Безруков Андрей Викторович, Зайнитдинов Николай Александрович Красноярск 2008 модуль №1 «Конституционное право зарубежных стран: общая часть» Тема лекции

Вид материала

Лекции

Содержание Тема лекции 11. 2. Структура палат парламента 3. Правовое положение члена парламента 4. Понятие и виды парЛАМЕНТСКИХ ПРОЦЕДУР 5. Понятие и СТАДИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА 6. Парламентские процедуры, содействующие ускорению принятия закона. принцип дисконтинуитета Тема лекции 12. 2. СИСТЕМЫ ПРЕСТОЛОНАСЛЕДИЯ в зарубежных странах 3. Личные прерогативы монарха. особенности статуса наследника престола 4. ПоЛИТИЧЕСКИЕ ПРЕРОГАТИВЫ МОНАРХА. «СПЯЩИЕ ПОЛНОМОЧИЯ» МОНАРХА 5. Понятие и виды пРаВИТЕЛЬСТВ в зарубежных странах 6. Структура и состав правительства. особенности статуса премьер-министра, дифференциация статуса министров. вспомогательные орг 7. Формирование правительства 8. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРАВИТеЛЬСТВА И МИНИСТРОВ ПРАВИТЕЛЬСТВА 9. Компетенция правительства

Подобный материал:

• Лекции по курсу «Конституционное право зарубежных стран», 297.72kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран» 2008-2009, 36.94kb.
• Темы лекций по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран», 232.53kb.
• Рабочая программа (аннотация) по Конституционному праву зарубежных стран Направление, 88.18kb.
• Тема Конституционное право зарубежных стран как наука, 218.14kb.
• Конституционное право зарубежных стран, 29.06kb.
• Учебно-методические материалы по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран», 275.82kb.
• Курс лекций п о дисциплине: Конституционное право зарубежных стран для студентов специальности, 61.53kb.
• Учебно-методический комплекс по опд. Ф. 15 «Конституционное право зарубежных стран», 1206.51kb.
• В. Е. Чиркин конституционно! Право зарубежных стран учебник, 9670.48kb.

ТЕМА ЛЕКЦИИ 11.

«СТРУКТУРА ПРЛАМЕНТА И ЕГО ПАЛАТ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС И ИНЫЕ ПАРЛАМЕНТСКИЕ ПРОЦЕДУРЫ»


1. СТРУКТУРА ПАРЛАМЕНТА. ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ВЕРХНИХ ПАЛАТ ПАРЛАМЕНТА


Современные парламенты состоят из одной или двух палат. Однако в истории известны случаи большего количества палат. Союзная скупщина (Югославия до 1963 года) – 6 палат, ЮАР – 3 палаты: Палата собрания из белых, Палата представителей из «цветных» (мулатов) и Палата делегатов из индийцев.

Федеративные государства имеют двухпалатный парламент, в котором верхняя палата представляет субъект федерации (США, Германии, и др.). В унитарных государствах верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Франция, Польша, Япония и др.). Примерно в половине государств Европы парламенты однопалатные (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания и др.).

В большинстве стран тропической Африки, особенно в автократических республиках (Мавритания, Малави), парламенты однопалатные. В Азии в странах с либеральными и демократическими режимами (Индия, Филиппины, Малайзия) парламенты обычно двухпалатные.

Нижние или единственные палаты часто именуются: Национальным собранием, Национальным советом, Палатой депутатов или Палатой представителей. Верхние палаты, в большинстве стран, именуются Сенатами, в некоторых федерациях названия верхних палат отражают названия субъектов данной федерации, представленных в верхней палате. Так, в Австралии, Германии верхняя палата именуется Федеральный совет, в Швейцарии - Совет кантонов, в Индии - Совет штатов.

Каким же образом отличить верхнюю и нижнюю палату парламента? Отличия следующие:

1. 
   по порядку рассмотрения законопроектов (сначала нижняя, затем верхняя);
   
2. по порядку формирования (нижняя всегда избирается народом);
   
3. по представительству (нижняя всегда представляет интересы населения всего государства);
   
4. по численности депутатов (сенаторов) (нижняя палата всегда более многочисленна);
   
5. по возможности роспуска (возможен роспуск только нижней палаты, за редкими исключениями (Польша);
   
6. по сроку полномочий (верхние палаты имеют, как правило, более длительный срок полномочий).
   

