Усанов Владимир Евгеньевич, Институт научной информации и мониторинга рао, e-mail: vladimir@usanov org Аннотация Кардинальное совершенствование закон

Вид материала

Закон

Подобный материал:

• Ханнанов Наиль Кутдусович, Институт научной информации и мониторинга рао, e-mail: khann@dio, 244.27kb.
• Литвиненко Софья Владимировна, Институт научной информации и мониторинга рао e-mail:, 501.83kb.
• Ханнанов Наиль Кутдусович, Институт научной информации и мониторинга рао, e-mail: khann@dio, 2077.53kb.
• Программа курса менеджмент малого и среднего бизнеса цель курса, 27.46kb.
• Российская академия образования Институт научной информации и мониторинга, 2484.41kb.
• Доклад на Всероссийской научной конференции «От СССР к рф: 20 лет итоги и уроки», 140.15kb.
• Введение, 557.23kb.
• Иванов Феликс Евгеньевич учебно-методический комплекс, 1101.81kb.
• Public Organization «moscow entrepreneurs’ association», 79.39kb.
• Механизм воздействия инфразвука на вариации магнитного поля земли, 48.07kb.

Образование и закон в России начала XXI в.


Усанов Владимир Евгеньевич,

Институт научной информации и мониторинга РАО,

e-mail: vladimir@usanov.org


Аннотация

Кардинальное совершенствование законодательства об образовании является актуальной, настоятельной проблемой и приоритетом государства, и всей научно-педагогической общественности страны.

Ключевые слова: законодательство об образовании, сфера образования, кодификация, консолидация, правовое регулирование, область образовательного законодательства, роль образования, нормативно-правовое регулирование, систематизация образовательного законодательства, Министерство образования, совершенствование, законодательная база, модернизация, качество подготовки кадров, проблемы и приоритеты


Abstract

The cardinal improvement of the educational law is the actual and urgent problem and the state priority, and all scientific and pedagogical community of the country.

Keywords: educational law, education sphere, codification, consolidation, legal regulation, area of the educational legislation, role of education, standard-legal regulation, ordering of the educational law, the Ministry of Education, perfection, legislative base, modernization, quality of the professional training, problems and priorities


Проблемы и приоритеты правового регулирования сферы образования, на наш взгляд, напрямую связаны как с проблемами самой образовательной системы, так и с проблемами её нормативно-правовой регламентации.

Прежде чем рассматривать проблемные точки правового регулирования, обратимся к определению актуальных проблем собственно образования.

Так, к наиболее актуальным из них относятся проблемы, связанные:

• с повышением качества современного образования, доведением его уровня до соответствия современным требованиям;
  
• с вызывающей сомнение в правильности прагматичной ориентацией современного образования, которые могут привести к негативному отражению на развитие личности в целом;
  
• с недостаточностью доступности образования для широких масс населения.
  

Поскольку обозначенные проблемы носят системный характер, то их разрешение также возможно с помощью средств, носящих общезначимый и в целом общегосударственный характер. Иными словами, речь идет о воздействии на систему образования такой социальной силы, каковой является политическая власть во всех ее формах. Учитывая то обстоятельство, что специфический объект воздействия (система образования) диктует и предопределяет столь же специфический характер воздействия, то становится более ясным и вопрос об управлении системой образования в обществе.

Как отмечалось в Докладе Международной комиссии по образованию для XXI века «Образование: сокрытое сокровище», основными, практически единодушно признаваемыми противоречиями в самой системе образования являются:

во-первых, противоречие между глобальными или локальными системами образования, разрешение которого позволяет постепенно стать гражданином мира, но без утраты собственных корней и активно участвовать в жизни своего народа. Глобализация образовательной подготовки будет тем значительнее, чем сильнее она увязана с национально-государственными задачами и принципами ее реализации;

во-вторых, противоречие между универсальным и индивидуальным характером современного образования. Соотношение универсального и индивидуального в современных образовательных технологиях и системах достигается различными способами, основными из которых выступают:

• разумное определение пределов вмешательства государства в сферу образования официально принятым и общественно значимым стандартом;
  
• гарантированное и подлинно реализуемое право личности на выбор формы и содержания образования в соответствии со своими мотивами и способностями;
  
• соблюдение требований Всеобщей декларации прав человека в области образования;
  
• реализация принципов доступности, открытости и гласности в организации и функционировании национальных образовательных систем и др.
  
