Концептуальные основы контрольно-надзорной деятельности в сфере образования пермского края

Вид материала

Документы

Содержание Дополнительного (дпо) профессионального образования 14 В сфере образования 17 3.4. Мониторинг, аудит и общественная экспертиза 1. Общие положения и понятия Качество образования Модель управления Субъекты образования Управление качеством образования Надзор - наблюдение за исполнением субъектом образования официальных предписаний (законов, нормативных актов и т.п.). Контроль Информационная система Конфиденциальность информации 2. Основы функционирования системы надзора и контроля Отдел контроля качества образования Отдел контроля лицензионных условий и государственной аккредитации Организации, осуществляющие разработку, апробацию и сертификацию измерительных материалов Временные организационные структуры 2.2. Кадровое и информационное обеспечение 2.3. Особенности контрольно-надзорной деятельности в системе начального (нпо), среднего (спо) и дополнительного (дпо) 3. Основы развития системы надзора и контроля 3.2. Квалитология как методологическая основа ... Полное содержание

Подобный материал:

• 21 июля Итоги контрольно-надзорной деятельности за 2 квартал 2011 года, 12.44kb.
• Правительства Российской Федерации от 05. 04. 2010 №215 Об утверждении правил подготовки, 271.04kb.
• О бюджетной политике в Пермском крае на 2007-2009 годы, 63.52kb.
• Коллегии Управления Россельхознадзора по Ульяновской области Об итогах контрольно-надзорной, 119.74kb.
• Клейман Илья Самуилович, к п. н., начальник отдела мониторинга министерства образования, 93.09kb.
• Законодательное собрание пермского края постановление, 1291.03kb.
• Об информационной открытости в деятельности органов исполнительной власти Пермского, 85.53kb.
• Договор № на оказание платных образовательных услуг в сфере профессионального образования, 50.09kb.
• Отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Забайкальского края в 2010 году 22 марта, 596.88kb.
• О тарифах на тепловую энергию для потребителей, 246.06kb.

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ

КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ ПЕРМСКОГО КРАЯ


Пермь 2009

СОДЕРЖАНИЕ

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ПОНЯТИЯ 2
   

2. ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ 5

2.1.ПРАВОВОЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 5

2.2. КАДРОВОЕ И ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 11

2.3. ОСОБЕННОСТИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В СИСТЕМЕ НАЧАЛЬНОГО (НПО), СРЕДНЕГО (СПО) И

ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО (ДПО) ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 14


3. ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ 17

3.1. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ

В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ 17

3.2. КВАЛИТОЛОГИЯ КАК МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА

КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 21

3.3. ОТ ВНЕШНЕГО КОНТРОЛЯ К ВНУТРЕННЕМУ СТИМУЛИРОВАНИЮ 26

3.4. МОНИТОРИНГ, АУДИТ И ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА

КАК МЕХАНИЗМЫ РАЗВИТИЯ САМОАНАЛИЗА И САМОКОНТРОЛЯ 30

4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ 36

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 38


ПРИЛОЖЕНИЕ 39


1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ПОНЯТИЯ


В современных условиях модернизации российского государства все большее значение приобретает четкое функционирование механизмов контроля и надзора во всех сферах жизни общества. Контрольная и надзорная формы деятельности придают необходимый динамизм происходящим в стране преобразованиям, становятся одним из решающих факторов углубления реального демократизма, построения правового государства и становления гражданского общества.

Малоэффективные контроль и надзор (либо их отсутствие) нередко становятся причиной нарушения прав и свобод граждан, влекут значительный ущерб, не позволяют претворять в жизнь намеченное, тормозят реформы.

Недостатки и упущения в работе органов контроля и надзора, отсутствие координирующего центра и системных разработок по оказанию методической помощи контролирующим органам, их слабое кадровое обеспечение, нечеткость в определении правового статуса, в разграничении сфер деятельности, объема полномочий и функций субъектов контроля и надзора - все это, безусловно, оказывает отрицательное воздействие на эффективность государственного управления, в значительной степени тормозит проведение реформ, негативно сказывается на обеспечении режима законности, укреплении дисциплины и правопорядка в масштабах всего государства.

Сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание - в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства, в рамках компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативно-правовым актам и поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов и непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных.

Выявлены следующие признаки контроля: оптимальность, непрерывность, оперативность, властность и другие; его цели: охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых нормативно-правовых актов Конституции РФ, а также функции: правоохраны, социальной превенции, воспитательная и некоторые другие.

Сущность надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законов в целях обеспечения верховенства закона и единства законности, обеспечения прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Причем это деятельность, основанная на принципах публичности, гласности, законности, независимости и т.д., имеющая свои функции и специфические признаки (особый субъектный состав; урегулированность процессуальными нормами; всегда государственная и властная и т.д.). Надзор в отличие от контроля не содержит административных функций.

Органами контроля фактически являются все ныне действующие федеральные службы, а также все другие государственные органы, которые вправе при осуществлении проверок непосредственно вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольных структур (ограничивать, приостанавливать либо прекращать их деятельность) и самостоятельно привлекать правонарушителей (юридических и физических лиц) к юридической ответственности.

В современных условиях надзор за исполнением законодательства в сфере образования является одним из наиболее эффективных инструментов обеспечения соблюдения конституционного права граждан на образование и реализации государственной политики.

Принятые в 2006-2007 г.г. федеральные законы полностью изменили концепцию и принципы осуществления полномочий по контро­лю и надзору в сфере образования: Фе­деральный закон от 29 декабря 2006 г. №258-ФЗ «О внесении изменений в от­дельные законодательные акты Россий­ской Федерации в связи с совершенство­ванием разграничения полномочий», Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. №17-ФЗ «О внесении изменений в закон Российской Федерации «Об образова­нии» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном об­разовании в части проведения единого государственного экзамена», Федераль­ный закон от 20 апреля 2007 г. №56-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессио­нальном образовании» и статью 2 Феде­рального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос­сийской в связи с совершенствованием разграничения полномочий».

Этими законами, во-первых, были установлены новые государственные функции по контролю в сфере образова­ния, и, во-вторых, закреплена совершен­но иная организационно-управленческая модель реализации этих функций, от­личная от существовавшей с момента принятия Закона Российской Федерации «Об образовании».

Новый формат разграничения полно­мочий касается не только разделения по вертикали - федерального уровня и уровня субъектов. Но и разгра­ничения полномочий в рамках одного субъекта - между органом, осущест­вляющим управление в сфере образо­вания, вырабатывающим государственную политику в области образования, и органом, осуществляющим надзор и контроль за исполнением законодатель­ства в области образования.

После изменения законодательства об образовании на федеральном уров­не в части регулирования контроль­но - надзорной деятельности произо­шел пересмотр функционала в управлении образованием Пермского края.

Разделение полномочий в рамках одного субъек­та - между органом, осуществляющим управление в сфере образования, вы­рабатывающим государственную поли­тику в области образования, и органом, осуществляющим надзор и контроль за исполнением законодательства в области образования, - обеспечивает высокую степень системной организа­ции этой деятельности на различных уровнях.

Формирование современной организационно-управленческой моде­ли контрольно- надзорной деятельности требует комплексного подхода к реше­нию данного вопроса.

Учитывая, что орган управления образованием, реализующий полномочия надзора и контроля в сфере образования Пермского края, создан только в 2009 году, необходимо рассмотреть как процесс становления деятельности Государственной инспекции в режиме функционирования, так и основы развития контрольно-надзорной деятельности в регионе.


Основные понятия

Научно-методологическую основу настоящей концепции составляют следующие понятия.

Измерение — сравнение с эталоном (нормой).

