Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде Distr.: General

Вид материала

3.4 Адекватность и устойчивость финансирования
4 Эффективность функционирования ФГОС
4.1 Оценка эффективности функционирования ФГОС, выступающего в качестве основной структуры
4.2 Вопросы гласности и оперативности процесса утверждения проектов
4.3 Простые, гибкие и ускоренные процедуры получения доступа к финансовым средствам
4.4 Уровень привлечения заинтересованных субъектов
4.5 Резюме рекомендаций
5 Источники информации

Подобный материал:

1 2 3 4

3.4 Адекватность и устойчивость финансирования

76. Хотя в ходе первого этапа финансирования был обеспечен значительный уровень выделения финансовых средств, они главным образом были направлены на оказание поддержки в разработке НПВ. В той степени, в какой эти НПВ носят надежный характер и имеют под собой обоснованные финансовые выкладки, они могут использоваться в качестве основы для оценки совокупных расходов, связанных с осуществлением Стокгольмской конвенции. Кроме того, дополнительно прояснив вопрос об использовании ФГОС концептуальной модели, касающейся дополнительных расходов, мы, вероятно, сможем определить уровень требуемого для осуществления финансирования по линии ФГОС.

77. Вместе с тем в настоящее время отсутствует достаточная информация, на основе которой можно было оценить, носит ли финансирование, выделенное в ходе первого этапа или запланированного этапа ФГОС-4, адекватный или устойчивый характер. Имеющиеся сведения указывают на то, что для достижения уровня финансирования, предусмотренного в рамках ФГОС-4 - даже в случае сценария наиболее благоприятного развития событий, изложенного в таблице 2 выше, - потребуется на протяжении многих лет привлекать довольно большие суммы средств за счет совместного финансирования из других источников, с тем чтобы добиться технического прогресса и результатов в области природоохраны, которые запланированы в Стокгольмской конвенции.

78. С учетом ожидаемого высокого уровня требуемого финансирования настоятельно необходимо, чтобы Стороны изучили и проработали другие структуры механизма финансирования Конвенции, которые имеются помимо его основного органа.

4 Эффективность функционирования ФГОС

79. В статье 14 Стокгольмской конвенции ФГОС определяется как орган, который "на временной основе" выступает "в качестве основной структуры, которой поручено осуществлять функции механизма финансирования". Это вновь было подтверждено Сторонами в решении СК-1/9. Что важно, не было выявлено никаких других структур или схем механизма финансирования.

4.1 Оценка эффективности функционирования ФГОС, выступающего в качестве основной структуры

80. В статье 13 Стокгольмской конвенции выделены два основных элемента механизма финансирования. Первый касается финансовых ресурсов, а второй - вопросов руководства. Конвенция гласит, что:

"Настоящим учреждается механизм для предоставления адекватным и устойчивым образом финансовых ресурсов Сторонам, являющимся развивающимися странами, и Сторонам, являющимся странами с переходной экономикой, на безвозмездной или льготной основе для оказания им содействия в осуществлении Конвенции. Данный механизм для целей настоящей Конвенции функционирует под управлением и, соответственно, руководством Конференции Сторон и подотчетен ей".

Текст Конвенции о СОЗ

81. Как подробно изложено в разделе 3 выше, ясно, что ФГОС предоставляет значительные безвозмездные ссуды правомочным Сторонам на цели осуществления Конвенции. Здесь он взял на себя ведущую роль, обеспечивая Стороны финансовыми средствами еще до вступления Конвенции в силу и целенаправленно выделяя эти средства для осуществления приоритетного направления деятельности, касающегося разработки НПВ.

82. Насколько такое финансирование было адекватным, определить сложнее. Если судить по тому, насколько эти выделенные средства помогли в разработке надежных НПВ - тогда речь шла о первом этапе финансирования, то это финансирование можно считать адекватным. Однако только после того, как будет окончательно подготовлено и проанализировано значительное число НПВ, можно будет дать соответствующую оценку адекватности финансирования на первом этапе.