Единственные или нижние палаты парламентов формируются почти исключительно путем всеобщих и прямых выборов. Срок полномочий (легислатура, созыв) нижних палат обычно 4-5 лет с полным одновременным обновлением. Но бывает срок и меньше (в США Палата представителей – 2 года).

Способ формирования верхних палат разнообразен. Правилом является выборность всего состава верхней палаты или подавляющего большинства, причем выборы бывают либо прямые, либо косвенные.

Прежде уникальным исключением, являлась Великобритания, где значительная часть верхней палаты - это титулованные особы (пэры), занимали свои места в палате по наследству, другая часть - пожизненные пэры, назначались королевой по представлению кабинета в силу заслуг или занимаемой должности.

Другое исключение - назначение всего состава верхней палаты или его большинства главой государств, а иногда и главой правительства (Иордания, Таиланд, Барбадос и др.).

В некоторых случаях верхняя палата состоит из лиц, занимающих определенную должность. Так, в Бундесрат (ФРГ) входят члены правительств германских земель, делегируемых этими правительствами; США – прямые выборы сенаторов; в Норвегии верхняя палата избирается из числа нижней (1/4 состава)

Срок полномочий членов верхних палат обычно более длительный, чем у депутатов нижних палат, 6-9 лет. Мы уже отмечали, что нижние палаты обновляются полностью, а верхние - нередко путем ротации (по частям) (во Франции сенаторы избираются на 9 лет и одна треть Сената переизбирается каждые три года, США – Сенат избирается на 6 лет, ротация через каждые 2 года).


2. СТРУКТУРА ПАЛАТ ПАРЛАМЕНТА


Палаты парламентов обычно возглавляются председателями. В странах с англосаксонской правовой системой председатель палаты именуется Спикером. Избирается он членами палат на весь срок полномочий. Вице-председатель замещает председателя в случае необходимости.

В палатах образуется президиум или бюро, которые имеют установленную регламентом компетенцию. Они являются руководящим органом палаты, и коллегиально представляет ее в ряде стран, в составе руководства парламентских палат имеются также секретари, их не следует путать с техническими секретарями.

В некоторых парламентах из числа депутатов избираются квесторы - на них возложены хозяйственные заботы палаты.

Для осуществления полномочий в палатах создаются вспомогательные органы, состоящие из парламентариев, которые именуются комитетами (комиссиями) парламентов и палат. Прежде всего, комитеты (комиссии) следует разделить на - постоянные и временные:

А) Постоянные создаются на весь период созыва парламента, нередко перечисляются в регламентах, а некоторые даже упоминаются в конституциях. Обязательно создаются постоянные комитеты финансово-бюджетные, по иностранным делам, по обороне и безопасности и др.;

Б) Временные создаются для выполнения какой-то определенной задачи, после чего их существование прекращается (например: следственные, специальные - для изучения какого-либо вопроса или разработки одного законопроекта).

В некоторых двухпалатных парламентах наряду с комитетами палат образуются также постоянные объединенные комитеты (комиссии), основанные на паритетном представительстве обеих палат. Временными объединенными комитетами являются согласительные комиссии. Также создаются секции, осуществляющие компетенцию палат по наиболее узким направлениям.

Помимо перечисленных структурных элементов выделяются объединения парламентариев.

Чаще всего они создаются на базе общей партийной принадлежности. Они обычно именуются фракциями (Германия), но возможно и другое название – парламентские партии (Великобритания), парламентские группы (Испания), депутатские клубы (Польша). Иногда такие объединения представляются в виде блоков нескольких партий, при этом включаются и беспартийные депутаты.

В структуре же самих фракций выделяются: лидеры, кнуты, руководящие органы фракции и др. Во многих палатах имеются такие специальные органы, которые представляют собой органы объединения лидеров фракций.


3. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ЧЛЕНА ПАРЛАМЕНТА


Правовое регулирование депутатов и сенаторов осуществлено конституцией государства, законами и регламентами палат парламента.

В структуру правового статуса парламентария включают: его права и обязанности, депутатский мандат, гарантии и ответственность депутата.