• Европейская Конвенция о правах человека признает также, что родители несут полную ответственность за образование и обучение своих детей, могут требовать от государства уважать их религиозные и философские убеждения. Это также гарантирует индивидуальный характер образования, делая его предметом заботы не только родителей и личности, но самого государства;
  

в-третьих, противоречие между сложившимися традициями образования и его современными тенденциями. Разрешение данного противоречия имеет особую значимость для стран с переходной экономикой, к числу которых в настоящее время относится Россия. Такие условия предполагают, как правило, реформирование не только социально-экономического строя, но и создание качественно новой системы образования. Изменение традиций образовательного процесса, что типично для переходных социальных систем, требует от государства совершенно новой образовательной политики;

в-четвертых, противоречие между долгосрочными и краткосрочными задачами образовательной подготовки. Стратегические, долгосрочные цели и задачи образования всегда воплощаются в принципах образовательной политики государства, основах функционирования системы образования, правовых актах регулирования образовательного процесса. В целом же, они выражаются в так называемой концепции непрерывного образования, составные части которого можно считать краткосрочными формами образовательного процесса;

в-пятых, противоречие между необходимостью соревнования и стремлением к равенству возможностей личности в процессе овладения знаниями, навыками и умениями. Основной упор в образовательной политике государства должен быть сделан на создание и развитие перспективной системы образования, способной не только вооружать учащихся знаниями, но и формировать потребность в непрерывном самостоятельном овладении ими, умения и навыки самообразования, а также самостоятельного творческого подхода к знаниям в течение всей активной жизни человека;

в-шестых, противоречие между духовной природой и сущностью образования и материальной стороной как средством его обеспечения. Самая благородная задача, которую решает образование, связана с пробуждением у каждого национально-патриотического и интернационального духа, вплоть до осознания высокой степени универсальности мира. Путь к формированию гражданина государства и всего мира лежит именно через образование. С другой стороны, образование, доведенное до получения профессии, – это надежный способ материального жизнеобеспечения личности, средство наличного и перспективного благосостояния. Получение образования также порой связано с материальными затратами, если это делается не впервые и в негосударственной системе подготовки специалиста.

Конкретизируя имеющиеся в современной России проблемы и противоречия, особо отметим, что важной преградой устойчивости и повышения результативности образования остается вопрос о качестве образовательного процесса и качестве управления образовательной системой.

Очень серьезные претензии можно предъявлять к качеству подготовки кадров и номенклатуре выпускников образовательных учреждений, которые не соответствуют реалиям отечественного рынка труда и инновационному будущему экономики страны. Это означает неэффективное расходование бюджетных средств и резкое снижение потенциала экономического роста и стабильности всей политико-экономической системы страны.

К большому сожалению, приходится говорить о падении научного потенциала высшей школы. Так, если в 1990 году в России было только около 500 вузов и научные исследования выполняло 90% из них, то к 2005 году из 1060 вузов вели исследования и разработки только 38%. Показатель удручающий¹.

Более того, за последние 10 лет количество преподавателей вузов, которые ведут исследования и разработки, сократилось с 38 до 16 процентов. На долю отечественной системы высшего образования приходится менее 6% от всех затрат на науку в России. При этом в развитых индустриальных странах в университетах сосредоточен основной потенциал фундаментальной науки².

Нерешёнными остаются вопросы академической мобильности³ ни на уровне практики деятельности образовательных учреждениях, ни на уровне правовых механизмов устранения указанной проблемы.

Между тем, академическая мобильность с юридической точки зрения неразрывно связана с правом на образование, которое принадлежит к совокупности основных прав и свобод человека и закреплено в ст. 26 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), в ст. 13-14 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), в ст. – 28-29 Конвенции о правах ребенка (1989 г.), в ст. 27 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.). Право на образование относится к тем правам, которые находятся под защитой Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.). Оно также закреплено в ст. 43 Конституции РФ и «является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан РФ». Важно подчеркнуть, что в 1996 г. Россия стала полноправным членом Совета Европы, подписав и ратифицировав (в 1998 г) Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней, а также целый ряд других документов Совета Европы, касающихся образования. Однако свобода образования останется не более чем теоретическим принципом, если свобода не будет трансформирована в эффективное социальное или культурное право, закрепленное в законодательстве. В современных условиях реализация права на образование зависит от ряда социальных условий, что предопределяет относительность этого права. Так, на практике право на образование вряд ли может быть в полной мере реализовано без определенной социальной инфраструктуры, которой в данном случае является инфраструктура академической мобильности, созданная на национальном и международном уровнях⁴. В рамках имеющейся системы образования человек выбирает форму получения образования, образовательное учреждение (организацию), включается в образовательный процесс и в результате реализует свои основные права и свободы.

Следует также отметить, что академическая мобильность является производной от основных прав и свобод человека, закрепленных в Конституции РФ: личной свободы (ст. 22); свободы труда (ст. 37); свободы передвижения (ст. 27); права на образование (ст. 43); свободы литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания творчества и преподавания (ст. 44); свободы доступа к информации (ст. 29); свободы доступа к культурным ценностям (ст. 44) и выступает по отношению к ним как вид по отношению к роду, как частное (особенное) по отношению к всеобщему. Свободная личность является высшей целью развития общества, его конечным результатом. Поэтому развитие правового демократического социального государства возможно только при наличии условий осуществления личностью своих прав и свобод. В этой связи, признание со стороны государства права личности на образование является высшей формой закрепления прав и свобод в данной сфере общественных отношений.

Другой основной проблемой системы образования является образовавшийся за определенный период дефицит преподавательских и управленческих кадров необходимой квалификации.

У этой проблемы две важные составляющие.

Во-первых, не разработана современная система стимулирования труда работников образовательных учреждений, и прежде всего педагогического персонала, и не установлен на должном уровне минимальный размер оплаты труда педагогических работников.

Медленно продвигается вопрос о введении системы оплаты труда, соответствующей отраслевым особенностям сферы образования, обеспечивающий зависимость величины заработной платы от квалификации работников, сложности выполняемой работы, количества и качества труда, без ограничения ее максимальным размером (ст. 132 ТК РФ).

Еще одной основной проблемой является повышение инвестиционной привлекательности сферы образования и модернизация финансово-экономического механизма образования, несовершенство которого отчетливо проявилось в период экономического кризиса. Выделяемые деньги либо не доходят в полном объеме или же «прокручиваются» в финансовых схемах и приходят с запозданием. Причем такая практика стала повсеместной и вызывает вопросы к руководству Министерства образования и науки.

Важнейшую проблему в сфере образования выделил Президент РФ Д.А. Медведев. «До сих пор не завершено создание системы дистанционного обучения для детей, которые из-за проблем со здоровьем не могут посещать школу», – заявил Д.А. Медведев, выступая в июле 2010 г. в Твери на заседании Совета по развитию информационного общества⁵.

Президент назвал создание такой системы важнейшим приоритетом, поскольку именно для таких детей эта система образования является единственно возможной и достаточно эффективной. «Средства регионам выделялись, но в большинстве – работы не завершены», – подчеркнул Президент. По словам Д.А. Медведева, «если применительно к обычной школе и к обычным детям это еще может быть растянуто на какое-то время, то по отношению к тем, кто имеет проблемы со здоровьем, кто сидит дома, это нужно решить незамедлительно».

Глава государства подчеркнул так же, что в целом «внедрение разработанных электронных образовательных ресурсов в учебный процесс идет медленно, нужна система методической и технической поддержки педагогов на местах». Президент напомнил о национальной инициативе «Наша новая школа», которая предполагает переход к эффективным, «умным» образовательным технологиям.

Существование вышеназванных проблем и противоречий не устраняется действующим Федеральным Законом «Об образовании в РФ». Многие известные юристы давно и заслуженно его критикуют, как и все образовательное законодательство в целом за его пробельность, коллизионность, несоответствие модернизационным приоритетам⁶.

Соотнося действующее образовательное законодательство с запросами системы образования, следует, в первую очередь, исходить не только из запросов, определенных ныне сложившееся практикой образовательной деятельности, но более важно и сложно вычленить новые запросы системы образования в связи с перспективами развития российского образования. И здесь четкими ориентирами могут служить Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Государственная программа «Образование и развитие инновационной экономики: внедрение современной модели образования в 2009-2012 годы».

Одновременно, учитывая активный процесс интеграции России в мировое сообщество, в том числе и в области образования, необходимо соотносить перспективы образовательного законодательства со всей палитрой нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области образования на международном уровне.

Сегодня законодательство Российской Федерации в области образования претерпевает правотворческий бум. Только за последние три года в законы об образовании внесены поправки более чем 25-ю федеральными законами. Изменения претерпело абсолютное большинство статей Закона Российской Федерации «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Например, законодательное установление обязательности единого государственного экзамена радикально поменяло процедуру итоговой аттестации, оценки результатов деятельности общеобразовательных учреждений и порядок поступления в вузы. Или введение уровней высшего профессионального образования, которое существенно меняет не только структуру, но и содержание высшей школы, меняет право граждан на высшее профессиональное образование. Совершено по-иному регулируются образовательные отношения в части стандартизации образования. При этом следует отметить, что не всегда внесенные изменения придерживались концепции законодательного акта. Так, сохранив в Законе Российской Федерации «Об образовании» декларативную норму о провозглашении области образования приоритетной (пункт 1 статьи 1), законодатель исключил из законодательства все механизмы (за исключение одного), обеспечивающие реализацию приоритетности образования, которые ранее устанавливались положениями статьи 44 Закона Российской Федерации «Об образовании».

Кроме того, следует видимо признать, что бессистемность проводимых корректировок образовательного законодательства (несмотря на их массовость), решение только локальных проблем не позволили создать эффективное и функционально полное образовательное законодательство. Сложившееся положение также усугубляется отсутствием серьезной проработки теории формирования законодательства в области образования, в том числе с точки зрения педагогических аспектов.