83. Что касается вопросов руководства, Стороны просили, чтобы ФГОС - будучи существующим механизмом финансирования со своими хорошо разработанными элементами руководящей структуры, целями, задачами, программами и оперативными мероприятиями - взял на себя выполнение функций основной структуры механизма финансирования Конвенции о СОЗ. В качестве ответной реакции, как это разъясняется выше, Совет ФГОС внес изменения в документ о ФГОС и его бюджет для обеспечения выполнения новой оперативной программы по СОЗ. Кроме того, ФГОС следовал руководящим указаниям временных органов до создания КС, а затем - руководящим указаниям КС-1.

84. Если исходить из его собственной руководящей структуры и опыта оперативной деятельности, ФГОС, как представляется, действительно готов функционировать "под управлением и, соответственно, руководством" КС и будет подотчетен ей в вопросах, касающихся осуществления Стокгольмской конвенции. Вместе с тем маловероятно, что Стороны могли бы рассчитывать на то, что они будут иметь полномочия конечной инстанции в отношении ФГОС, даже в том, что касается ОП-14, поскольку вопросы пополнения ФГОС не решаются КС Стокгольмской конвенции, в аналогичном контексте также справедливо для КС других многосторонних природоохранных соглашений, которые выбрали ФГОС в качестве своего механизма финансирования. Тем не менее, поддерживая хорошие отношения между КС и Советом ФГОС, а также между секретариатом ФГОС и секретариатом Конвенции, Стороны, как предполагается, могут постоянно оказывать реальное влияние на ФГОС в решении основных вопросов.

85. Кроме того, доклады ФГОС для КС-1 и КС-2 свидетельствуют о том, что ФГОС действительно готов работать под руководством КС и быть подотчетным ей. Это отчасти объясняется тем, что сам ФГОС в полной мере привержен делу содействия отчетности, мониторингу и оценке, а также разработке соответствующих программных показателей. Это видно из его новой политики в отношении мониторинга и оценки и его доклада для КС-1:

"Содействовать отчетности по вопросам достижения целей ФГОС путем проведения оценки полученных результатов, эффективности деятельности, осуществляемых процессов и качества работы партнеров, участвующих в мероприятиях ФГОС. Результаты работы ФГОС будут отслеживаться и оцениваться по их вкладу в обеспечение глобальных экологических выгод."

Политика ФГОС в отношении мониторинга и оценки

"В отношении финансируемых по линии ФГОС проектов и программ в области СОЗ действуют процедуры и требования ФГОС, касающиеся мониторинга и оценки. Кроме того, ФГОС будет разрабатывать программные показатели для мониторинга общей эффективности и результатов осуществления мероприятий в основной области деятельности, касающейся СОЗ".

Доклад ФГОС для КС-1

86. Вместе с тем, когда мы говорим об эффективности функционирования ФГОС, речь идет не просто об уровнях финансирования и роли КС в управлении ФГОС, а, что более важно, о реальной эффективности финансирования ФГОС с точки зрения осуществления программы работы Стокгольмской конвенции.

87. В этой связи необходимо, чтобы на более позднем этапе с определенной долей детализации был проанализирован вопрос о надежности НПВ и их способности обеспечить рамочную основу для финансирования по линии ФГОС в будущем. Помимо этого, потребуется также рассмотреть вопрос о целесообразности концептуальных моделей ФГОС, касающихся дополнительных расходов и глобальных экологических выгод, связанных с мероприятиями в области СОЗ.

88. Если концептуальные модели, касающиеся дополнительных расходов и глобальных экологических выгод, будут сочтены рациональными и целесообразными в контексте осуществления Конвенции, необходимо, чтобы Стороны в сотрудничестве с ФГОС выявили приемлемые источники совместного финансирования для покрытия не являющихся дополнительными расходов, связанных с реализацией проектов по СОЗ. В этой связи могут оказаться полезными выводы и заключения, сделанные по итогам выполнения СМП и ПМП, утвержденных на первом этапе финансирования, а также уроки, извлеченные в ходе совместного финансирования проектов в других основных областях деятельности ФГОС.

89. Если же будет сделан вывод о том, что концептуальные модели, касающиеся дополнительных расходов и глобальных экологических выгод, имеют ограниченное применение на этапе осуществления Конвенции, то станет еще более актуальным вопрос о необходимости выявления других источников финансирования. Некоторые из этих источников, которые могут включать многосторонние финансовые учреждения, двусторонние учреждения, занимающиеся вопросами развития, коммерческие банки и частные компании, могут даже стать структурами механизма финансирования СОЗ. В этой связи необходимо будет дополнительно проработать вопрос о катализирующей роли ФГОС в деле обеспечения совместного финансирования.

90. Хотя, вероятно, слишком рано делать какие-либо выводы, однако если судить по имеющейся в настоящее время документации, то ФГОС, как представляется, действительно мог бы приложить усилия, с тем чтобы добиться большей эффективности в деле выявления других источников финансирования деятельности в области СОЗ среди многосторонних, двусторонних и частных структур.

4.2 Вопросы гласности и оперативности процесса утверждения проектов

91. Сам ФГОС прекрасно осознает важность гласности и оперативности, в том что касается осуществляемого им процесса утверждения проектов. Это четко прослеживается в его новой политике в отношении мониторинга и оценки и в докладе для КС-1:

"Согласно положениям документа о ФГОС необходимо обеспечить гласность в подготовке, выполнении и оценке мероприятий по привлечению общественности в рамках всех проектов, включая проведение мониторинга и оценки, а также в вопросах отчетности по таким мероприятиям."

Политика ФГОС в отношении мониторинга и оценки

"Совет ФГОС постоянно следит за "проектным циклом" ФГОС с целью повышения эффективности системы и сведения к минимуму бюрократических издержек без ущерба для качества проектов... Например, в ответ на просьбу Совета ФГОС УМО проводит в настоящее время исследование по изучению вопроса о "затрачиваемом времени" - период между утверждением концепции и обеспечением эффективности предоставляемой субсидии. Результаты этого исследования будут использованы в текущей работе по совершенствованию проектного цикла".

Доклад ФГОС для КС-1

92. При этом, однако, вызывает сожаление тот факт, что из шести основных областей деятельности, в которых ФГОС финансирует проекты - биоразнообразие, изменение климата, международные воды, разрушение озона, деградация земель и стойкие органические загрязнители, - СОЗ - это одна из двух областей, по которым ФГОС не имеет на своем веб-сайте отдельного раздела, специально посвященного этим вопросам, который служил бы источником дополнительной информации для Сторон.

93. Проблемы, связанные с обеспечением гласности и оперативности цикла утверждения проектов ФГОС, весьма актуальны также и для других основных областей деятельности. К кому из учреждений-исполнителей следует обращаться правомочным Сторонам по тем или иным конкретным видам проектов, касающимся СОЗ? Какие методы и критерии будут использоваться ФГОС для определения дополнительных расходов и глобальных экологических выгод? Как долго Сторонам придется ждать утверждения проекта? После утверждения проекта как долго Сторонам придется ждать выделения средств? На веб-сайте ФГОС не так просто найти ответы на такого рода вопросы.

94. Если та или иная Сторона выйдет на электронную страницу веб-сайта ФГОС, посвященную вопросам финансирования, то ее вниманию будет предложена следующая информация:

"Три учреждения-исполнителя ФГОС и семь его учреждений-исполнителей, действующих в рамках политики расширенных возможностей, работают совместно с координационными центрами в каждой из стран-получателей в целях разработки проектных идей, которые соответствуют как национальным программам и приоритетам, так и оперативной стратегии и программам ФГОС. Во всех странах, которые поддерживают такую предлагаемую форму деятельности, могут быть разработаны региональные или глобальные программы и проекты.

Объемы субсидий определяются видом проекта, который зависит от его размера. Имеются следующие виды проектов: полномасштабные проекты, среднемасштабные проекты, содействующие мероприятия и программа выделения небольших субсидий".

g/Projects/projects-Projects/FundingOptions.phpl

95. Если учесть, что имеются три учреждения-исполнителя, а также семь дополнительных учреждений-исполнителей, которые призваны обеспечить финансирование четырех различных категорий проектов, то Сторонам непросто определить, к кому следует обращаться, и с кем целесообразно сотрудничать, и по каким видам проектов. Имеющиеся на этой электронной странице, посвященной вопросам финансирования, ссылки тоже не дают никаких дополнительных практических рекомендаций, особенно в том, что касается СОЗ. Создание на веб-сайте ФГОС специального раздела, посвященного ОП-14, с инструкциями относительно подачи заявок на получение финансирования для проектов по СОЗ позволит улучшить гласность и ожидаемые результаты в плане обеспечения своевременности и оперативности.

4.3 Простые, гибкие и ускоренные процедуры получения доступа к финансовым средствам

96. ФГОС заявил, что им были предприняты шаги для обеспечения того, чтобы процедуры, регулирующие доступ к финансовым средствам, были простыми, гибкими и оперативными. В своем докладе для КС-1 ФГОС заявил:

"ФГОС были предприняты важные шаги для ускорения процедур получения доступа к финансовым средствам, включая расширение механизмов выполнения за счет увеличения числа партнерских учреждений, которые могут работать непосредственно с ФГОС по вопросам, касающимся СОЗ, а также путем принятия решений Совета ФГОС относительно более оперативной обработки предложений."

Доклад ФГОС для КС-1

"...Совет ФГОС в ноябре 2003 года просил, чтобы учреждениям-исполнителям с расширенными возможностями, действующим в рамках своей согласованной сферы компетенции в отношении функционирования ФГОС, был предоставлен прямой доступ к ресурсам ФГОС для средне- и полномасштабных проектов. В настоящее время завершается проработка вопросов для практической реализации этой политики, с тем чтобы теперь страны могли работать непосредственно с любым из трех первоначальных учреждений-исполнителей, или одним из четырех РБР, или ФАО или ЮНИДО в деле выявления, разработки и осуществления проектов ФГОС, касающихся СОЗ."

Доклад ФГОС для КС-1

"В мае 2000 года принятие ФГОС политики расширенных возможностей привело к тому, что Совет ФГОС назначил ЮНИДО и ФАО в качестве исполняющих учреждений ФГОС (ИУ) с расширенными возможностями в области СОЗ..."

Доклад ФГОС для КС-1

"Как предусмотрено ускоренными процедурами, главный административный сотрудник (ГАС) ФГОС имеет право на прямое утверждение предложений относительно проектов ФГОС, сумма которых не превышает 500 000 долл. США. Совет ФГОС также утвердил упрощенный формат для представления предложений."

Доклад ФГОС для КС-1

"Учреждениям-исполнителям и исполняющим учреждениям ФГОС, Консультативной группе по научным и техническим вопросам (КГНТВ) и секретариату Конвенции предлагается провести свои соответствующие технические обзоры предложений параллельно с секретариатом ФГОС, т.е. в тот же семидневный срок. Проведение Советом обзора оперативных содействующих предложений не требуется. Таким образом, проекты, удовлетворяющие критериям в отношении финансирования, и технический обзор могут непосредственно направляться ГАС ФГОС для принятия решения относительно их утверждения".