Названный статус в первую очередь определяется природой мандата депутата. В теории вы­деляют императивный и свободный депутатские мандаты. Пер­вый означает связанность депутата волей избирателей, что обеспечивается возможностью отзыва депута­та избирателями, подотчетностью и наказами избирателей, обязательных к осу­ществлению. Свободный мандат – осуществление депутатом интересов избирателей в том виде, в каком он их видит. Между тем депутат обязан поддерживать связь с избирателями, рассматривать их обраще­ния, встречаться с ними, отчитываться перед ними о своей ра­боте.

Формами деятельности сенаторов и депутатов являются: 1) участие в заседани­ях своей палаты в порядке, установленном ее регламентом; в совместных заседаниях палат; 2) участие в работе комитетов и комиссий палат; в работе согласительных и специальных ко­миссий, создаваемых палатами; 3) участие в выполнении по­ручений своих палат; 4) участие в парламентских слушаниях; 5) внесение законопроектов в парламент; 6) внесение собственных запросов, а также инициирование парламентского запроса; 7) обращение с вопросами к членам правительства на заседании своей палаты; 8) обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немед­ленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граж­дан. Формами деятельности депутата также являются работа с избирателями и участие в работе своих депутат­ских объединений.

В структуру правового статуса парламентария входят парламентский иммунитет и индемнитет. Первый означающий неприкосновенность депутата, которая представляет собой одну из гарантий его статуса. Неприкосновенность парламентария нацелена на то, чтобы оградить парламентария от уголовного преследования. Индемнитет имеет два значения. Во-первых, это неответственность парламентария за свои публичные высказывания и позицию. Во-вторых, это вознаграждение за парламентскую деятельность, включая оплату проезда, связи, представительских расходов парламентария.

Полномочия сенатора, депутата могут прекращаться досрочно в случаях, установленных законодательством государства.


4. Понятие и виды парЛАМЕНТСКИХ ПРОЦЕДУР


Парламент осуществляет свою работу в виде основных процедур сессий и заседаний.

Сессия – период времени, в течение которого палаты парламента могут проводить пленарные заседания и принимать свои решения.

Виды сессий:

- очередные

- внеочередные (чрезвычайные)

Пленарные заседания – собрания членов палат, созванные и проводимые в установленном порядке.

Среди заседаний палат выделяются:

1. 
   организационные или учредительные заседания (обычно проводятся после выборов). На этих заседаниях палата конституируется, т.е. организуется: избирается руководство, создаются рабочие органы и др.
   
2. обычные заседания
   

Чтобы палата могла принимать решения, требуется кворум – т.е. установленное минимальное число присутствующих парламентариев.

Япония: члены парламента могут начинать работу только при наличии не менее 1/3 общего числа членов.

Организация работы парламента определяется Регламентом – внутренним актом палаты.

В практике современных парламентов распространено флибустьерство. Меры, ускоряющие работу парламента, направленные на борьбу с флибустьерством:

1. 
   установление фиксированного времени обсуждения вопроса (гильотина – усечение дебатов);
   
2. предоставление права председателю выбрать для обсуждения лишь некоторые поправки (кенгуру – перепрыгивание через ряд поправок);
   
3. внеочередное рассмотрение предложения о закрытии прений;
   
4. предварительное установление числа заседаний на обсуждение вопроса и др.
   

Способы голосования в парламента могут быть следующие:

1. 
   электронное;
   
2. поднятием руки;
   
3. вставанием;
   
4. разделением;
   
5. бюллетенями;
   
6. аккламация – решение принимается в зависимости от того, сторонники какого варианта, по мнению председателя, громче кричат или аплодируют, а, следовательно, составляют большинство;
   
7. поименное голосование.
   

Также голосование бывает: личное и делегированное.


5. Понятие и СТАДИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА


Главная задача парламента – принятие законов. Процесс законодательства занимает более половины времени работы парламента. Законодательный процесс тщательным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов.

В общем виде под законодательным процессом можно определить урегулированную нормами конституционного права и осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов, направленную на разработку, принятие и введение в силу законодательных актов.

Для обозначения процесса создания законов наряду с термином «законодательный процесс» используется термин «законотворческий процесс». В литературе зачастую категории законотворческого и законодательного процесса отождествляются, поскольку они, по сути, представляют собой осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов по разработке и принятию законов.

