Ских районов, которые не совпадают с границами существующих губерний и существенно превосходят существующие административные единицы по размеру своей территории

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Минающих элементов битов, объединенных в группы по 8 битов, которые называются байтами,, 138.59kb.
• Е. М. Дьяконова Вещь в поэзии трехстиший, 272.82kb.
• Украина страна в центральной части Европы, 419.14kb.
• Память компьютера, 78.82kb.
• Лекция 12 Устройство памяти Как устроена память?, 211.56kb.
•   философско-методологические аспекты, 76.37kb.
• Справка об экологической ситуации в Республике Карелия и существующих экологических, 114.33kb.
• К, сроки и последовательность действий (административные процедуры) при исполнении, 202.34kb.
• Нп «сибирская ассоциация консультантов», 148.85kb.
• Стратегия развития туризма на территории Тюменской области на период до 2011 года Тюмень, 1928.81kb.

д.и.н., профессор Е.Г. Карелин

Смоленский филиал РАНХиГС


Роль региональных экономистов и статистиков в разработке реформы административно-территориального деления

Советской России в 20-х годах


К концу ХIХ в. - началу ХХ в. в русской науке прочно установилось представление о размещении производительных сил в виде определенных экономических районов, которые не совпадают с границами существующих губерний и существенно превосходят существующие административные единицы по размеру своей территории. Общим выводом стало утверждение о необходимости привести в соответствие с такой экономической географией само административно-территориальное деление в целях эффективного управления развития России. Высокий методологический уровень реформы задавался и обосновывался самой авторитетной и квалифицированной научной организацией того времени - Госпланом РСФСР и СССР. Сосредоточение научных сил в Госплане позволило использовать научные разработки дореволюционных русских ученых – статистиков, географов, экономистов.

В Госплане разработкой общего проекта и методологии реформы районирования занималась группа ученых во главе с И.Г. Александровым. Изданная этим автором брошюра о преобразовании административного деления в соответствии с выделенными экономическими районами и стала основой генерального плана переустройства страны.¹ Реформа районирования, по замыслу своих разработчиков, должна была соединить организацию государственной власти с научно обоснованными экономическими и природно-географическими районами страны. Территории районов выделялись в соответствии с задачами пер­спективного развития, материально-техническая база районов проекти­ровалась как единое целое, районы в плановом порядке специализиро­вались и связывались наиболее целесообразным образом со всей систе­мой народного хозяйства страны. На основе этих методологических предпосылок И.Г. Алек­сандровым был разработан детальный проект экономического райо­нирования с разделением всей страны на 21 район: Северо-Западный, Северный, Западный, Центрально-Промышленный, Ветлужско-Вят­ский, Уральский, Юго-Западный, Центрально-Черноземный, Средне-Волжский, Юго-Восточный, Южный Горнопромышленный, Кавказ­ский, Западно-Сибирский, Кузнецко-Алтайский, Енисейский, Ленско-Ангарский, Якутский, Дальневосточный, Западно-Киргизский и Вос­точно-Киргизский, Туркестанский. Представляя позицию Госплана, И.Г. Александров подчеркнул: «Мы решили, что Россия, благодаря очень тяжелому экономическому положению, принуждена сейчас вызывать к жизни силы с мест, в этом спасение государства. Необходимо вызвать инициативу. Губернии своими средствами не могут поднять хозяйства, а область может».² При этом такие умонастроения были широко распространены. Залогом перевода таких взглядов в практическое русло стало то, что основным проводником этих идей являлась сама партия большевиков.

ХII съезд РКПб, признав «прежнее административно-хозяйственное деление республики не соответствующим новым политическим и экономическим потребностям страны», определил районирование как неотложную задачу советского строительства в 1923 году. Председатель СНК А. И. Рыков, который представлял на съезде доклад по районированию, добился создания двух областей (промышленную — Уральскую и сельскохозяйственную — Северо-Кавказскую) для получения необходимого опыта. Вся реформа, по его представлению, должна была проводиться в едином порядке через год.