Доклад ФГОС для КС-1

97. Хотя эти нововведения и свидетельствуют о приверженности ФГОС делу улучшения качества предоставляемых им услуг правомочным Сторонам, как это обсуждалось в разделе 4.2 выше, процедуры получения доступа к финансовым средствам пока еще остаются довольно неясными. В этой связи предлагаемое новое руководство по оперативной деятельности, о котором говорится в докладе ФГОС для КС-2, скорее всего, станет наиболее полезным руководством для правомочных Сторон:

"В настоящее время ФГОС завершает работу над подготовкой руководства по оперативной деятельности, в которое войдет изложенная в удобном для потребителя формате вся необходимая Сторонам информация для получения доступа к ресурсам ФГОС с помощью различных моделей. Это руководство будет распространено среди всех Сторон, а также размещено на веб-сайте ФГОС. В нем будет дано описание детально изложенных процедур, используемых при осуществлении проекта, а также процесса утверждения и документации, необходимой на каждом этапе проектного цикла".

Доклад ФГОС для КС-2

4.4 Уровень привлечения заинтересованных субъектов

98. Что касается первого этапа финансирования, то ФГОС придает огромное значение "запланированному привлечению заинтересованных субъектов" к процессу разработки НПВ.

99. В целом ФГОС проявляет особое внимание к участию заинтересованных субъектов в проведении мониторинга и оценки:

"Осуществляемый в рамках ФГОС процесс мониторинга и оценки должен охватывать заинтересованных субъектов и бенефициаров реализации проекта, что касается как участников и доноров, так и соответствующих потребителей и бенефициаров. Участие заинтересованных субъектов и применение к реализации С&С подходов, предполагающих широкое участие, необходимо, особенно в тех случаях, когда речь идет о проектах, выполнение которых влияет на доходы и источники средств к существованию местных групп, прежде всего малообеспеченного населения, проживающего в местах реализации проектов или вблизи них (например, коренное население, женщины или бедные домашние хозяйства)".

Политика ФГОС в отношении мониторинга и оценки

"На заинтересованные субъекты ложится особая ответственность за изложение своих взглядов и соображений. Они используют результаты мониторинга и оценки для анализа достигнутого прогресса, постановки соответствующих вопросов или подтверждения полученных результатов, что служит делу улучшения всей проводимой работы и извлечению полезных уроков."

Политика ФГОС в отношении мониторинга и оценки

"Уроки, извлеченные в результате осуществления мероприятий в области мониторинга и оценки, должны, в частности, доводиться до сведения заинтересованных субъектов, непосредственно участвующих в разработке и осуществлении проектов на национальном уровне, в целях повышения эффективности деятельности".

Политика ФГОС в отношении мониторинга и оценки

100. И поэтому неудивительно, что ФГОС предусмотрел в качестве одного из показателей оценки НПВ "уровень участия заинтересованных субъектов". К сожалению, поскольку в течение обзорного периода было завершено лишь небольшое число НПВ и не было проведено ни одного обзора окончательной оценки, на данном этапе не представляется возможным проанализировать уровень участия заинтересованных субъектов.

4.5 Резюме рекомендаций

101. Как указано во введении к настоящему проекту доклада, выражается надежда, что этот доклад даст определенные рекомендации, позволяющие глубже проанализировать меры, необходимые для повышения эффективности функционирования механизма финансирования Конвенции. В настоящем разделе кратко изложены некоторые содержащиеся в этом докладе основные рекомендации.

