Geum.ru

Безруков Андрей Викторович, Зайнитдинов Николай Александрович Красноярск 2008 модуль №1 «Конституционное право зарубежных стран: общая часть» Тема лекции

Вид материалаЛекции

Содержание


2. Политико-территориальное устройство стран СНГ
3. Общая характеристика парламентов в странах СНГ
Подобный материал:
1   ...   8   9   10   11   12   13   14   15   16
Тема лекции 20.

«Общая характеристика конституционного права стран СНГ»


1. Конституции стран СНГ


До распада СССР конституции союзных республик не отличались большим разнообразием. Учитывая, что над ними «возвышались» Конституция СССР и федеральное законодательство, конституции союзных республик копировали общесоюзную, были однотипны, отличались крайней недемократичностью.

Однако после прекращения существования СССР и образования новых государств вместо союзных республик последние начали активное конституционное строительство.

На сегодняшний день все страны, входящие в состав СНГ, имеют собственные писанные конституции. Следует признать, что большинство из этих конституций подвержены частым изменениям.

«Обновление конституций в большинстве стран Содружества стало результатом меняющейся расстановки политических сил, продолжающихся политических и экономических реформ».194

В тоже время базовые конституционные принципы остаются неизменными и большинство из них имеют близкие сходные черты с российской конституционной действительностью.

Рассмотрим общие черты конституций стран-участниц СНГ.

В первую очередь конституции рассматриваемых государств имеют схожую структуру.

Так, все конституции имеют преамбулу, в котором традиционно отражаются цели и задачи конституции. Например, преамбула Конституции Беларуси 1994 г. провозглашает, что: «Мы, народ Республики Беларусь (Беларуси), исходя из ответственности за настоящее и будущее Беларуси, сознавая себя полноправным субъектом мирового сообщества и подтверждая свою приверженность общечеловеческим ценностям, основываясь на своем неотъемлемом праве на самоопределение, опираясь на многовековую историю развития белорусской государственности, стремясь утвердить права и свободы каждого гражданина Республики Беларусь, желая обеспечить гражданское согласие, незыблемые устои народовластия и правового государства, принимаем настоящую Конституцию – Основной Закон Республики Беларусь».

В основном конституционном тексте выделяются несколько конституционных блоков:
  1. конституционный (государственный, общественный) строй;
  2. основы правового положения личности;
  3. организация публичной власти (система органов государственной власти и органов местного самоуправления).

На первое место в текстах рассматриваемых конституций выносятся главы (разделы), посвященные конституционному (государственному, общественному) строю. Эти части могут иметь различные названия – «Общие положения» (Азербайджан, Украина), «Основы конституционного строя» (Армения, Таджикистан, Беларусь) и др.

Весьма удачной считается внутренняя структура раздела «Основные принципы» Конституции Узбекистана 1992 г. Здесь имеются главы: «Государственный суверенитет», «Народовластие», «Верховенство Конституции и закона», «Внешняя политика».

Традиционен набор принципов, содержащихся в этих главах. Так, в них говорится о государственном суверенитете, народовластии, форме правления (республике), разделении властей, гражданстве, наименовании государства и т.п.

Могут встречаться и особые положения, вызванные особенностями конституционно-правового развития государств.

Так, такое подобное положение вещей характерно для стран с территориальными проблемами. Например, в Конституции Грузии 1995 г. ч.1 ст.1 гласит: «Грузия – независимое, единое и неделимое государство, что подтверждено референдумом, проведенным 31 марта 1991 года на всей территории страны, включая Абхазскую АССР и бывшую Юго-Осетинскую автономную область, и Актом о восстановлении государственной независимости Грузии от 9 апреля 1991 года». А ст.3 Конституции Молдовы 1994 г. провозглашает, что территория Республики Молдова неотчуждаема, а границы страны закреплены органическим законом с соблюдением общепризнанных принципов и норм международного права.

Таким образом, можно признать, что в целом конституционные принципы, провозглашенные в конституциях стран-государств СНГ в целом являются принципами развитых демократических государств.

В тоже время многие исследователи полагают, что у рассматриваемых конституций в целом проявляется недостаточность развития конституционализма, юридической техники. Например, это проявляется в нечетком разграничении понятий «форма политического устройства», «республиканская форма правления», «президентская форма правления» и др.

Конституционный блок, посвященный прав человека, также имеет различные названия: Грузия – «Гражданство Грузии. Основные права и свободы человека»; Туркменистан – «Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина».

Интересным видится подход, используемый в Молдове и Узбекистане. Текст конституции Молдова содержит Раздел II «Основные права, свободы и обязанности», состоящий из глав: «Общие положения», «Основные права и свободы», «Основные обязанности». Текст Конституции Узбекистан включает Второй раздел – «Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина», который включает главы: «Общие положения», «Гражданство», «Личные права и свободы», «Политические права», «Экономические и социальные права», «Гарантии прав и свобод человека», «Обязанности граждан».