Если оценить функциональную полноту действующего образовательного законодательства, то следует признать, что в нем отсутствует регламентация целого ряда институтов. Здесь можно говорить об отсутствии комплексного законодательного регулирования таких институтов образования, как:

• дошкольное образование;
  
• среднее общее образование;
  
• начальное профессиональное образование;
  
• среднее профессиональное образование;
  
• дополнительное образование;
  
• образование лиц с ограниченными возможностями здоровья;
  
• военное образование.
  

Конечно, некоторые отношения, характерные для перечисленных подсистем образования, регламентируются отдельными нормами действующего законодательства. Но говорить о комплексном законодательном регулировании хотя бы значительной части особенных отношений, возникающих в перечисленных подсистемах образования, нельзя. И, безусловно, комплексное регулирование особенных отношений названных подсистем образования является насущной потребностью образования. Подобная функциональная неполнота законодательства крайне негативно сказывается на развитии отечественной системы образования.

Сегодня, как никогда, остро стоит вопрос о роли образования в сохранении и укреплении здоровья обучающихся и воспитанников. Однако образовательное законодательство, по существу, не предусматривает системы правовых механизмов по разрешению данной проблемы. Следует признать, что положения статьи 51 Закона, посвященные охране здоровья обучающихся и воспитанников, достаточно декларативны и только в общей форме устанавливают порядок охраны здоровья обучающихся: «образовательное учреждение создает условия, гарантирующие охрану и укрепление здоровья обучающихся, воспитанников». Таким образом, законодательство не обеспечивает актуального запроса общества по оздоровлению подрастающего поколения силами и возможностями образовательного учреждения.

Действующее законодательство (например, статья 54 Закона Российской Федерации «Об образовании») сегодня регламентирует далеко не полный перечень основных прав и обязанностей педагогических работников как участников образовательных правоотношений, не обеспечивает регламентации всего института правового статуса, не устанавливает признания государством значимой миссии педагога и его обязанностей, что, по существу, недопустимо.

Нельзя не замечать широко развернувшейся в системе образования инновационной деятельности, в том числе в качестве эксперимента. Безусловно, инновационную деятельность образовательных учреждений надо приветствовать и поддерживать, так как инновации помогают развиваться образовательному процессу и выходить на новый уровень качества образования и доступности образования. Однако образовательное законодательство совершенно не регламентирует отношения, возникающие при реализации инновационной или экспериментальной деятельности, в том числе в части защиты интересов обучающихся и работников образовательных учреждений.

Наряду с приведенными примерами нерешенных законодательством правовых вопросов, следует признать, что если первая редакция Закона Российской Федерации «Об образовании» носила прогрессивный характер и в нем были заложены перспективные линии развития российского образования (уровень заработной платы педагогических работников, приоритетность области образования, подушевое финансирование, образовательные кредиты, негосударственные образовательные учреждения и т.д.), то нынешнее законодательство оказалось лишенным таких перспективных линий и носит в основном «фиксирующий характер».

В качестве примера, свидетельствующего об утере действующим законодательством своей стратегической роли в развитии образования, можно привести ситуацию с законодательной регламентацией отношений, возникающих при использовании дистанционных образовательных технологий. Несмотря на массовое применение средств информатизации и телекоммуникаций в системе образования, во многом определяющим возможности достижения качественного образования на принципе доступности, законодатель до сих пор не урегулировал абсолютное большинство отношений, возникающих при применении информационно-коммуникационных образовательных технологий (электронного обучения).

Принципиально важно отметить, что образовательным законодательством до сих пор не установлены правовые механизмы, обеспечивающие развитие такого прогрессивного направления как непрерывное образование, которое должно стать одним из стратегических направлений совершенствования российского образования.

Также примером «отставания» образовательного законодательства от интересов и запросов образования может служить ситуация с правовой регламентацией профильного обучения. Профильное обучение – средство дифференциации и индивидуализации обучения, позволяющее за счет изменений в структуре, содержании и организации образовательного процесса более полно учитывать интересы, склонности и способности учащихся, создавать условия для обучения старшеклассников в соответствии с их профессиональными интересами и намерениями в отношении продолжения образования. Данное нововведение требует нового подхода не только к обучению, но и к управлению образовательными учреждениями и в первую очередь своего законодательного обеспечения. Несмотря на перспективы массового внедрения в систему общего образования профильного образования, законодательство не только не регламентировало отношения, возникающие при введении профильного обучения, но даже не легитимировало профильное обучение.

Приоритеты регулирования образовательных правоотношений по прежнему носят контурный характер. Система федеральных законов по вопросам образования пока не завершена. К концу 2010 г. планировалось окончательно утвердить и зарегистрировать в Минюсте почти 600 новых образовательных стандартов и несколько сотен стандартов бакалавриата, магистратуры и специалитета.