Однако законотворческий процесс не сводится лишь к процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования.¹⁵⁰ Его следует рассматривать как более широкое понятие, поскольку, во-первых, он не полностью формализован и, во-вторых, его начальный этап – выявление потребности принятия закона и законодательная идея – не ограничен по времени и по кругу лиц. Законодательный же процесс предельно формализован и начинается с внесения законодательной инициативы в компетентный орган. Следовательно, законодательный процесс составляет центральную часть законотворческого процесса, который обширнее как по времени, так и по содержанию.¹⁵¹

В свою очередь в центре законодательного процесса находится законодательная процедура. Если первый означает фактическую процедуру принятия закона, проводимую на основе соответствующих правовых положений, то вторая есть официально установленный порядок принятия закона, закрепленный нормами конституционного законодательства.¹⁵²

Законотворческий процесс основывается на принципах демократизма, законности, гуманизма, справедливости, научности, гласности, профессионализма, использования правового опыта, связи с практикой, своевременности.

Таким образом, исходным началом законодательного процесса выступает законотворческий процесс, представляющий собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене законов, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества.

В литературе выделяют множество стадий законодательного процесса. Воспримем следующую последовательность его стадий:

1) законодательная инициатива субъектом права законодательной инициативы. Данная стадия заключается в формальном внесении законопроекта компетентным субъектом в парламент. Иногда используется внесение законодательного предложения. Правом законодательной инициативы обладают депутаты, глава государства, правительство. Президент иногда использует такое право через депутатов (США).

2) подготовка законопроекта в нижней палате направлена на соблюдение всех формальностей для оптимального прохождения законопроекта в первой палате;

3) обсуждение и принятие закона парламентом (нижней палатой) заключается в детальном рассмотрении законопроекта, как правило, в трех чтениях. При рассмотрении проекта закона используются процедуры, способствующие ускоренному прохождению законопроекта: «гильотина» (ограничение времени на каждую стадию закпроцесса), «кенгуру» (выборочное рассмотрение поправок).

4) обсуждение и одобрение закона верхней палатой. В зависимости от роли верхней палаты в законодательном процессе выделяют «сильные» и «слабые» верхние палаты. Первые оказывают решающее воздействие на судьбу закона, несогласие вторых можно преодолеть. Для преодоления разногласий зачастую используется, метод «челнока» (направление закона из одной палаты в другую), потому здесь важна конструктивная работа формируемых согласительных комиссий, призванных выработать компромиссное решение.

5) подписание закона главой государства и официальное опубликование закона. Иногда такую стадию называют промульгацией, вбирающей в себя рассмотрение, подписание или отклонение закона главой государства (право вето), и после подписания его официальное опубликование.

В некоторых случаях возникают дополнительные стадии, поэтому подчеркнем, что данная последовательность носит общий характер и условна.


6. ПАРЛАМЕНТСКИЕ ПРОЦЕДУРЫ, СОДЕЙСТВУЮЩИЕ УСКОРЕНИЮ ПРИНЯТИЯ ЗАКОНА. ПРИНЦИП ДИСКОНТИНУИТЕТА


Для сессионного порядка работы парламента характерно наличие одного из двух принципов.

Первый действует в США. Это так называемый принцип дисконтинуитета – все дела, не получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием, и на следующей сессии те же вопросы могут рассматриваться лишь с самого начала.

Второй – принцип континуитета (преемственности). Более частый принцип. Согласно ему, прохождение законопроекта, находящегося в парламенте, не прекращается с закрытием сессии палат (ст.107 Конституции Индии).


ТЕМА ЛЕКЦИИ 12.

«МОНАРХ и правительство в зарубежных странах»


1. МОНАРХ КАК ГЛАВА ГОСУДАРСТВА. сУВЕРЕНИТЕТ МОНАРХА


Глава государства - это должностное лицо и одновременно конституционный орган, занимающий высшее место в системе органов государства, представляющий государство внутри и за его пределами.

Глава государства может:

1) не входить ни в одну из ветвей власти. ФРГ: «Федеральный Президент не может входить в состав ни правительства, ни законодательной корпорации Федерации или земли».

2) входить в исполнительную и законодательную власть. Индия: «Исполнительная власть Союза вверяется Президенту (ст.53) и Парламент состоит из Президента и двух палат (ст.79).

3) входить только в исполнительную власть. США: Исполнительная власть вверятся Президенту США.

4) входить во все ветви власти. Монарх в Великобритании.