Следующий конституционный блок посвящен органам публичной власти. Традиционно выделение глав и разделов, посвященных главе государства, правительству, парламенту, судебной власти. Некоторые конституции содержат положения о местном самоуправлении и его гарантиях со стороны государства.

Одной из особенностей конституционных текстов государств-участниц СНГ является отсутствие специальных частей, посвященных государственному устройству.

Если рассматривать способы принятия конституций стран Содружества, то традиционными способами являются принятие на референдуме либо парламентом.

По порядку изменения изучаемые конституции являются жесткими, предполагают сложный порядок изменения. Причем способов изменения может быть несколько – различные для тех или иных частей конституционного текста. Наиболее сложный порядок изменения предусмотрен для основ конституционного строя (общих положений).

В качестве примера приведем раздел шестой Конституции Узбекистана «Порядок изменения конституции». Статья 127 устанавливает, что изменения в Конституцию Республики Узбекистан вносятся законом, принятым большинством, не менее чем двумя третями от общего числа соответственно депутатов Законодательной палаты и членов Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан, или референдумом Республики Узбекистан (Статья в редакции Закона от 24.04.2003 г. №470-II). А ст.128 дополняет, что Олий Мажлис Республики Узбекистан может принять закон об изменениях и поправках к Конституции в течение шести месяцев после внесения соответствующего предложения с учетом его широкого обсуждения. Если Олий Мажлис Республики Узбекистан отклонил предложение об изменении Конституции, оно может быть возобновлено не ранее, чем через год.

Может устанавливаться невозможность изменения некоторых положений конституции.

Например, ст.112 Конституции Туркменистана запрещает изменять положения о государственном правлении в форме президентской республики.

Статья 158 Конституции Азербайджана запрещает предложения о внесении дополнений в Конституцию Азербайджанской Республики в связи с положениями, отраженными в первом разделе Конституции, т.е. «Общие положения».

А ст.91 Конституции Казахстан не допускает возможности изменения установленных Конституцией унитарности и территориальной целостность государства, а также формы правления.

Во всем конституциях также имеется раздел о заключительных и переходных положениях, указывающий порядок вступления в силу конституции, характеристику деятельности органов публичной власти в переходный период, соотношение юридической силы конституции и иных правовых актов, какие-то особенности действия тех или иных конституционных положений (исключения в действии и т.п.) и другие аспекты.


2. Политико-территориальное устройство стран СНГ


«Анализ конституций стран-членов СНГ показывает, что под государственным устройством чаще всего подразумевается все же политико-территориальное или административно-территориальное устройство государства, а также взаимоотношения его с составными единицами (например, областями, автономными областями и республиками)».195

Территориальные вопросы являются одними из самых проблематичных в текстах конституций государств Содружества. Видимо с этим и связано большое внимание, уделяемое территориальной целостности этих государств, их суверенитету.

Например, ст.9 Конституции Беларуси 1994 г. гласит: «Территория Республики Беларусь является естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь. Территория Беларуси едина и неотчуждаема. Территория делится на области, районы, города и иные административно-территориальные единицы. Административно-территориальное деление государства определяется законодательством».

Как уже говорилось, тексты рассматриваемых конституций не содержат специальных разделов, посвященных государственному устройству. Положения о государственном устройстве содержаться в различных частях конституционного текста. Но чаще всего помещаются в «общих» разделах – «Общие положения», «Основные принципы», «Основы конституционного строя».

По форме государственного устройства все страны Содружества являются унитарными государствами (естественно, за исключением Российской Федерации). Однако, унитаризм в рассматриваемых государствах далеко не одинаков. И это находит свое отражение в конституционных текстах.

Например, Конституция Азербайджана не только провозглашает Нахичеванскую Автономную Республику автономным государством в составе Азербайджанской Республики (ч.1 ст.134), но и устанавливает основы взаимоотношения республики и государства. Это находит отражение в том, что Нахичеванская Автономная Республика провозглашается неотъемлемой составной частью Азербайджанской Республики. Конституция и законы Азербайджанской Республики, указы Президента и постановления Кабинета Министров Азербайджанской Республики обладают обязательной силой на территории республики, а акты самой республики не должны противоречить общегосударственным актам. Даже сама Конституция автономной республики представляется Милли Меджлису Азербайджана Президентом и утверждается Конституционным законом.