Отмеченный пробел частично преодолевается в процессе логического толкования норм Закона РФ «Об образовании», типовых положений о соответствующих типах образовательных учреждений, уставов образовательных учреждений, в которых закреплены права и обязанности участников образовательных отношений.

Действующее образовательное законодательство недостаточно скоррелировано с источниками международного права, о чем справедливо и подробно указывает В.М. Сырых⁷. Остаются нерешенными аспекты совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области образования.

Закон РФ «Об образовании» имеет противоречия: в ч. 24 ст. 33 – с ч. 3. ст. 8 Федерального Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»; в ч. 1 ст. 50 – с нормами Конституции РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, указами Президента РФ, нормативно – правовыми актами органов исполнительной власти; в ч. 2 ст. 56 – с нормами Трудового Кодекса и иными актами трудового законодательства РФ и ее субъектов и т.д.

Пункт 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании» предусматривает право преподавателей образовательных учреждений на длительный отпуск сроком до одного года, который должен им предоставляться не реже чем через каждые десять лет непрерывной преподавательской работы. Однако порядок реализации этого права и механизма его защиты Закон не устанавливает. Он определяется учредителем (или уставом) образовательного учреждения. Отсутствие в Законе механизма реализации данной нормы сделало право педагогических работников на длительный отпуск нереальным.

Действующее законодательство, по существу, игнорирует «перспективные линии» развития российского образования. Здесь перед законодателями стоят большие задачи. Если только проанализировать проект «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и плана действий Правительства Российской Федерации по ее реализации», то мы увидим, что нынешнее образовательное законодательство, без своего радикального изменения не позволит реализовать многие мероприятия Концепции в части образования. Следует отметить, что проектом Концепции наряду с целым рядом иных направлений определено, что уровень конкурентоспособности современной инновационной экономики все в большей степени определяется качеством профессиональных кадров, уровнем их социализации и кооперационности, а это ставит перед отечественной системой образования совершенно новые цели и задачи.

В частности, представляется, что без соответствующего установления законом правоотношений не смогут быть реализованы такие мероприятия, предусмотренные проектом Концепции, как:

• переход от системы массового образования, характерной для индустриальной экономики, к необходимому для создания инновационной, социально-ориентированной экономики непрерывному индивидуализированному образованию для всех;
  
• переход в 2013-2017 году к индивидуализированному непрерывному образованию, доступному всем гражданам;
  
• обеспечение участия общественности и бизнес-организаций в управлении учебными заведениями и контроле качества образования;
  
• расширение использования современных образовательных технологий, обеспечивающих освоение обучающимися компетентностей при сохранении сроков обучения;
  
• предоставление части программ среднего профессионального образования статуса бакалавриата (до 2012 года предусматривается преобразование не менее 20% учреждений среднего профессионального образования в образовательные учреждения, реализующие программы бакалавриата);
  
• внедрение механизма оценки качества профессионального образования на основе информационной открытости образовательных учреждений и постоянно действующей системы общественного мониторинга;
  
• обеспечение возможности выстраивания студентами и учащимися индивидуальных образовательных траекторий;
  
• формирование комплексных учебных центров профессиональных квалификаций (ресурсных центров) на базе учреждений начального и части учреждений среднего профессионального образования, с последующей передачей общеобразовательных и социальных функций учреждений начального профессионального образования системе общего образования;
  
• формирование образовательной инфраструктуры, позволяющей человеку на протяжении всей жизни осваивать новые квалификации;
  
• увеличение оплаты труда работников образовательных организаций до уровня, сопоставимого с уровнем оплаты труда квалифицированных работников в коммерческом секторе экономики, а для профессорско-преподавательского состава ведущих университетов – до более высокого уровня, что, с учетом потребности в масштабной модернизации технологической базы образования, требует обеспечить рост доли расходов на образование в ВВП и т.д.
  

Приведенные в качестве примера ориентиры Концепции еще раз свидетельствуют об отсутствии в законодательстве результативного будущего развития российского образования, необходимой функциональной полноты, а также о необходимости радикального обновления образовательного законодательства.

Одновременно следует обратить внимание, что в последние годы как исследования в области образовательного законодательства, так и законотворческая практика зачастую осуществляются в отрыве от педагогики, что нередко приводит к совершенно недопустимым, с точки зрения педагогики, ошибок в регулировании образовательных отношений. Например, с точки зрения педагогики, невозможно объяснить исключение из Закона Российской Федерации «Об образовании» положения об установлении возрастного предела получения общего образования в очной форме. Подобные «педагогические» ошибки, а их число увеличивается в последние годы, стали следствием искусственного отрыва теоретических исследований и законотворческой практики в области образования от основ педагогики.

Очевидно, что в современной общественной формации законы в области образования можно и нужно рассматривать не только как юридический нормативный правовой акт, регулирующий отношения в области образования, но и как документ, фиксирующий на уровне общественно-государственного признания целый ряд педагогических аспектов.