Существуют такие формы главы государства, как:

1. единоличный монарх, унаследовавший свою должность (например, в Великобритании, Японии, Испании, Нидерландах, Марокко);

2. единоличный монарх, назначаемый своей семьей правящей династией (например, в Саудовской Аравии);

3. единоличный монарх федеративного государства, выбранный на установленный период монархами субъектов федерации, из своей среды (например, в Малайзии);

4. единоличный президент, выбранный народом, парламентом или представительной коллегией на установленный срок (например, в США, Германии, Италии, Индии);

5. коллегиальный орган, выбранный парламентом, на установленный срок (например, на Кубе, в Китае);

6. глава правительства, осуществляющий также функции главы государства (например, в землях Германии);

7. представитель британского монарха в государствах - доминионах, т.е. признающих главой государства британского монарха (например, в Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Барбадосе);

По своему статусу в системе высших органов государственной власти главы государств имеют много общего. Вместе с тем, в статусе президентов и монархов имеется много различий, влияющих на характер взаимоотношений с другими государственными органами, и это требует раздельной характеристики их конституционно - правового статуса.

Монарх - это должностное лицо, обычно занимающее должность главы государства по праву рождения.

Институт монархического главы государства сохранилось во многих странах Западной Европы и Ближнего Востока.

Монарх занимает свой пост, как правило, по наследству. Порядок престолонаследия регулируется в конституции страны или особых законодательных или других актах.

Монарх считается лицом неприкосновенным. Никакой властью в государстве монарх не может быть привлечен к ответственности, однако неприкосновенность не может быть истолкована, как его безответственность. В конституциях исключается лишь правовая ответственность монарха. Однако с него не снимается обязанность соблюдать конституцию и законы, он отвечает за конституционность и целесообразность своих действий. Положение монарха в механизме осуществления государственной власти зависит от формы правления.

В абсолютной монархии глава государства сосредоточивает в своих руках законодательную, исполнительную и судебную власти. В дуалистической монархии исполнительная власть находится в руках главы государства. Правительство подотчетно монарху и не может быть смещено парламентом. В парламентских монархиях глава государства хотя и имеет определенные полномочия, но обычно не пользуется ими.


2. СИСТЕМЫ ПРЕСТОЛОНАСЛЕДИЯ в зарубежных странах


Важнейшая черта порядка замещения должности монарха – пожизненность этого поста. Порядок замещения его должности зачастую определен конституционным законодательством. Иногда еще встречаются помимо престолонаследия иные способы замещения должности монарха, среди которых выборность (Малайзия, ОАЭ) назначение монархом своего наследника (Норвегия).

Постепенно пришло понимание того, что переход должен осуществляться в строго установленном законодательством порядке. Почти повсеместно был признан принцип неделимости престола, который должен оставаться в одном роду и уходить из него только при отсутствии наследников.

Существуют следующие основные системы престолонаследия:

1. 
   салическая: наследование престола исключительно по мужской линии (Япония, Норвегия);
   
2. кастильская: наследование престола предпочтительно по мужской линии, младший брат исключает старшую сестру (Испания, Великобритания, Нидерланды);
   
3. австрийская: женщина наследует только при полном отсутствии мужских линий;
   
4. шведская (скандинавская): женщина наследует престол на равных правах с мужчиной.
   
5. мусульманская: трон наследует не определенное лицо, а «благородная» правящая семья, которая сама решает кто будет монархом;
   
6. племенная: наследника определяет племенной совет.
   

В случае вакантности престола и отсутствии законного наследника решение вопроса о приемнике монарха часто передается парламенту.

Если монарх несовершеннолетний или не достиг возраста, установленного конституцией, либо серьезно и длительно болен, либо вообще отсутствует, на соответствующий период устанавливается регентство, т.е. обычно парламент назначает одного или несколько регентов, которые, соответственно, единолично или коллегиально осуществляют полномочия монарха.

Для занятия престола в некоторых странах требуется происхождение от брака с лицом из царствующего (или царствовавшего) дома, а также получение согласия парламента (например, в Швеции).

Процедура вступления монарха в должность – коронация.


3. ЛИЧНЫЕ ПРЕРОГАТИВЫ МОНАРХА. ОСОБЕННОСТИ СТАТУСА НАСЛЕДНИКА ПРЕСТОЛА


Монарх имеет право на особый титул - короля, императора, шаха и т.п. и государственные регалии (символы верховной власти) - трон, корону, скипетр и др. За ним признается право на содержание его личного двора, для чего парламент устанавливает ему содержание - цивильный лист.

