным. Достаточно широко описана и объективная сторона преступления, предусмотренного ст. 110 УК РСФСР. С учетом допускаемого рассматриваемым нормативно-правовым актом применения закона по аналогии (ст. 10) правоприменительные органы имели практически безграничные права в части признания того или иного деяния преступным и наказуемым²⁶.

В УК РСФСР 1922 года также предусматривалась ответственность за неисполнение обязательств по договору, заключенному с государственным учреждением или предприятием, если доказан злонамеренный характер неисполнения договора, или иные заведомо недобросовестные по отношению к государству действия, даже если эти действия выразились в возвращении авансов до срока и отказе от дальнейшего исполнения договора, но с использованием предоставленных государством средств на цели, не относящиеся к исполнению обязательств по договору (ст. 130), В этой норме, на наш взгляд, можно видеть прообраз нормы действующего уголовного законодательства об ответственности за нецелевое использование государственного кредита (ч. 2 ст. 176 УК РФ).

Уголовные Кодексы РСФСР 1926 и 1960 годов не содержали специальных норм, предусматривающих ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Однако, как и в УК РФ 1996 года (до внесения в него законодательных изменений Федеральным законом РФ № 162-ФЗ от 8 декабря 2003 года²⁷), в них имелись нормы, устанавливающие ответственность за все формы хищения, злоупотребление должностными полномочиями и превышение должностных полномочий, по которым квалифицировались общественно опасные деяния, в том числе, посягающие на сферу бюджетных правоотношений.


ССЫЛКИ: