В условиях нормативного федерализма

Вид материала

Автореферат диссертации

Содержание Ii. основное содержание работы

Подобный материал:

• Виктора Тихонова "Как нас судили", 1628.62kb.
• 37. Особенности американского федерализма. Разграничение полномочий и межбюджетные, 69.32kb.
• План принципы бюджетного федерализма, 75.83kb.
• Колодий С. Ю. Межбюджетные отношения сквозь призму концепции бюджетного федерализма, 118.08kb.
• Стенограмма парламентских слушаний на тему "Развитие бюджетного федерализма в Российской, 874.31kb.
• В. С. Холзаков Государственный научно-исследовательский институт системного анализа, 1416.81kb.
• Эволюция российского бюджетного федерализма, 147.6kb.
• Развитие российского федерализма в условиях социально-политической трансформации конца, 1937.96kb.
• Система нормативного регулирования бухгалтерского учета, 415.99kb.
• 1 Система нормативного регулирования бфо, 2449.9kb.

8. Принцип нормативного федерализма выступает с одной стороны в качестве фактора двойственного нормативно-правового ограничения, определяющего масштабы свободы реализации внутренних и внешних функций как со стороны субъектов, так и со стороны федерального центра, а с другой стороны – в качестве гаранта единства и целостности общегосударственной политико-территориальной системы при одновременном обеспечении региональной автономии отдельных субъектов.

Теоретическая значимость диссертационной работы определяется комплексным междисциплинарным исследованием широкого круга проблемных вопросов, характеризующих с позиций конституционного права взаимосвязь суверенитета как признака государства и федерализма как принципа государственного устройства.

Сформулированные в работе теоретические положения и выводы могут быть использованы в качестве методологической основы дальнейших научных разработок в данной области, дополняя многие разделы конституционного права России и зарубежных стран, отдельные разделы административного права, общей теории государства и права, а также ряда других отраслевых дисциплин.

Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы:

а) в научно-исследовательской деятельности при исследовании вопросов, связанных с территориальной организацией публичной политической власти;

б) в правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности, затрагивающей отношения между субъектами федерации и федеральным центром;

в) при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по конституционному праву России и зарубежных стран, теории государства и права, истории государства и права, политологии и
т. д.

г) при подготовке и проведении спецкурса «Государственный суверенитет федеративного государства: конституционно-правовая модель и практическое воплощение».

Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации была обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов. Результаты исследования получили апробацию в научных статьях, а также в выступлениях автора на международной научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, декабрь 2003 г.); IV-ой международной научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, декабрь 2004 г.); V-ой международной научно-теоретической конференции «Публичное, корпоративное, личное право: проблемы конфликтности и перспективы консенсуальности» (Санкт-Петербург, декабрь 2005 г.); VI-ой международной научно-теоретической конференции «Постсоветская государственность: проблемы интеграции и дезинтеграции» (Санкт-Петербург, апрель
2005 г.); международной научно-теоретической конференции «Правовые механизмы предотвращения и преодоления социальных конфликтов» (Севастополь, сентябрь 2006 г.) и др.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка литературы.


II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, показывается степень ее разработанности, определяются цель, задачи, теоретическая и методологическая основы исследования, его новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

В первой главе – «Нормативный федерализм как концепция и политико-правовой институт: опыт ретроспективного и сравнительно-правового анализа в рамках дискурса конституционно-правовой науки» – выделены параграфы: «История федерализма в России: концептуальный генезис и институциональная трансформация» (§ 1); «Особенности становления институтов федерализма в зарубежных государствах» (§ 2); «Принципы нормативного федерализма: конституционная форма и правовая субстанция» (§ 3); «Формально-содержательный анализ современного российского федерализма»
(§ 4).

Рассмотрение федерализма автор начинает с анализа его концептуальных и институциональных оснований в истории становления и развития отечественной государственности.

Анализ научных источников позволяет говорить о том, что понятия «федерализм» и «федерация» зачастую используются в качестве синонимов, что обусловливает «стирание» содержательной разницы между ними. Между тем, отождествлять эти категории нельзя. По мнению диссертанта, понимание данных категорий следует осуществлять не только с учетом формальных (институциональных) критериев, предполагающих, что федерацией является государство, провозгласившее себя в качестве такового, но и принимая во внимание субстанциональный аспект, предполагающий, что юридическая форма – значимый, однако не основной фактор, характеризующий понятие федерации в плане политико-правового явления. Федерация как субстанция предполагает реальное разграничение компетенций центральной и региональной властей и сочетание в процессе управления принципов централизма и децентрализма. Несовпадение формы и субстанции означает квазифедерацию, являющуюся федеративным государством по форме и унитарным государством по сути.