В Республике Молдова допускается образований автономий с элементами особого статуса. Так, например, в стране действует Закон «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери) от 23 декабря 1994 г. №344-XIII. Преамбула этого закона ссылается на цели удовлетворения национальных потребностей и сохранения самобытности гагаузов, их наиболее полного и всестороннего развития, обогащения языка и национальной культуры, обеспечения политической и экономической самостоятельности, а обращается к тому, что первичным носителем статуса Гагаузии является малочисленный гагаузский народ, компактно проживающий на территории Республики Молдова. Статья 1 Закона провозглашает Гагаузию территориальным автономным образованием с особым статусом как форму самоопределения гагаузов, являющееся составной частью Республики Молдовы.196

Территориальные вопросы, получившие отражение в конституционных текстах стран-участниц СНГ, относятся к различным аспектам. Таким как:

- государственной устройство (ст.2 Конституции Казахстана 1995 г.: «Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления»);197

- статус государственной территории (в первую очередь, речь идет о провозглашении суверенитета, распространяющегося на всю территорию государства либо общей характеристике территории – целой, неделимой и т.д.);

- государственная граница (ч.3 ст.11 Конституции Азербайджана – «…Территория Азербайджанской Республики неотчуждаема. Азербайджанская Республика никому ни в какой части и ни в каком виде не передает свою территорию; государственные границы могут изменяться только путем референдума, проводимого по решению Милли Меджлиса Азербайджанской Республики среди всего населения Азербайджана, на основе волеизъявления народа Азербайджана….»);198

- разграничение компетенции между государством и его территориальными единицами.

Также могут содержаться положения об административно-территориальном делении (например, упоминаемая ст.9 Конституции Беларусь или ст.2 Конституции Туркменистана199), а также столице.

Традиционно включаются и положения о структуре государственной территории. Так, ст.11 Конституции Азербайджана «Территория», гласит не только то, что территория Азербайджанской Республики едина, неприкосновенна и неделима, но и то, что «…внутренние воды Азербайджанской Республики, принадлежащий Азербайджанской Республике сектор Каспийского моря (озера), воздушное пространство над Азербайджанской Республикой – составные части территории Азербайджанской Республики…».

Таким образом, можно констатировать, что зарубежные страны, входящие в состав СНГ, в большинстве своем являются государствами состоящими из простых административно-территориальных единиц. В тоже время некоторые из этих стран являются сложными унитарными государствами, требующими должного правового оформления соответствующих территориальных образований.


3. Общая характеристика парламентов в странах СНГ


Закрепление принципа разделения властей в конституциях стран-участниц СНГ обусловило существование законодательной, исполнительной и судебной власти.

Высшим органом законодательной власти в странах Содружества является парламент. В разных странах парламенты называются по-разному. Например, в: Азербайджане – Милли Меджлис; Армении – Национальное Собрание; Беларуси – Парламент – Национальное Собрание; Грузии, Казахстане, Молдове – Парламент; Кыргызстане – Жогорку Кенеш; Таджикистане – Маджлиси Оли; Узбекистане – Олий Мажлис; на Украине – Верховная Рада. В Туркменистане до сентября 2008 г. имелось два высших представительных органа государственной власти: Халк Маслахаты (Народное Собрание) и Меджлис (парламент).200

Правовой статус парламентом традиционно определяется специальными разделами или главами конституций. Кроме того, порядок их формирования, некоторые аспекты деятельности регулируются специальными законами,201 а внутренняя организация, структура и т.п. находит свое отражение в Регламентах.202

Порядок формирования парламентов в странах Содружества в целом можно считать демократическим. Депутатов избирают на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. В процессе формирования парламента наиболее часто используется сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательной систем, хотя следует признать тенденцию стремления перехода к «исключительной пропорциональности».

Требования к кандидатам на пост депутатов выражаются в виде необходимости достичь возраста 21-25 лет, обладать соответствующим гражданством. Кроме этого, могут устанавливаться определенные ограничения.

Например, не могут быть избраны депутатами Милли Меджлиса Азербайджанской Республики лица, имеющие двойное гражданство, имеющие обязательства перед другими государствами, работающие в системе исполнительной или судебной власти, лица, занимающиеся другой оплачиваемой деятельностью, исключая научную, педагогическую и творческую деятельность, религиозные деятели, лица, недееспособность которых подтверждается судом, осужденные за тяжкие преступления, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу (ст.85 Конституции Азербайджана).

Срок полномочий колеблется от 4 до 6 лет. Конституционное законодательство рассматриваемых стран предусматривает возможность сокращения срока полномочий парламента, однако такое решение не принимается в период военного или чрезвычайного положения. Наоборот, при введении чрезвычайного или военного положения предусматривается продление срока полномочий парламента.

Парламенты могут быть досрочно распущены:
  1. по решению, принятому квалифицирующим большинством от общего числа депутатов парламента, т.е. вследствие самороспуска (Таджикистан);
  2. по результатам общенародного референдума (Казахстан, Кыргызстан);
  3. главой государства, в случаях, предусмотренных конституцией.