Супруга царствующего монарха обычно носит тот же титул, что и он, но полномочий главы государства не осуществляет. Напротив, супруг монарха-женщины соответствующего титула не носит, но может иметь специальный титул (например, принц-консорт в Великобритании). Наследные принцы нередко имеют специальные титулы.

Довольно часто монархам предъявляется требование определенной религиозной принадлежности, им запрещается покидать страну без разрешения парламента, либо правительства.


4. ПоЛИТИЧЕСКИЕ ПРЕРОГАТИВЫ МОНАРХА. «СПЯЩИЕ ПОЛНОМОЧИЯ» МОНАРХА


В соответствие с конституцией монарх назначает членов правительства, хотя фактически в парламентских монархиях он только подписывает соответствующий документ, а реальный состав правительства обусловливается соотношением политических сил в парламенте. В дуалистических монархиях монарх сам подбирает и назначает министров, фактически возглавляя правительство, при том, что формально имеется пост премьера.

По традиции на монарха возлагаются некоторые обязанности. Он рассматривается как арбитр в обществе и должен быть лицом беспартийным. Некоторые конституции требуют от монарха определенной религиозной принадлежности (быть приверженцем англиканской церкви в Великобритании, евангелической веры в Швеции, буддизма – в Тайланде). Зачастую требуется разрешение парламента для выезда монарха за рубеж, вступления в брак.

Вместе с тем у монарха есть резервные, «спящие» полномочия, которые могут быть использованы в определенных ситуациях. Смысл «спящих» полномочий сводится к тому, что формально они принадлежат главе государства, но практически он их не осуществляет. Потому и само название «спящих» полномочий свидетельствует о том, что они не реализуются или редко осуществляются. Такие полномочия существуют у монарха, как правило, в парламентской монархии. Хотя иногда возникают ситуации, вынуждающие монарха использовать такие полномочия. Например, в 1981 г., используя свои полномочия, испанский король выступил в защиту демократии, против попытки группы офицеров восстановить реакционные франкистские порядки. Встречаются и противоположные ситуации: по тексту конституций в дуалистических монархиях (Марокко, Непале) монархи выступают с крайне антидемократических позиций.¹⁵³


5. Понятие и виды пРаВИТЕЛЬСТВ в зарубежных странах


Правительство – это коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции, осуществляющий руководство государственным управлением.

Названия правительства могут быть разнообразные: совет министров, кабинет, кабинет министров, Государственный совет (КНР), административный совет (КНДР), федеральное правительство (Германия) и т.д..

Виды правительства. С точки зрения политического состава правительство бывает однопартийное (с доминирующей или двухпартийной системой); коалиционное (по соглашению лидеров нескольких партий); правительство парламентского меньшинства, опирающегося на выборочную поддержку неправительственных партий (когда крупные партии не имеют большинства) и правительство парламентского большинства, которое имеет поддержку большинства депутатов парламента; беспартийное (служебное, деловое), создается когда партиям не удалось договориться о создании коалиции, а роспуск парламента нежелателен.

Кроме того, выделяют правительство национального единства (коалиционное правительство формируется в кризисные моменты с широким представительством разных партий; общие первоочередные цели, но различны пути развития). Также выделяют правительство, основанное на принципе позитивного и негативного парламентаризма.

Правительство, образованное в соответствии с конституцией, считается постоянным, хотя возможна его отставка в определенных случаях. Временное правительство создается, как правило, неконституционным путем при смене режима и изменении конституции.


6. СТРУКТУРА И СОСТАВ ПРАВИТЕЛЬСТВА. ОСОБЕННОСТИ СТАТУСА ПРЕМЬЕР-МИНИСТРА, ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ СТАТУСА МИНИСТРОВ. ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ


Правительство может иметь различные наименования (Совет министров в Бельгии, Франции, Кабинет министров в Японии, федеральное правительство в ФРГ, Австрии и т.п.)

Состав правительства традиционен:

1) премьер-министр, министр-председатель, председатель правительства

2) министры, государственные министры, государственные секретари

3) министры без портфеля – лица, которые не руководят какими-либо ведомствами, но на заседаниях правительства имеют право решающего голоса.

Главную роль в правительстве играет премьер-министр, от которого зависит персональный состав данного органа.