В контексте подобных рассуждений федерализм как раз и является субстанциональной составляющей федерации, критерием отличия фактической федерации от квазифедерации. В таком понимании федерализм является многомерной категорией, отражающей не только формально-юридические, но и социально-исторические, философско-миро-воззренческие аспекты государственного устройства и системы распределения властеотношений и выступающей в силу этого в качестве универсального демократического принципа государственного устройства, альтернативы избыточной централизации управления путем преимущественной концентрации властных полномочий на нижних уровнях власти при сохранении за федеральным центром предметов ведения и полномочий, обеспечивающих поддержание государственного суверенитета, мира между членами федерации, гарантию прав и свобод граждан на всей территории государства.

Проведя смысловой анализ понятий «федерация» и «федерализм», диссертант переходит к исследованию идейно-теоретических и организационно-правовых предпосылок формирования федерализма в истории отечественной государственности. Отмечается, что государственное строительство России изначально осуществлялось под воздействием двух разнонаправленных тенденций: регионалистской, в основу которой было положено стремление к созданию национально-территориальных автономий (княжеств, губерний, республик и т. п.), и унитаристской, предполагающей безусловное подчинение территориальных администраций общегосударственной бюрократии, замыкающейся на институте главы государства (великом князе, императоре, генеральном секретаре партии власти, президенте).

Рассмотрев основные этапы генезиса федерализма в контексте истории становления и развития российской государственности, соискатель приступает к сравнительному анализу федеративной традиции, сложившейся в иностранных государствах.

Отмечается, что самое раннее зафиксированное употребление этого слова относится к Англии, где в XVII в. пуритане ввели в оборот термин «федеральная теология», имея в виду соглашение между Богом и американскими поселенцами. Начиная с XVIII в. слово «федерация» начинает употребляться в значении «объединенный союз».

Северо-Американские штаты сделали решающий прорыв в области формирования собственно федеративных отношений между экономико-территориальными автономиями. Штаты первые сформировали свободные взаимоотношения со слабым центральным управлением (конфедерация). Они заменили эту систему новой конституцией в 1789 году, создав тем самым современные США и определив федерализм в его общепринятом современном значении.

Анализ конституционного законодательства и практики конституционного строительства в условиях современных федеративных государств позволяет соискателю выделить три типовых формы, которые с определенной долей условности могут быть названы «американской», «германской», «индийской» по названию стран, в которых сложились соответствующие федеративные отношения.

Сравнительный анализ названных форм, предполагает следующие выводы:

В основу организации федеративных отношений в рассмотренных государствах положены различные предпосылки. Американский федерализм является следствием развития отношений, связанных с военно-экономическим сотрудничеством английских колоний, постепенно выработавших общие правила взаимодействия и сохранивших при этом значительную степень автономности. Германский федерализм, изначально представляет собой результат позитивной правовой деятельности, продукт администрирования оккупационных держав, властные решения которых явились, по сути, базисом обновленной Западной Германии. Что касается Индии, то ее федеральная структура обусловлена британской колониальной традицией и является ее логическим продолжением.

Специфика исторических предпосылок формирования национальных моделей федерализма, обусловила неоднозначность их содержательного наполнения, что наиболее ярко проявляется в ключевом аспекте федерализма: взаимоотношениях федерального центра и субъектов федерации. В данном случае, только США может рассматриваться как «классическая» федерация, образованная путем заключения «общественного договора» между фактически самостоятельными социально-территориальными образованиями. Именно этим обстоятельством можно объяснить то, что вплоть до настоящего времени отношения между штатами и федеральным центром строятся по принципам равноправия и, вместе с тем, взаимных обязательств. В соответствии с Конституцией США нормативному закреплению подлежит только исключительная компетенция союза, все остальные полномочия передаются субъектам федерации. Согласно десятой поправки к Конституции «полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за Штатами или за народом»¹. В литературе эта норма достаточно часто толкуется как презумпция компетенции штата (т. е. в случаях, не урегулированных Конституцией, компетенция считается принадлежащей штатам)².

В ФРГ взаимодействие субъектов с федеральным центром построено на сочетании презумпции компетенции земель в сфере управления³ и, презумпции приоритета общефедерального законодательства по отношению к праву земель⁴. Таким образом, государственный централизм в законодательной сфере в Германии сочетается с децентрализацией управленческих отношений.