ЦК партии сформировал механизм проведения реформы. Президиум ВЦИК РСФСР 9 мая и Президиум ЦКК СССР 3 августа 1923 года образовал совместную комиссию по районированию во главе с Т. В. Сапроновым. Комиссия при активной поддержке Госплана учредила в центрах проектируемых областей Оргбюро и Плановые комиссии, которые должны была «изнутри» формируемого региона проработать проекты внутренней организации и определять наиболее эффективные пути развития народного хозяйства. Проект Госплана предлагал создать вместо Белорусской советской социалистической республики в фактическом составе 7 уездов бывшей Минской губернии и западных российских губерний единую Западную область с центром в Смоленске. В область должны были войти 11 уездов Могилевской губернии, 7 уездов Витебской губернии, 10 уездов Смоленской губернии (без Гжатского и Сычевского уездов), 4 уезда из состава Черниговской губернии (Мглинский, Суражский, Новозыбковский, Стародубский). 2 уезда Калужской губернии (Жиздренский и Масальский), 3 уезда Орловской губернии (Брянский, Карачевский, Трубчевский).³ Разработчики проекта ссылались на то, что данный район представляет собой экономическую целостность и отрицали необходимость особого национального оформления этого района. Дореволюционные статистики и экономисты выделяли особый белорусский район в составе 4 губерний: Минской, Витебской, Могилевской и Смоленской.

В центре проектируемой Западной области РСФСР - Смоленске — Оргбюро и Облплан были образованы в июле — сентябре 1924 года. Впрочем, первое областное совещание представителей Смоленского, Гомельского и Витебского исполкомов с участием представителя Госплана состоялось еще 10 августа 1923 года. В Смоленской губернии губплан имел функции областной плановой комиссии. Статистический орган представлял собой отдельную структурную единицу – губстатбюро. Сама постановка вопроса была принципиально новой – провести полный пересмотр административно-территориального устройства на основе статистических и экономических данных, придать государственному аппарату экономическую силу и, за счет планирования совершить модернизационный скачок в развитии.

Областная плановая комиссия приступила к разработке вопросов внутреннего районирования области, изучению её экономики и основ организации. Для конъюнктурных наблюдений за хозяйственным развитием в г. Брянске и г. Гомеле были установлены корреспондентские пункты. Огромная территория новой области представляла действительные проблемы для выработки оптимальной системы территориального управления. Создание таких сверхобластей не имело аналогов в мировой практике.

Смоленское руководство в своей программе районирования рассчитывало, что отказ от «доставшейся в наследство» системы множественности административных единиц, построенных на «принципе строгого бюрократического централизма» будет связан с принципиально новым административно хозяйственным типом объединения: область – округ – волость. Исполкомы, «построенные как административно-хозяйственные аппараты», развернут систему местного самоуправления. Это условие создаст разделение государственного и местного хозяйства и «разгрузит правительственные учреждения от массы второстепенной и практической работы и соответственно нагрузит этим переферию». Утверждалась идея, что «выраженная в системе областничества децентрализация разовьет самодеятельность местных органов». Для упрочения влияния и значения низового аппарата предполагалось преобразовать в первую очередь волость и волостной исполком. Превращение волости в административно-хозяйственный центр должно было основываться на выборе центра с предельным экономическим тяготением для окрестного населения. Новую укрупненную волость должны были населять от 20 до 30 тысяч населения, предельный радиус от центра не превышать 20 верст (доступность для пешехода в течение дня). Райсоветы – 750-1000человек (для условий хуторского землепользования). Волисполкомы должны были наделены хозяйственными и социально-культурными функциями. Административные функции должны быть усилены включением и подчинением волостного управления милиции. Штат аппарата расширен до 12 человек (3 члена исполкома, секретарь, бухгалтер, счетовод, 3 делопроизводителя – по земельному, военному и ЗАГС столам, машинистка, регистратор и сторож). В связи с изменением волостного деления должны были перегруппироваться участки нарсудей, нарследователей, судебных исполнителей, медицинские и ветеринарные пункты, почта, телеграф, торгово-промышленные и другие учреждения. Штаты волисполкомов должны были исходить из необходимости создать квалифицированного аппарата, а не из требований экономии.⁴