Поэтому в настоящее время чрезвычайно важной задачей является формирование функционально полной законодательной базы образования, ориентированной на педагогические аспекты, особенно в части регулирования образовательных отношений, установление на законодательном уровне значительной части отношений в области образования, которые сегодня зачастую регулируются подзаконными актами, преодоления излишнего многообразия источников образовательного права, оптимизации его соотношения с другими отраслями права.

Таким образом, кардинальное совершенствование законодательства об образовании становится актуальной, настоятельной проблемой и приоритетом государства, всей научно-педагогической общественности страны.

На наш взгляд, приоритеты правового регулирования образования и образовательных отношений должны учитывать лучший международный опыт и включать: вопросы результативного координационного сотрудничества всех звеньев образовательной системы ради повышения качества процесса образования; организации информационно-библиотечных и научно-исследовательских центров; эффективное применение всеми участниками образовательных отношений информационно-компьютерных технологий; организацию институциональной помощи образовательным учреждениям; помощь студентам с целью стимулирования их образовательной активности; непрерывное повышение качества квалификации преподавательского состава; участие в международных образовательных программах и проектах; создание и реконструкцию современной материально-технической базы образовательных учреждений при опоре на исследовательские проекты; применение дистанционно-электронных форм образования и самообразования, скорректированных исходя из качества результатов образовательного процесса; нормализацию уровня конкуренции, в частности, путем, более жестких условий первоначального лицензирования и государственной аккредитации, особенно по исходно непрофильным специальностям.

Либеральная модель в регулировании высшего образования, не может определять принципы государственной политики, выраженной в образовательном законодательстве. Образование продолжает оставаться одной из функций государства, и по-прежнему, показывает приоритеты развития Российской Федерации. Забота о развитии высоко интеллектуального общества – одно из стратегических направлений в сфере национальных интересов. Гарантии государства по обеспечению населения страны качественными образовательными услугами должны быть сохранены.

Анализ результатов правового регулирования позволяет выявить недостатки как в правовом регулировании образовательных отношений в сфере образования в общем, так и в правовом регулировании образовательной деятельности соответствующих учреждений в частности, заключающиеся:

1) в значительных противоречиях в регулировании образовательных отношений законодательными актами федерального уровня;

2) в дублировании норм Закона «Об образовании» в иных законах и подзаконных нормативных правовых актах;

3) декларативности законодательства об образовании;

4) пробелах в законодательном регулировании образовательных отношений.

Указанные недостатки в правовом регулировании общественных отношений в сфере образования в виде повторов и противоречий негативно влияют на процессы толкования, реализации и применения права. Противоречия создают легальную основу для многочисленных конфликтов между участниками правоотношений, поскольку каждый из них имеет возможность понимать свои права и обязанности с позиции той нормы, которая дает ему приоритет над правами другого участника правоотношений.

Не улучшает процесс толкования и применения норм права их дублирование в нескольких законах и иных нормативных актах. Наоборот, такой прием законодательной техники неоправданно увеличивает текст законов, затрудняет поиск оригинальных норм и дезориентирует правоприменителя, создавая иллюзорное впечатление о наличии в законодательстве «лишних норм», которые можно и не учитывать в конкретных правоотношениях.

Между тем, неполноту нормативной базы в области образования Федеральная программа развития образования⁸ (в дальнейшем по тексту, - Программа), которая называет в числе основных факторов, дестабилизирующих сферу образования. Соответственно, реализацию, и совершенствование нормативно-правовой базы в сфере образования Программа определяет в качестве первостепенного направления развития системы образования. Основным способом решения этой задачи признается дальнейшее совершенствование правотворчества, корректировка и разработка нормативных документов в соответствии с Законом РФ «Об образовании», Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Совершенствование правового механизма управления образовательной системой многие юристы связывают, в первую очередь, с принятием нового Закона РФ «Об образовании», проект которого обсуждается специалистами. Проект Закона включает 400 страниц и 20 глав.

По планам, новый закон должен вступить в силу 1 января 2013 года.

С нашей точки зрения, обсуждаемый законопроект не идеален. Достаточно вспомнить о проблемах скоординированности многоуровневого высшего образования, а также о неизбежной путанице в условиях, когда связка «институт-академия-университет» будет заменена на американизированную связку «колледж-институт-университет» в условиях массовой правовой неграмотности населения.

В качестве одной из регламентирующих и стабилизирующих мер предлагается расширить основания ответственности вуза за некачественное исполнение ими своих обязательств по договору. На наш взгляд, к таким основаниям следует отнести следующее: 1) методическую и научную несостоятельность лиц профессорско-преподавательского состава; 2) замену лиц педагогического состава на специалистов ниже той квалификации и образовательного уровня, которые установлены при заключении договора; 3) отмену и замену установленных учебным планом и расписанием занятий; 4) сокращение времени обучения и содержания учебных программ; 5) нарушение требований ГОС ВПО при осуществлении образовательной деятельности; 6) приостановление образовательной деятельности вуза в связи с отзывом лицензии; 7) лишение вуза государственной аккредитации; 8) ликвидацию вуза по решению суда при осуществлении образовательной деятельности без лицензии и т.д.