Например, Палата представителей Национального Собрания Беларуси распускается досрочно при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра. Полномочия Палаты представителей (а также Совета Республики) могут быть также досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции.

Необходимо констатировать, что роспуск парламента запрещается при чрезвычайном или военном положении, за некоторое время до прекращения полномочий главы государства, в течении определенного срока после предыдущего роспуска парламента либо при решении вопроса импичмента главы государства.

Анализируя полномочия парламентов государств-участников СНГ В.А. Егиазаров, полагает, что эти парламенты могут быть разделены на три группы.
  1. парламенты, для которых конституции устанавливают точный перечень вопросов, являющихся объектом их законодательной деятельности (Россия);
  2. парламенты с не совсем четко определенной компетенцией; для таких парламентов характерны определенные границы, в пределах которых они осуществляют свою деятельность (Азербайджан, Армения);
  3. парламенты, у которых недостаточно четко определена компетенция, т.е. это те парламенты, которые юридически располагают неопределенной компетенцией в области законотворчества, и имеют право издавать законы по любому вопросу (Грузия).203

Рассмотреть полномочия парламента можно на примере Парламента Молдовы. Так, Парламент имеет следующие основные полномочия (ст.66 Конституции Молдовы): a) принимает законы, постановления и резолюции; b) назначает референдумы; c) дает толкование законов и обеспечивает единство законодательного регулирования на всей территории страны; d) утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства; е) утверждает военную доктрину государства; f) осуществляет парламентский контроль за исполнительной властью в формах и пределах, предусмотренных Конституцией; g) ратифицирует, денонсирует, приостанавливает действие и аннулирует международные договоры, заключенные Республикой Молдова; h) утверждает государственный бюджет и осуществляет контроль за его исполнением; i) осуществляет контроль за предоставлением государственных займов, экономической и иной помощи другим государствам, за заключением соглашений о государственных займах и кредитах из иностранных источников; j) избирает и назначает государственных должностных лиц в случаях, предусмотренных законом; k) утверждает ордена и медали Республики Молдова; l) объявляет частичную или всеобщую мобилизацию; m) объявляет чрезвычайное, осадное и военное положение; n) организует изучение и заслушивание любых вопросов, касающихся интересов общества; о) приостанавливает деятельность органов местного публичного управления в случаях, предусмотренных законом; p) принимает акты об амнистии; r) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией и законами.

Парламенты работают в сессионном порядке. Количество сессий традиционно одна (Казахстан) или две – весенняя и осенняя (Азербайджан). Также допускают внеочередные и специальные сессии (Молдова).

По своей структуре вышеназванные парламенты являются однопалатными. Исключение составляют Беларусь, Казахстан, Узбекистан, Таджикистана, где действует бикамеральная, т.е. двухпалатная структура парламента.

Структура самих палат предполагает выделение внутренних руководящих органов, парламентские комитеты (комиссии) – постоянные и временные, депутатские фракции и группы, аппарат.

Главенствующее место в парламенте занимает председатель парламента – спикер – традиционно избираемый депутатами. Их полномочия связаны с руководством парламентом.

Так, Председатели палат Парламента Казахстана (Сената и Мажилиса): 1) созывают заседания палат и председательствуют на них; 2) осуществляют общее руководство подготовкой вопросов, вносимых на рассмотрение палат; 3) представляют палатам кандидатуры к избранию на должности заместителей председателей палат; 4) обеспечивают соблюдение регламента в деятельности палат; 5) руководят деятельностью координационных органов палат; 6) подписывают акты, издаваемые палатами; 7) представляют Палатам кандидатуры для назначения на должности членов Конституционного Совета, Центральной избирательной комиссии, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета; 8) выполняют другие обязанности, возлагаемые на них Регламентом Парламента.

Внутренние руководящие органы организуют работу парламента. Внутренними коллегиальными органами являются Президиум (Туркменистан), Бюро (Грузия) и т.п. В состав таких органов входят, как правило, спикер, его заместители, лидеры депутатских объединений и председатели парламентских комитетов.

Комитеты и комиссии рассматривают различные вопросы, относящиеся к ведению парламента, и представляют итоги своей деятельности на заседание парламента. Среди различных видов депутатских объединений традиционно наиболее яркими являются партийные объединения – фракции. Аппарат парламента призван обеспечивать деятельность депутатов и парламента в целом. Возможно создание и иных органов – Счетная палата (Азербайджан), совместные комитеты (в двухпалатных парламентах).

Таким образом, следует констатировать, что в государствах, входящих в состав СНГ, функционируют парламенты, характерные для развитых демократических стран.