Смоленское губэкосо занималось, согласно общему плану, разработкой всей проблематики по созданию Западной области. Проект смоленской губернской плановой комиссии соответствовал методологии районирования и определял территорию области в составе 10 округов: Ржевского, Вяземского, Великолукского, Витебского, Могилевского, Смоленского, Гомельского, Брянского, Глуховского и Минского. Белорусская республика рассматривалась как малое национальное образование и должна была войти в состав Западной области как «самоуправляющийся округ» с правами национально-культурной автономии. Все работы по созданию Западной области по решению центральных органов должны были закончены к 1 января 1924 года.

В проведении задуманной реформы с самого начала, а затем все больше, стал сказываться эффект потери государственными органами политической самостоятельности. Советские органы не могли последовательно и системно осуществлять необходимые преобразования. Комиссия ВЦИК во главе с Т. В. Сапроновым была дискредитирована, её возможность влиять на реформу была ограничена. 29 октября 1923 года, вскоре после принятия программы районирования, политбюро ЦК РКПб приняло решение о включении Витебской и Гомельской губерний в состав БССР.⁵ Витебский губком выразил протест, что позиция парторганизации целой губернии была проигнорирована.⁶ Т.В. Сапронов на этом примере заявил, что удовлетворение желания создать «великую Беларусь» подавляет инициативу и самостоятельность советских органов.

Концепция Госплана воплощала идею создания Западной области как мощного сельскохозяйственного района, специализирующегося на высокоинтенсивных технических культурах (лен, конопля) и мясомолочном животноводстве. Промышленность, носившая подчиненный характер (за исключением Брянского центра) должна была развиваться на переработке сельскохозяйственной продукции и местного природного сырья.

Смоленский губисполком отмечал «огромное число дробных мелких административных единиц» как препятствие для управления и как следствие - дороговизну аппарата. Сам «ход воссоздания народного хозяйства ставился в зависимость от рационального сочетания администрации и экономики».⁷ В январе 1923 года в губернии проводится реорганизация низового аппарата: число райсоветов сокращено с 3757 до 2381, а волостей с 230 до 100. Если волость в среднем населяло тогда 10 тысяч человек, а райсовет – 600 человек, то укрупнение создавало волость с численностью населения 20-25 тысяч человек, а райсовет (сельсовет) – 750-1000 человек. Построение волостного хозяйства и формирование более профессионального аппарата стала результатом такого районирования. Переход от «дробного районирования» внутри губернии должен был дать опыт административного районирования. В конечном счете, должна была сформироваться стройная система областных, окружных и районных органов власти.

Областная плановая комиссия в сентябре 1924 года приступила к разработке вопросов внутреннего районирования области, изучению её экономики и основ организации. Облплан состоял из президиума и 5 секций. На правах комиссий действовали Бюро по изучению производительных сил и Бюро конъюнктурных наблюдений. Для коллегиального обсуждения наиболее важных вопросов проводились пленумы и совещания. В качестве основных направлений деятельности были избраны следующие: финансовая, местного хозяйства, сельского и лесного хозяйства, торговли и кооперации, социально-культурная и районирование. До 1926 года была проделала значительная работа по обоснованию внешних границ, сети округов и районов, собрано достаточно материалов об экономике региона и природно-географических особенностях. Представительная научная конференция в марте 1925 года провела научный анализ состояния народного хозяйства региона и подготовила перспективный план его развития.⁸ Это стало возможным, в том числе, благодаря деятельности региональных статистиков, во главе которых до апреля 1927 года стоял В.Р. Брилинг.

Конференция обобщила научные разработки по следующим основаниям областного устройства – естественно-географические, экономические и исторические условия; схема нового административно-территориального деления, с обоснованием внутренних и внешних границ; общие экономические характеристики и прогнозы дальнейшего развития; состояние сельского и лесного хозяйства; роль промышленности, транспорта и связи; организация финансов и кредита; функционирование коммунального хозяйства. Конференция подтвердила жизненность и необходимость создания Западной области.