Нередко в составе правительства создают более узкие структуры, которые могут выполнять некоторые полномочия правительства. Существует 4 формы таких организаций:

1. 
   правительство и кабинет (особо важные члены правительства)
   
2. совет министров (официальные заседания) и совет кабинета (оперативные вопросы)
   
3. президиум (бюро) правительства – создание особого органа
   
4. межведомственные комитеты (комиссии) – из «родственных» министерств.
   

Важен также численный и партийный состав правительства. Численный состав зачастую определен отдельным законом (Австрия, Италия), однако иногда такой вопрос получает конституционное закрепление (Бельгия – не более 15 министров, Норвегия не менее 7 министров плюс премьер).

Как правило, основная масса министров являются членами парламента и победившей на парламентских выборах партии. В смешанных республиках партийный состав правительства может намного разнообразнее, а премьер не обязательно должен быть членом партии (Р. Барр в 1976 г. во Франции).

Иногда зарубежные конституции устанавливают особые требования к составу правительства. Например, в Бельгии министры должны быть в равном количестве из лиц, говорящих на французском и нидерландском языках. В Швейцарии Федеральный Совет не может включать нескольких членов от одного кантона.


7. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА


Способ формирования правительства зачастую зависит от формы правления. Выделяются следующие способы формирования правительства: парламентский, полупарламентский, внепарламентский.

В парламентских странах определяющим является принцип формирования правительства на партийной основе с решающим участием парламента. Парламентский тип формирования правительства сводится к решающей роли парламента при формировании правительства с тем, чтобы правительство опиралось на парламентское большинство. Парламентский способ формирования правительства увязан с выборами в парламент, после каждых выборов которого образуется новое правительство. Порядок такой: сначала назначается (в Германии, Японии – избирается парламентом) глава правительства, который ведет переговоры и осуществляет подбор министров. При неудаче формирование правительства поручается другому лицу, а если все попытки остаются безуспешными, глава государства распускает парламент и назначает новые выборы. Правительство считается созданным, если получит доверие избранного парламента.

Однако в парламентах далеко не всегда имеется устойчивое большинство. Партиям приходится создавать коалиции и искать поддержки коллег. В некоторых странах (Бельгия, Нидерланды) появляются институт форматоров и информаторов, назначаемых специально для формирования правительства.

Если предлагаемое правительство или его глава не могут получить доверия парламента, то возможет их роспуск и назначение на период, пока не сформирован вновь избранный парламент, служебного правительства.

Формально премьер-министр назначается главой государства. Хотя иногда назначение производится парламентом по предложению его спикера (Риксдаг в Швеции).

Полупарламентский способ формирования правительства обусловлен необходимость получения согласия парламента (как правило, нижней палаты парламента) на назначение только премьер-министра, членов кабинета глава государства назначает самостоятельно (Украина, Киргизия). Возможна и ситуация, связанная с невозможностью получения в парламенте абсолютного большинства, когда Президент поручает лидеру одной из ведущих партий сформировать правительство, пользующееся доверием парламента, а случае неудачи назначает премьер-министра при наличии заключения Совета республики (Греция). В таком случае Президент имеет возможность увязать назначение премьер-министра с вопросом о возможном роспуске парламента и новых выборах.

Внепарламентская модель характерна для президентских республик и дуалистических монархий, при которой правительство формируется независимо от парламента и не нуждается в его доверии.

В президентской республике главой исполнительной власти является президент, избираемый помимо парламента, он олицетворяет правительство в широком смысле. Министры назначаются президентом, зачастую с участием парламента (США, Бразилия).

Однако и в этом способе выделяют две модели. В первой парламент вообще не участвует в формировании правительства (Колумбия). При второй все же парламент принимает определенное участие в его формировании. Например, в США Президент назначает членов Кабинета по совету и с согласия Сената (ч. 2 разд. 2 ст.П Конституции США).

В Израиле премьер-министр вообще избирается населением одновременно с выборами депутатов парламента. Затем формирует правительство, состав которого одобряется парламентом (Кнессетом). К кандидатам на должность министров предъявляются определенные законом требования (гражданство, возраст).

Разновидности…


8. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРАВИТеЛЬСТВА И МИНИСТРОВ ПРАВИТЕЛЬСТВА


Ответственность правительства является одним из критериев, определяющих форму правления. Если правительство ответственно перед главой государства, то это признак президентской республики или абсолютной монархии, если перед парламентом то это характеризует парламентскую монархию или республику.