Помимо этого должны получить правовое решение выделенные ранее приоритеты регулирования образовательных отношений и отношений в сфере образования. В частности это касается:

• приведения законодательства в области образования в соответствие с международно-правовыми обязательствами Российской Федерации;
  
• устранения противоречий, возникающих между актами образовательного законодательства и актами иных «смежных» отраслей законодательства (гражданским, административным, трудовым и т.д.);
  
• приведения федеральных, региональных (субъектов Федерации) и местных (муниципальных) источников образовательного права в соответствие с конституционными принципами разграничения властных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;
  
• оценки юридической силы источников образовательного права, принятых до 1990 г.;
  
• совершенствования юридической техники нормативно-правового регулирования в сфере образования.
  

Современная правовая система России жизненно нуждается в систематизации и совершенствовании образовательного законодательства.

Работы по систематизации законодательства об образовании должны учитывать общие тенденции совершенствования российского законодательства, наметившиеся в последнее время. Речь идет, прежде всего, о реальном обеспечении верховенства Конституции РФ и федеральных законов в системе источников образовательного права, о разумном сочетании динамизма и стабильности образовательного законодательства, устранении дублирования в практике нормативно-правового регулирования, гарантировании доступности нормативных правовых актов для правоприменителей и исполнителей правовых норм, для всех участников образовательных правоотношений, об улучшении качества законодательной техники.

Акты образовательного законодательства должны, с одной стороны, стать актами прямого действия и содержать лишь минимально необходимое количество бланкетных и отсылочных норм, а с другой – учитывать особенности статуса отдельных образовательных учреждений, наделенных автономией и пользующихся академическими свободами. Одним из направлений дальнейшего развития законодательства об образовании, обеспечивающим соблюдение обоих названных разнонаправленных требований, является активизация использования в правотворческой практике различного рода договорно-поощрительных и рекомендательных норм.

В работе по упорядочению и совершенствованию законодательства об образовании необходимо использовать все основные виды систематизации – учет, инкорпорацию, консолидацию и кодификацию.

Министерство образования и науки РФ должно вести учет нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования. В этих целях могут использоваться, например, электронные ресурсы и официальный сайт министерства. Значение данной функции министерства возрастает в условиях проведения административной реформы в Российской Федерации, предполагающей, что среди федеральных органов исполнительной власти (министерства, агентства, службы) только министерства вправе осуществлять нормотворческую деятельность. Именно на них должна быть возложена и задача по поддержанию в надлежащем состоянии всего нормативно-правового массива в данной сфере государственного управления.

Задача учета нормативных правовых актов в сфере образования состоит не только в сборе и «инвентаризации» самих нормативных правовых актов, но и в постоянной актуализации таких актов, в поддержании их в состоянии «действующего нормативного правового акта», учитывающем все вносимые в него изменения и дополнения. Эту функцию сегодня выполняют информационно-правовые и справочно-правовые системы «Консультант Плюс», «Гарант» и др., позволяющие оперативно получить подборку не только действующих актов по образованию, но и отмененных, а также актов в уже не действующих редакциях.

Систематизация образовательного законодательства может проводиться также в форме инкорпорации. Последняя предполагает лишь внешнюю обработку нормативных правовых актов без какого-либо изменения их содержания. Систематизированные таким образом нормативные правовые акты объединяются в различного рода сборники. В этих сборниках нормативные правовые акты могут располагаться по хронологическому принципу (т.е. по времени издания акта) или по предмету правового регулирования (например, акты могут группироваться в зависимости от уровня образовательной системы, к которой они относятся, или от сферы регулируемых отношений – экономика образования, управление образованием и т.д.).

В случае официальной инкорпорации инкорпорированные акты объединяются в сборники, впоследствии утверждаемые органами, издавшими акты. Эта форма систематизации не получила должного распространения в Российской Федерации. В случае неофициальной инкорпорации соответствующие сборники создаются и издаются заинтересованными лицами по своей инициативе и без санкции компетентных государственных органов. Неофициальная инкорпорация получила большее развитие, нежели официальная. В качестве примера приведем вышедший Сборник международно-правовых актов, являющийся нормативной базой Болонского процесса, к которому присоединилась и Российская Федерация⁹. Сборник вышел в серии «Законодательство об образовании», основанной в 2003 г. Федеральным центром образовательного законодательства. В этой серии уже вышло несколько книг, ставших существенным подспорьем в практической и научной работе для тех, кто занимается вопросами организации и нормативно-правового регулирования образовательной деятельности¹⁰.