ФГОС, возможно, пожелает рассмотреть вопрос о том, чтобы учесть руководящие указания КС-2, и, работая совместно с секретариатом Конвенции, завершить подготовку ОП-14.
Как представляется, существует необходимость в согласовании предложенных КС и применяемых ФГОС критериев и руководящих принципов, касающихся доступа к финансовым средствам ФГОС.
Для большей эффективности было бы целесообразно, если бы Стороны включили все свои просьбы и рекомендации, адресованные ФГОС, в одно решение.
Поскольку мероприятия по осуществлению деятельности в области СОЗ разработаны и финансируются, необходимо будет проанализировать крайне важный вопрос адекватности и устойчивости финансирования.
Исходя из того, что совместное финансирование будет играть все более важную роль, Стороны могли бы обратиться к ФГОС с просьбой представить аналитические доклады о совместном финансировании, в которых нашли бы отражение вопросы, касающиеся источников, механизмов, схем и тенденций.
Стороны могли бы предложить секретариату Конвенции проанализировать вопрос о том, как использование альтернативных источников, механизмов и схем финансирования могло бы содействовать осуществлению Конвенции.
Хотя это и не удастся сделать к моменту проведения переговоров, касающихся пополнения ФГОС-4, КС-2 могла бы подготовить материалы по вопросам, касающимся уровней и характера финансирования, необходимого на этапе ФГОС-4.
Оценка мероприятий в области совместного финансирования в рамках существующего портфеля проектов ФГОС, касающихся СОЗ, может дать определенную информацию, позволяющую глубже проанализировать возможные источники дополнительных ресурсов и альтернативные схемы финансирования.
Поскольку первоначальные ПМП завершены, было бы полезно провести обзор их докладов об окончательной оценке с целью анализа извлеченных уроков, в том числе тех, которые получены в ходе применения концептуальных моделей ФГОС, касающихся дополнительных расходов и глобальных экологических выгод, связанных с осуществлением мероприятий в области СОЗ.
ФГОС, возможно, пожелает проводить работу совместно с секретариатом Конвенции с целью соответствующего определения бюджета, необходимого для пересмотра НПВ на этапе ФГОС-4. Если пересмотр НПВ окажется нецелесообразным, в качестве альтернативного подхода можно будет существенным образом обновить НПВ путем подготовки соответствующих докладов Сторон для КС.
Для достижения цели эффективного распределения средств на мероприятия по СОЗ в рамках ФГОС-4 необходимо более глубокое понимание того, как Стороны и ФГОС могли бы обеспечить практическое применение концептуальных моделей ФГОС, касающихся дополнительных расходов и глобальных экологических выгод.
Более четкое понимание того, какие проекты будут финансироваться ФГОС, а какие нет, может служить для Сторон ориентиром в решении вопроса, касающегося возможных функций других структур и подходов, используемых в деятельности механизма финансирования Конвенции, с учетом роли ФГОС, действующего в качестве его основной каталитической структуры.
В свете ожидаемого высокого уровня потребностей в финансировании настоятельно необходимо, чтобы Стороны проанализировали и проработали другие структуры механизма финансирования Конвенции в дополнение к его основной структуре.
Хотя, вероятно, слишком рано делать какие-либо выводы, ФГОС, как представляется, мог бы приложить усилия для обеспечения большей эффективности в деле выявления других источников финансирования мероприятий в области СОЗ среди многосторонних, двусторонних и частных структур.
Создание специального раздела на веб-сайте ФГОС, посвященного ОП-14, с инструкциями относительно того, как следует подавать заявки для получения финансовых средств на цели осуществления проектов по СОЗ, позволит улучшить гласность и ожидаемые результаты, в том что касается обеспечения своевременности и оперативности. В этой связи предлагаемое новое руководство по оперативной деятельности, о котором говорится в докладе ФГОС для КС-2, скорее всего, станет наиболее полезным руководством для правомочных Сторон.

5 Источники информации

102. Для большего удобства в прочтении настоящего проекта доклада по всему его тексту использовались сокращенные названия. В настоящем разделе приводятся также полные названия документов. В целом посвященные СОЗ документы приводятся на веб-сайте ссылка скрыта, а с документами ФГОС можно ознакомиться на веб-сайте ссылка скрыта. Просьба учесть, что все перечисленные ниже документы и источники также имеются на рабочем веб-сайте настоящего доклада по адресу earthmind.net/pops.

Blog

Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде Distr.: General