Парламентская ответственность правительства характеризуется обычно как политическая ответственность, что отличает ее от юридической ответственности, которая наступает за правонарушение. Политическая ответственность предполагает солидарную ответственность правительства за проводимый им курс и осуществляемую управленческую деятельность.

Политическая ответственность - это отказ в доверии и вотум недоверия (резолюция порицания) за недолжную, по мнению парламента, политику. Вотум недоверия правительству может быть деструктивным и конструктивным. Последний при рассмотрении вопроса о недоверии правительству предполагает одновременно обязательное внесение и рассмотрение парламента кандидатуры нового премьер-министра. (ФРГ).

При необходимости этой политики в отставку уходят все члены правительства, даже если кто-то из них в чем-то с этой политикой не соглашается. Это так называемая солидарная ответственность.

Что же касается ответственности за правонарушения, то в тех странах, где за членами правительства признается в той или иной мере иммунитет от судебного преследования, лишение этого иммунитета производится парламентом, после чего возможна обычная установленная законом ответственность.

Согласно классической конституционной доктрине, министры несут коллективную (солидарную) ответственность за политику и решения правительства в целом, независимо от своей позиции при голосовании, и индивидуальную ответственность за дела своего министерства, департамента. Хотя фактически индивидуальная ответственность налагается на министров главой государства или премьером (дисциплинарная ответственность), а парламентская ответственность распространена в первую очередь на премьера, который во многих странах наделен право постановки вопроса о доверии правительству.

За преступления наступает уголовная ответственность конкретных министров, при подаче исков как к правительству, так и отдельных министров за причинение ущерба наступает гражданско-правовая ответственность.


9. КОМПЕТЕНЦИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА


Определение фактического объема полномочий правительства зарубежных стран не может быть осуществлено посредством анализа самих конституционных текстов. Для этого необходимо исследовать реальную деятельность правительства. Для всех стран характерен поразительный разрыв между юридическим и фактическим статусом правительства.

В унитарных государствах конституция все исполнительные полномочия вручает главе государства, хотя фактически они всегда осуществляются правительством.

К основным функциям правительства относится:

1. Управление государственным аппаратом. Правительство не только играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата, но и руководит его деятельностью;

2. Исполнение законов. Согласно традиционной теории правительству вверяется исполнительная власть, т.е. ему вменяется в обязанность, заботиться о должном исполнении законов.

3. Контроль над законодательной деятельностью парламента. Этот контроль осуществляется по двум главным направлениям. Во-первых, правительство является главным источником законодательной инициативы. В парламентарных странах правительство является фактически единственным субъектом законодательной инициативы. Во-вторых, правительство оказывает решающее воздействие на законодательный процесс.

4. Нормоустанавливающая деятельность. Акты правительства можно подразделить на три основные части: - акты на основе и во исполнение парламентских законов - акты подзаконного характера; - акты по прямому или косвенному уполномочию парламента - содержат себе общие правила поведения по вопросам, входящим в исключительную компетенцию парламента, без какого бы то ни было уполномочия со стороны последнего.

5. Составление и исполнение бюджета. Составление доходной и расходной частей бюджета осуществляется различными административными ведомствами, а окончательный проект представляется на утверждение правительства министерством финансов. .

6. Осуществление внешней политики. Правительство контролирует и направляет деятельность всех органов и институтов, с помощью которых осуществляются внешнеполитические функции государства. Оно комплектует дипломатический и консульский аппарат, определяет контингент вооруженных сил, руководит деятельностью органов закордонной разведки, ведет международные переговоры и заключает международные договора и соглашения.

Полномочия правительства весьма велики и их осуществление даже в обычных условиях мало подвержено законодательной регламентации. В условиях же чрезвычайного положения, которое вводится прокламацией или приказом главы государства, эти полномочия приобретают жесткий характер. Поводом для введения чрезвычайного положения являются войны, забастовки, внутренние беспорядки и т.д. Условия применения правительством чрезвычайных полномочий подробно регламентируются.

Таким образом, органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они занимаются так же распорядительной деятельностью, что необходимо для осуществления исполнительных задач, издают нормативные акты в исполнение законов. В соответствии с этим страны тоталитарного социализма принята концепция правительства как исполнительного - распорядительного органа