Оргбюро Западной области твердо придерживалось позиции экономической и административной региональной самостоятельности и самодостаточности. Немалую роль при этом играли честолюбивые интересы смоленских руководителей, ведь Смоленщина становилась основой новой области. Иным было отношение к созданию области руководства соседних губерний. То, что она создавалась из разнородных административно-территориальных частей, и так осложняло весь процесс. Но все более восприимчивый к бюрократическим удобствам местный партийно-советский аппарат рассматривал реформу лишь как механический передел территорий. Этот аппарат не желал «сесть под Смоленск». Справедливо бичевал такое мышление член Оргбюро и председатель Смоленского губисполкома И. В. Попов: «На нас смотрят как на «Ивана Калиту», который хочет создать какое-то Смоленское княжество и всячески противодействуют нашим начинаниям».⁹

Постоянное изменение территорий и административных звеньев было проявлением мало контролируемой революционной партийно-советской власти. В соединении с насаждением национально-государственных и национально - административных единиц это приводило вместо декларируемого «упрощения» структуры государства к абсолютно нерациональному усложнению. Одновременно существовали и области, и губернии, и округа, и уезды, и крупно-районные волости, и мелко-районные волости, и сельские районы различного типа. В борьбе с этой бюрократической стихией Г. М. Кржижановский отстаивал руководящие принципы районирования: «Чем больше число управляемых единиц, чем разнообразнее они по предметам ведения и объему территорий, чем сложнее передаточная цепь управления, тем менее эффективно управление, тем большая затрата сил и меньший полезный результат и, наоборот, численное сокращение административно-территориальной сети, большее единообразие и простота влекут за собой повышение полезного действия при относительном уменьшении траты сил. В области управления имеет свое значение энергетический принцип».¹⁰ Можно утверждать, что реформа районирования опытным путем находила путь трансформации административно-территориальной системы страны. Научные рекомендации сталкивались с реальной практикой административного управления, проблемами национально-государственного строительства, амбициями центрального и местного руководства и т.д. Поэтому все 20-е годы прошли в процессе такого поиска.

Разработка пятилетнего народо-хозяйственного плана потребовала совмещения государственной политики по формированию территориально-производственных комплексов с системой экономических и административно-территориальных районов. И здесь была проявлена политическая воля руководства СССР во главе с И.В. Сталиным по завершению проведения реформы районирования и преодолению сопротивления партийно-советского аппарата власти, как в центре, так и на местах. Приоритеты государства в первоначальных вариантах пятилетнего плана соотносились с региональными аспектами и региональными интересами. Пятилетнее планирование задавало логику процесса индустриализации и урбанизации как основы всеобъемлющего преобразования всей социально-экономической и духовно-культурной системы страны при неизменности политического режима. Но заложенные в пересмотренном пятилетнем плане радикальные диспропорции вели к усилению административно-распределительных методов хозяйствования. Это в свою очередь воссоздавало сверхцентрализованную и директивную систему управления. Баланс «центр - регион» нарушался в пользу «центра» и для поддержания необходимой динамики развития требовалось усиление репрессивно-карательной системы и формирования политического режима сталинизма.

Тем не менее, опыт модернизации 30-х годов доказал необходимость целенаправленного государственного регулирования экономической системы для достижения принципиально нового социально-экономического уровня развития российского общества. Надежда на стихийную саморегуляцию рынка уже привела к деиндустриализации России, дикому расслоению российского общества и формированию бандитско-спекулятивного сырьевого капитализма. Но такое государственное регулирование требует тонкости и точности государственной политики. А это возможно только при опоре на достижения современной науки, причем не на словах, а на деле. Показателем такого перехода может стать формирование авторитетной научной организации по аналогии с плановыми комиссиями 20-30-х годов. В этом случае разработка региональной политики превратиться из современной бюрократической фикции в полноценную реальность.