В рамках индийского федерализма в законодательной сфере сформировалась модель «конкурирующей компетенции». Для данной модели характерен следующий порядок взаимодействия федерации (союза) и субъектов (штатов). Приложение VII Конституции Индийской Республики содержит три списка предметов ведения, составляющих, соответственно, сферы компетенции Союза, штатов и совместную. Парламент Союза, вправе, безусловно, законодательствовать по первому списку, а легислатура штата – по второму, но также и по третьему на конкурирующей основе (т. е. при условии непротиворечия союзным законам). В свою очередь союзный Парламент может законодательствовать и по вопросам, входящим в сферу компетенции штатов, если закон распространяет свою юридическую силу на часть страны, выходящую за пределы одного штата, или по уполномочию Совета штатов на срок до шести месяцев – для всей или любой части территории страны.

Что же касается исполнительной деятельности, то она осуществляется в соответствии с принципом иерархической соподчиненности: исполнительная власть каждого штата должна осуществляться согласно законам, изданным Парламентом, и всем законам, которые действуют в данном штате, а исполнительная власть Союза должна включать дачу штату таких указаний, которые Правительство Индии сочтет необходимыми.

Обобщение результатов проведенного анализа позволяет сделать общий вывод о том, что теоретическая модель федерализма в рамках различных конституционно-правовых форм наполняется различным смысловым содержанием, позволяющим в зависимости от обстоятельств вести речь о моделях централизованного (нормативного) и децентрализованного (кооперативного) федерализма. Данные модели дифференцируются в зависимости от соотношения интересов субъектов федеративных отношений, а также особенностей структурирования систем источников права, регламентирующих взаимодействие федеральных и региональных структур.

При этом особо подчеркивается, что научная оценка кооперативного и нормативного федерализма должна носить не эмоциональный, а рациональный характер. Диссертанту представляются недопустимыми попытки дифференциации названных моделей по принципу отнесения их «правильному/неправильному» федерализму. Формирование той или иной модели обусловлено рядом факторов как объективного, так и субъективного характера. Причем в кооперативном федерализме ряд положений предполагает нормативное закрепление, и, напротив, использование договорной практики регулирования политико-правовых отношений является вполне допустимым в рамках нормативного федерализма.

Далее в работе подчеркивается, что само понятие федерализма представляется в достаточной степени разноплановым и в силу этого рассматриваемым в различных смысловых контекстах. По мнению диссертанта, наиболее содержательным в плане научного анализа является восприятие федерализма как принципа (основополагающего начала) государственного устройства и функционирования. Данный принцип пронизывает всю правовую систему Российской Федерации. Безусловно, именно федерализм выступает исходным началом, из которого проистекают все остальные принципы, определяющие территориальное устройство современного российского государства. Это своего рода «принцип принципов», раскрывающийся в требованиях более частного порядка: государственном суверенитете, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами и т. д.

В диссертации осуществляется сравнительный анализ научных подходов к классификации названных принципов и на основе выделенных критериев предлагается система принципов нормативного федерализма. За основу такой классификации принимается идея Н.В. Варламовой о сочетании в комплексном принципе федерализма «конкурирующих» конституционных принципов, задачей которых является достижение баланса «регионализма» и «унитаризма» в государственной политике и предотвращение обусловленных противоречиями между этими тенденциями коллизий и конфликтов¹.

Исходя из общетеоретического понимания феномена «принцип федерализма», диссертант предлагает разделить всю систему конституционных принципов на принципы, присущие государству вообще и принципы, присущие исключительно федерации.

К первой разновидности следует отнести: а) принцип государственного суверенитета; б) принцип единства системы государственной власти; в) принцип единства финансово-экономического пространства государства; г) принцип верховенства конституции государства и государственного законодательства на всей юрисдикционной территории государства; д) принцип единого государственного гражданства.

Ко второй разновидности можно отнести: а) принцип добровольности объединения субъектов федерации; б) принцип разделения предметов ведения и распределения полномочий между федеральными и региональными структурами государственной власти; в) принцип корреспонденции прав и взаимной ответственности федерации и субъектов;
г) принцип равноправности субъектов во взаимоотношениях друг с другом и с федерацией; д) принцип самоопределения наций и народностей, проживающих на территории России; е) принцип остаточной компетенции субъекта (вне пределов ведения федерации субъекты вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование); ж) принцип региональной автономности (право народов на самоопределение по вопросам организации экономических, политических, социальных и духовных начал жизни в рамках, установленных федеральным законодательством).

Применительно к системе нормативного федерализма, наиболее дискуссионным является принцип добровольности объединения субъектов. В отличие от кооперативных федераций (и, в частности США, возникшей в результате договора между бывшими британскими колониями), Россия на всех этапах своей истории существовала как единое государство, поэтому не имеет смысла понимать данный принцип буквально (к примеру, отказ от подписания в 1992 г. Федеративного договора представителями Татарстана и Чечено-Ингушетии, трактовался отдельными сепаратистски настроенными политиками как отказ от добровольного вступления во вновь образуемое федеративное государство союзного типа – Российскую Федерацию).

