Защита диссертации состоится 09 июля 2010 г., в 14. 00 часов на заседании диссертационного Совета д 006. 032

Вид материала

Автореферат

Содержание Рисунок 4 – Схема процесса разработки стратегии развития агропродовольственного сектора экономики в субъекте Российской Федераци 7. Основные направления формирования агропродовольственной

Подобный материал:

• Организационно-экономические основы развития аграрного туризма, 773.27kb.
• Предупреждение психологических манипуляций в профессиональной деятельности кадров государственной, 514.76kb.
• Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 555.94kb.
• Концептуальное моделирование языкового образа ребенка в английской реалистической прозе, 345.59kb.
• Защита состоится «14» мая 2010 г в 12. 00 часов на заседании диссертационного совета, 235.84kb.
• Теоретические и практические основы применения генетических параметров в селекции черно-пестрого, 1888.07kb.
• Формирование научно-методологической компетентности студентов-магистрантов технического, 401.86kb.
• Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 267.76kb.
• Пейзажные образы в фортепианном творчестве конца ХIХ начала XX веков. Кпроблеме изобразительности, 311.24kb.
• Административная юстиция в россии (историко-правовое исследование), 264.22kb.

Важнейшей проблемой является финансовое оздоровление сельскохозяйственных организаций, испытывающих большую потребность в денежных средствах. Реализация Федерального закона от 26.10.2002г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» в отношении сельскохозяйственных организаций в подавляющем большинстве случаев ведет к прекращению их деятельности, выводу активов, нарушению прав трудовых коллективов, возрастанию социальной напряженности на селе. Необходимо запретить распродажу сельскохозяйственных организаций по частям, предусмотрев передачу таких организаций в муниципальную собственность для проведения работы по их оздоровлению.

На федеральном уровне необходимо принять базовые правовые акты, обеспечивающие эффективную реализацию региональной политики. В соответствии с действующим законодательством к началу 2010 г. должен быть полностью завершен процесс разработки схем территориального планирования российских регионов. После этого, необходимо разработать и согласовать с субъектами Российской Федерации и крупными муниципальными образованиями Генеральную схему пространственного развития страны. Это позволит регионам проводить эффективную инвестиционную политику, в том числе в сельском хозяйстве и пищевой промышленности, дифференцировать регионы с учетом их объективной специфики и вытекающих из этого особенностей в правовом регулировании, увязывать правовые акты с принципами регионального программирования и планирования, повышением эффективности и ответственности региональной власти.

В России агропродовольственная политика регионализирована, более половины средств консолидированного бюджета выделяется из региональных бюджетов. Анализ нормативных актов в регионах страны позволил выделить особенности региональной нормативной правовой базы, регламентирующей агропродовольственную политику, это – ориентация на решение проблем асимметрии в территориальной структуре аграрной экономики и её перестройки, формирование механизма подготовки и принятия документов стратегического характера и порядка последующей работы с ними. Не случайно в региональных нормативных правовых актах соблюдается последовательность реализации программных мероприятий, не обеспечивается необходимая координации осуществляемых в регионе федеральных и региональных целевых программ, не отлажено взаимодействие государственных заказчиков этих программ с региональными администрациями. Имеет место проблема научно-методического обеспечения экспертизы качества нормативных документов.

Результат реализации агропродовольственной политики территорий в значительной мере определяет позиция органов регионального и местного управления, деятельность которых должна быть направлена на создание условий и конкретные меры достижения намеченных целей экономического развития. Поэтому регион должен иметь концепцию развития агропромышленного сектора экономики, ядром которой выступает стратегический выбор, являющийся базой формирования научно обоснованной системы стратегических целей и приоритетов развития. В этой связи целесообразно рекомендовать региональным органам управления разрабатывать два документа стратегического характера – «Концепцию стратегического развития» и «Комплексную программу развития агропромышленного сектора». Эта работа не противоречит составу прогнозных и программных документов, формируемых на государственном уровне в соответствии с требованиями действующего законодательства в сфере перспективного планирования.

Именно органы власти на местах должны формировать механизм реализации стратегических выборов в экономике, обеспечить его эффективное функционирование. Это создает в регионах благоприятные правовые, социальные и инвестиционные условия позволяющие эффективно включить в выполнение стратегического замысла организации и предприятия, предпринимателей, финансовые структуры, общественность, снизить социальную напряженность.

Каждый субъект Российской Федерации уникален, поэтому и стратегия каждого субъекта специфична, так как зависит от его потенциала, динамики развития, состояния внешней среды и многих других факторов внутреннего и внешнего характера. В то же время можно отметить общие этапы, связанные с анализом ресурсообеспеченности и внутренней среды, определением целей, выбором стратегических направлений, оценкой стратегии и контролем. На рис. 4 приведена предлагаемая для регионов схема процесса разработки стратегии развития аграрного сектора экономики.