Еще одной формой систематизации законодательства об образовании может стать консолидация – объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким вопросам, в один укрупненный акт. До настоящего времени эта форма систематизации в отношении актов образовательного законодательства Российской Федерации практически не применялась. Использовались некие паллиативы консолидации актов, иными словами, применялись лишь полумеры по созданию консолидированных актов. Так, в письме Минобразования России от 17 апреля 2003 г. № 14-52-445 по вопросам образования ин/13 приведены извлечения из законодательных актов Российской Федерации, предусматривающих льготы по приему в высшие учебные заведения. Данное письмо не является не только консолидированным актом, но и вообще нормативным правовым актом. В то же время оно выполняет функцию систематизации актов законодательства по одному конкретному вопросу – предоставление льгот при приеме в государственные и муниципальные высшие учебные заведения. И в таком смысле отдаленно напоминает консолидированный акт.

Невостребованность на практике консолидации актов законодательства идет вразрез с потребностью приведения в единое законодательное целое многочисленных правовых норм об образовании, разбросанных по ряду нормативных правовых актов. Прежде всего, это касается актов, предоставляющих различного рода льготы участникам образовательных правоотношений.

Наиболее сложной формой систематизации законодательства об образовании является кодификация, при которой происходит внутренняя переработка нормативного материала и создается новый нормативный правовой акт.

К сожалению, несмотря на заложенный в кодификации потенциал повышения объективных начал над их субъективно-произвольной интерпретацией, применительно к сфере образования она преждевременна. Вместе с тем это не означает, что надо отказываться от информационных, методологических и технико-методических накопительных процедурных действий, поскольку это создает ядро корреляционных и результативных изменений в сфере образования.

Кодификация образовательного права не решит всех проблем, связанных с необходимостью дальнейшего совершенствования законодательства в сфере образования. Она преждевременна на фоне отрыва предлагаемых Министерством образования и науки решений и мер от заявленных Правительством страны приоритетов инновационного качества и технико-технологической модернизации, а также от их реального воплощения в жизнь.

Дополнительно, по нашему мнению следует подчеркнуть, что:

1. 
   Кодификация права проводится в условиях стабильного, относительно статичного положения объекта и предмета права. Ни того, ни другого в условиях современного этапа функционирования общества и государства мы, к сожалению, не наблюдаем. В России происходит асимметрично-постфактумная, сложноконтролируемая и во многом не результативная по ожидаемым последствиям диверсификация системы образования и образовательных процессов страны.
   
2. Кодификация должна сопровождаться детальным уточнением содержания всех правовых норм, имеющих отношение к образованию и образовательному праву. Главным моментом здесь является устранение существующих пробелов в образовательном законодательстве и правовых коллизий, противоречий по отношению к правовым нормам других отраслей права (конституционного, гражданского, административного и др.). Тогда как реальных возможностей справиться в ближайшее время с решением столь сложной проблемы на высоком качественном уровне у страны просто нет.
   
3. Кодификация должна приводить к устранению существования многочисленных подзаконных нормативно – правовых актов. Однако надеяться на то, что это произойдет было бы весьма неосмотрительно. Дело в том, что, помимо прочего, государственная власть так окончательно и не определилась по вопросу развития государственных и негосударственных учреждений, исходя из критерия качества предоставляемых образовательных услуг и источников обеспечения их деятельности.
   
4. Кодификация – это механизм вывода определенной разновидности права на уровень результативного механизма решения всех ключевых проблем. Однако вряд ли скороспелое принятие нового закона - кодекса могло бы автоматически устранить хотя бы такие проблемы, как качество образования, взаимная с Европейским Союзом конвертация дипломов о высшем образовании, подготовки профессионально подготовленных специалистов в своей области, максимально адаптированных к требованием рынка. Между тем, мы перечислили далеко не все проблемы в образовательной сфере и в системе образовательных правоотношений.
   

В таких условиях совершенствование правового механизма приходится связывать с принятием нового Закона РФ «Об образовании», проект которого, к сожалению, не может учесть максимально возможных интересов участников образовательных отношений.


Литература

1. Документы международного права по вопросам образования / Под ред. Г.А. Лукичева и В.М. Сырых. - М., 2003.
   
2. Международные правовые акты и документы по развитию европейской интеграции в образовании и исследованиях: Европейское образовательное пространства: от Лиссабонской конвенции до признания Болонского процесса/под ред. Г.А. Лукичева. - М., 2004.
   
3. Нейматов Я.М. Образование в ХХI веке: тенденции и прогнозы. - М., 2009.
   
4. Российская газета 27 июля 2010 г.
   
5. Спасская В.В. Содержание образовательного правоотношения // Право и образование. 2006. №6.
   
6. Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. Указ. соч. Раздел IV.
   
7. Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 15 марта 2000, №51-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №16. Ст. 1639.