В современных условиях принцип добровольности объединения субъектов Российской Федерации прежде всего основывается на положениях Конституции РФ как прямо закрепляющих право на самоопределение народов (преамбула, часть 3 ст. 5 Конституции), так и подтверждающих его посредством реализации права субъектов федерации участвовать в решении вопросов об изменении федеративного устройства Российской Федерации. Иллюстрацией к данному утверждению является ст. 136 Конституции, согласно которой поправки к главам 3–8, в той или иной степени затрагивающие интересы субъектов, вступают в силу только после их одобрения органами законодательной власти субъектов федерации (не менее двух третей). Это позволяет констатировать факт движения России к федерации консенсуального (согласительного) типа (И.А. Умнова).

Кроме того, данный принцип действует и в случае образования в составе федерации новых субъектов. В условиях современной России процесс добровольного «слияния» субъектов и образования новых политико-территориальных образований направлен, прежде всего, на ликвидацию так называемых «матрешечных» субъектов – автономных национальных округов, расположенных в пределах других административно-территориальных образований (областей, краев). В настоящий период образован новый субъект Российской Федерации – Пермский край (объединивший Пермскую область и Коми-Пермяцкий автономный округ), и идет процесс оформления еще двух субъектов – Камчатского края (Камчатская область и Корякский автономный округ) и Красноярского края (Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа).

Наряду с принципом добровольности объединения субъектов важнейшее значение для системы нормативного федерализма имеют принципы равноправия субъектов и самоопределения наций и народностей, проживающих на территории России. Практическое воплощение данных принципов в федеративных отношениях предполагает признание политико-правового паритета между административно-территориальными образованиями, в совокупности образующими единую страну – Российскую Федерацию. Независимо от численности проживающего в том или ином субъекте населения, его географических масштабов и экономического потенциала, все они равны в основном праве – праве субъекта федеративного государства и в соответствии с этим правом могут отстаивать свои интересы всеми предусмотренными федеральным законом средствами.

Рассмотрение принципа самоопределения субъектов в решении вопросов национально-культурной автономии предполагает прежде всего достижение определенности и согласованности в сфере установления пределов автономизации и в связи с этим принципиального решения проблемы сецессии (права на односторонний выход из состава федерации). По мнению диссертанта, право сецессии неприемлемо в Российской Федерации, так как односторонняя сецессия нарушает конституционные связи, делает акцент на нарушение целостности государства, может не учитывать желание большинства населения и имеет другие негативные аспекты. Таким образом, в понятие самоопределения Конституцией не вкладывается возможность постановки вопроса об образовании самостоятельного суверенного государства на базе субъекта России. Качественные характеристики народов, проживающих в российском государстве, в рамках действующего законодательства позволяют им самоопределяться территориально и политически на правах составляющей части – субъекта Российской Федерации.

Осуществив характеристику конституционных принципов нормативного федерализма, диссертант предпринимает попытку экстраполяции этих принципов на практику федеративных отношений, сложившихся в современной России.

Анализ общего состояния этих отношений позволяет говорить об отсутствии ясного представления как о содержании и, соответственно, специфике модели современного российского федерализма, так и о перспективах ее дальнейшего развития. Непоследовательный характер преобразований, осуществляемых в рассматриваемой области, проявляется прежде всего в неопределенности соотношения публичной (государственной, региональной, муниципальной) и частной (индивидуальной, корпоративной) собственности, в противоречивости межбюджетных отношений и т. д. Однако эти факты – не причина, а следствие. Прежде всего, следствие низкого уровня теоретической проработанности модели отечественного нормативного федерализма.

Отсутствие взвешенных теоретических подходов к проблеме привело к тому, что на практике наметилось смешение вопросов формирования социально-экономических составляющих российского федерализма с выработкой его нормативно-правовых атрибутов. Между тем, различия здесь носят качественный характер, а их недооценка приводит (как показывает исторический опыт и проведенный ранее сравнительно-правовой анализ) к серьезным негативным последствиям.

В современной России отсутствуют достаточные экономические и социокультурные основы для образования федеративной формы государственного устройства северо-американского либо германского типа. Следствием этого выступает и неопределенность, а также внутренняя противоречивость законодательства, способствующая дезинтеграции единого правового пространства страны.

По мнению диссертанта, в настоящий период возможны три варианта развития событий в сфере территориального устройства российского государства: движение к унитарной форме государственности, связанное с усилением центростремительных тенденций, инициируемых федеральной властью; усиление центробежных стремлений со стороны региональных администраций и трансформация федерации в конфедерацию (несмотря на то, что в современный период данный вариант наименее возможен, полностью исключать его возможность в перспективе представляется не логичным); переход к модели реального конституционного федерализма Западного типа.