Рисунок 4 – Схема процесса разработки стратегии развития агропродовольственного сектора экономики в субъекте Российской Федерации

На региональном уровне необходимо скорректировать законодательство, как федеральное, так и местное, придать ему системный характер и включать законодательные инициативы региона, выносимые на федеральный уровень. Трансформация законодательной базы должна проходить по следующим основным направлениям:

- дифференциация налоговых ставок по наиболее значимым видам налогов в зависимости от направления расходования полученных доходов с тем, чтобы налогоплательщики были экономически заинтересованы в реализации мероприятий по техническому перевооружению и модернизации производства на основе самых современных технологий, в развитии производства и сокращении непроизводительных расходов;

- установление законодательно закрепленного, но гибкого соотношения между доходами бюджетов разного уровня, получаемыми за счет налогообложения, которое бы, с одной стороны, определялось с учетом объективных возможностей территории, а с другой  стимулировало деятельность органов регионального и местного управления на расширение налогооблагаемой базы и повышение собираемости налогов на их территории;

- установление аналогичного порядка для финансирования целевых программ развития аграрного сектора экономики, имеющих смешанные источники финансирования;

- введение аналогичного порядка для межбюджетных отношений.

При определении перспектив развития агропродовольственного сектора наиболее сложной является оценка инновационных, инвестиционных, социальных намерений бизнеса. Проблема получения достоверной по этим направлениям информации обостряется в связи с чрезмерно широко трактуемой «коммерческой тайной». Однако не раскрывая последнюю, представители бизнеса без угрозы ущерба могут предоставлять, например, такие перспективные данные: динамика численности работников (рабочих мест), изменение сумм налоговых платежей в бюджет региона и в местные бюджеты, предполагаемые социальные меры и социальные программы, строительство новых производственных и иных объектов, изменение нагрузки на объекты региональной производственной инфраструктуры и объемов потребления природных ресурсов субфедерального или муниципального значения, а также использование земельных ресурсов. Эту проблему может решить внесение соответствующих поправок в нормативные акты, определяющие порядок предоставления информации и отчетности, разработка новой системы сбора и обработки данных федеральной, региональной и муниципальной статистики.

Реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» делает необходимым распространение за счет средств федерального бюджета системы статистики на сельские поселения, на основе показателей которой можно будет оценивать их инфраструктурные возможности, выявлять формальные и неформальные барьеры для развития предпринимательства и осуществления инвестиционных проектов, объективно оценивать необходимость и размеры государственной поддержки.

Современный этап развития страны характеризуется повышением роли муниципальных образований. После введения в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» возрос объем полномочий органов местного самоуправления всех типов в решении вопросов местного значения. Среди них вопросы содействия развитию сельскохозяйственного производства, создания условий развития предпринимательства.

В диссертации отмечено, что в региональном законодательстве имеют место пробелы в перечне компетенций местного значения, которыми наделяются сельские поселения, муниципальные районы, устанавливаются дополнительные механизмы давления на них. Так, с одной стороны, региональными законами поселения наделяются полномочиями в объеме согласно Федеральному закону № 131, с другой – устанавливается, что имущество передается поселениям лишь во временное безвозмездное пользование. В итоге можно утверждать, что на муниципальном уровне выполнение полномочий по содействию развития сельскохозяйственного производства сдерживается из-за того, что: большинство субъектов Российской Федерации ограничило поселения в распоряжении ресурсами; остается их стремление сохранить дополнительные рычаги влияния, а иногда и давления на вновь образованные муниципалитеты.

В современных условиях одним из основных аспектов идеологии агропродовольственной политики должна стать переориентация программ поддержки сельского хозяйства на программы комплексного развития сельских территорий. Первым шагом в этом направлении является принятие «Концепции устойчивого развития сельских территорий». Актуальность данного вопроса состоит в том, что до последнего времени ни в правительственных документах по долгосрочному развитию страны, ни в отраслевых стратегиях сельские территории не выделяли как самостоятельный объект управления.

Актуальность и востребованность социально-экономических преобразований сельских территорий предопределены необходимостью защиты геополитических интересов государства, построения системы местного самоуправления, повышения значения личности человека, увеличения темпов экономического роста, участия сельского населения в государственных программах. В связи с этим принципиальной особенностью современной государственной агропродовольственной политики по сравнению с политикой 90-х годов прошлого века является более тесная связь между экономическими и социальными факторами развития.

Создание условий для устойчивого развития сельских территорий является одной из важнейших стратегических целей государственной агропродовольственной политики, обеспечивающей эффективное использование всего потенциала экономики страны. Это связано с тем, что агропродовольственный сектор, занимающий доминирующее положение в экономике села, является многофункциональным и не только производит товарную продукцию, но и обеспечивает воспроизводство общественно значимых ценностей, которые не всегда поддаются количественной или стоимостной оценке. Этот сектор экономики вносит определяющий вклад в поддержание жизнеспособности сельских территорий, сохранение ландшафта и культурного наследия, агробиологического разнообразия и создание экологического равновесия в биосфере. Сельское хозяйство играет важную роль в сохранении плодородия почв и охране земель от эрозии и других неблагоприятных факторов природного и техногенного характера. Эти непродовольственные аспекты имеют характеристики общественных благ, но не являются предметом торговли и не могут в полной мере оцениваться рыночными критериями эффективности.

Общество должно быть заинтересовано не только в повышении уровня продовольственной самообеспеченности страны, но и в сохранении многофункциональности сельского хозяйства, исторического уклада жизни сельского населения, в улучшении окружающей среды. Его многофункциональность является одной из составляющих политики по обеспечению национального благосостояния и определяет необходимость государственной поддержки в обеспечении условий устойчивого развития сельских территорий. Под последними понимается стабильное развитие сельских сообществ, обеспечивающее: рост и повышение эффективности сельской экономики; повышение уровня и качества жизни сельского населения; улучшение экологической ситуации в сельской местности. Устойчивое сельское развитие обеспечит совершенствование сельского образа жизни, более полное выполнение селом его общенациональных функций – производственной, социально-демографической, культурной, рекреационной, экологической, социального контроля над территорией, а также сближение условий жизни в городе и в деревне.

Являясь важнейшей составной частью государственной социально-экономической политики, агропродовольственная политика должна базироваться на законодательных принципах. Существующие сейчас правовые акты можно разделить на четыре группы: общего характера, определяющие место и роль агропродовольственной политики в системе продовольственного обеспечения страны; направленные на повышение экономической и физической доступности продовольствия для населения страны; регулирующие внешнюю торговлю продовольственными товарами; защищающие население от некачественного продовольствия. Несмотря на то что в стране в каждой из этих четырех групп сформирован определенный набор соответствующих правовых актов, в совокупности они не представляют единую систему.

В России законодательная база формирования агропродовольственной политики находится в стадии становления, и ее законодательное регулирование сопряжено с трудностями развития как самого АПК, так и формирования рыночных отношений в экономике. Эта база характеризуется отсутствием общей стратегии реализации, разрозненностью и бессистемностью многочисленных нормативных актов, несогласованностью из-за разбросанности по министерствам и ведомствам страны.

По существу, современная ситуация в сфере законодательного обеспечения агропродовольственной политики характеризуется отсутствием единого базового законодательного акта федерального уровня, определяющего основы агропродовольственной политики государства и регламентирующего комплексное законодательное регулирование отношений по ее исполнению. Кроме того, некоторые важнейшие аспекты национальной агропродовольственной политики остаются вне правового поля. Нормативные правовые акты федерального и региональных уровней регулируют лишь отдельные отношения в сфере торговли, государственного контроля безопасности пищевых продуктов, развития ресурсно-сырьевой и материально-технической базы для государственных нужд. Усугубляет положение несоблюдение тех законодательных актов, которые прямо или косвенно связаны с обеспечением населения продовольствием, улучшением его качества.

В современных условиях чрезвычайно важно разработать законодательную базу, регламентирующую формирование и реализацию агропродовольственной политики, которая призвана сыграть ключевую роль в защите национальных интересов страны и, в первую очередь, – ее аграрной сферы при вступлении России в ВТО. Решению проблемы формирования национальной агропродовольственной политики будет способствовать принятие системы нормативных правовых актов, отражающих специфические стороны этого многогранного и сложного направления развития экономики страны. Первыми в этой системе должны стать законы «О продовольственной безопасности Российской Федерации» и «Об агропродовольственной политике Российской Федерации».


7. Основные направления формирования агропродовольственной

политики, связанные с обеспечением продовольственной

безопасности страны


В последние годы в стране происходит формирование системы нормативных правовых актов, определяющих стратегию развития агропродовольственного сектора и агропродовольственной политики на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Центральное место в этой системе занимает Федеральный закон 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», в котором установлены правовые основы реализации государственной социально-экономической политики, определены цели, принципы и основные направления агропродовольственной политики, меры по ее реализации. В соответствии с ним разработана и реализуется от «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20082012 годы».

Основу агропродовольственной стратегии страны составляет также Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. № 120), которая по своему значению, масштабам и перспективам воздействия на агропродовольственный сектор и социально-экономическую сферу страны стоит первой в ряду с названными выше документами, регламентирующими развитие АПК вообще и формирование агропродовольственной политики в частности. Доктрина представляет собой совокупность взглядов на цели, задачи, основные направления государственной политики по обеспечению продовольственной безопасности страны и является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения национальной продовольственной безопасности, развития агропромышленного комплекса, формирования и реализации агропродовольственной политики.

Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации в комплексе с Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» и «Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20082012 годы» формирует базу обеспечения продовольственной безопасности страны, создает условия для динамичного развития агропромышленного комплекса, повышения благосостояния населения, реализации агропродовольственной политики. В Доктрине в качестве критерия оценки состояния продовольственной безопасности определяется «удельный вес отечественной сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия в общем объеме товарных ресурсов (с учетом переходящих запасов) внутреннего рынка соответствующих продуктов», имеющий следующие пороговые значения:

- для зерна и картофеля – не менее 95%;

- для молока и молокопродуктов (в пересчете на молоко) – не менее 90%;

- для мяса и мясопродуктов (в пересчете на мясо) – не менее 85%;

- для растительного масла, сахара и рыбной продукции – не менее 80%.

Россия в состоянии обеспечить себя зерном и картофелем, вместе с тем определенная часть потребности в твердой и сильной пшенице, рисе, сое, раннем картофеле будет удовлетворяться за счет импорта. Пороговые значения продовольственной независимости по сахару и растительному маслу (кроме масла подсолнечного) определяются, в основном, ограниченностью зон, благоприятных для эффективного возделывания сахарной свеклы и масличных культур. Предусматривается сохранение импорта мяса, главным образом крупного рогатого скота, а также некоторых видов молочной продукции (например, сыра) для формирования ассортимента.

В Доктрине охарактеризованы основные направления государственной социально-экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности, а следовательно, реализации агропродовольственной политики. Исходя из этого, в ней приводится широкий комплекс мер государственного регулирования, которые необходимо реализовать в среднесрочной и долгосрочной перспективе для поддержания устойчивости развития экономики и преодоления существующих проблем, включая:

- низкий уровень платежеспособного спроса населения на пищевые продукты;

- недостаточный уровень развития инфраструктуры внутреннего рынка;

- ценовые диспропорции, с одной стороны, на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а с другой – на рынке материально-технических ресурсов;

- недостаточный уровень инновационной и инвестиционной активности в сфере производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

- сокращение национальных генетических ресурсов животных и растений;

- дефицит квалифицированных кадров;

- различия в уровне жизни городского и сельского населения;

- конкурентные преимущества зарубежной продукции, формируемые не за счет качества, а за счет различных мер государственной поддержки производства пищевых продуктов.

Огромные средства, исчисляемые миллиардами долларов, которые потрачены на закуп­ку и обслуживание импорта продовольствия,  это, по существу, нереализо­ванные инвестиции в развитие агропромышленного комплекса страны. Например, за 20002008 гг. импорт продовольственных товаров увеличился с 7,4 до 35,2 млрд долл., или в 4,8 раза, превысив по объему их экспорт почти в 5 раз. За эти годы в страну было завезено продовольствия и сырья для его производства на 154,5 млрд долл., что значительно превышает объем государственной поддержки, предусмотренной «Государственной программой развития сельского хозяйства».

В диссертации отмечено, что при всей важности реализации «Государственной программы», определяющей основные направления агропродовольственной политики на пятилетие и закладывающей его фундамент на более длительную перспективу, а также концентрирующей усилия соответствующих органов управления на достижение устойчивого развития аграрной сферы экономики, повышение конкурентоспособности отечественной сельскохозяйственной продукции за счет финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства, ускоренного развития его приоритетных подотраслей, она не решает всех проблем в области обеспечения продовольственной безопасности страны. Поэтому необходимо ее научное сопровождение для перехода агропромышленного комплекса, особенно сельского хозяйства, на инновационно-инвестиционную модель развития. Это важно еще и потому, что выполнению «Государственной программы» может препятствовать проявление системных рисков, которые обусловлены воздействием негативных факторов и имеющихся в аграрном секторе социально-экономических проблем.

При обеспечении населения продовольствием особое внимание должно быть уделено проблемным территориям страны. К ним относятся:

- депрессивные области европейского центра страны с угрожающими темпами сокращения численности сельского населения и сельскохозяйственного производства;

- регионы Дальнего Востока, которые также можно отнести к депрессивным территориям с резко сокращающимся сельским населением;

- районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с их особенностями жизненных традиций коренного населения, а также приграничные регионы России.

Для обеспечения продовольственной безопасности страны необходимы увязка, определенность и предсказуемость размеров бюджетной поддержки сельского хозяйства, обоснование объемов поступления импортной и отечественной продукции на агропродовольственный рынок и наличие социальных стандартов. Для решения этой задачи предстоит сформировать новую систему индикативного планирования и прогнозирования, обеспечить оперативность разработки и доступность продуктовых балансов на федеральном и региональных уровнях (рис. 5).