Качество — совокупность свойств и характеристик продукции или услуги, которые придают им способность удовлетворять определенные потребности. Качество — конкретно-историческая категория. Свойства (показатели) качества могут быть закреплены стандартами, нормативами, базовыми образцами, эталонами и др.

Качество образования — характеристика образования, определяемая совокупностью свойств (и их проявлений), способствующих удовлетворению образовательных потребностей человека, и отвечающих интересам общества и государства. Качество образования отражает состояние образования в социальной системе.

Концепция (от латинского conceptio) - определенный способ понимания, трактовки каких-либо явлений; система взглядов; определение принципов и направления развития; ведущий замысел.

Модель управления — система концептуальных, математических, графических или иных построений, позволяющая воспроизводить процессы, происходящие в реальной системе управления.

Мониторинг — система организации сбора, хранения, обработки и распространения информации, предназначенная для управления.

Приоритет — первенствующее значение.

Ресурсы управления — факторы, общее свойство которых — потенциальное или реальное участие в управлении. В каждый данный момент ресурсы ограничены, поэтому задачей управления является их оптимальное распределение.

Субъекты образования — обучаемый, педагог, образовательное учреждение, орган управления образованием, родители (законные представители) обучаемого (воспитанника).

Управление — взаимодействие управляющего и управляемого субъектов, направленное на достижение целей управляющего субъекта. Управление включает в себя анализ, прогнозирование, планирование, организацию, контроль и регулирование.

Управление качеством образования — взаимодействие субъектов образования, направленное на изменение проявлений свойств качества образования в интересах субъектов образования. Качество образования не может быть повышено за счет усиления только функции контроля, а должно быть заложено в образовательной услуге с момента ее концептуальной отработки.

Надзор - наблюдение за исполнением субъектом образования официальных предписаний (законов, нормативных актов и т.п.).

Контроль - сравнение фактического состояния объекта (системы) с заданными параметрами качества образования.

Показатели - базовые характеристики деятельности учреждений (систем), вытекающие из нормативных документов о порядке лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений.

Информационная система - совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств.

Конфиденциальность информации - обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя.


2. ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ


2.1.ПРАВОВОЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ


Нормативно-правовая база

• Закон Российской Федерации «Об образовании».
  
• Постановление Правительства РФ от 20.02.2007 года №116 «Об утверждении Правил осуществления контроля и надзора в сфере образования».
  
• Концепция Административной реформы, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р.
  
• Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ.
  
• Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. № 116 «Об утверждении Правил осуществления контроля и надзора в сфере образования».
  
• Методические рекомендации по проведению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими функции по надзору и контролю в сфере образования, выездных (инспекционных) проверок соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования, а также организации контроля за исполнением предписаний об устранении нарушений (письмо Рособрнадзора от 04.06.2008 № 01-251/09-01).
  
• Методические рекомендации по проведению камеральных проверок органами власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих функции по надзору и контролю в сфере образования (письмо Рособрнадзора от 04.07.2008 № 01-298/09-01).
  

Региональная система контрольно-надзорной деятельности – совокупность организационных и функциональных структур, обеспечивающих на единой концептуально-методологической основе оценку качества системы образования по всем направлениям предоставляемых услуг. 

Государственная инспекция по надзору и контролю – исполнительный орган государственной власти, осуществляющий на территории Пермского края полномочия Российской Федерации по контролю и надзору в области образования.

Основные направления деятельности инспекции определены Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»:

-  осуществление контроля качества образования, в т. ч. качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными компонентами государственных образовательных стандартов в образовательных учреждениях, расположенных на территории Пермского края, за исключением полномочий федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля качества образования;

- лицензирование и государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории Пермского края, за исключением полномочий федеральных органов исполнительной власти по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений;

- контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ в области образования за расположенными на территории Пермского края образовательными учреждениями (за исключением полномочий федеральных органов исполнительной власти), а также за органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования; принятие мер по устранению нарушения законодательства РФ в области образования, в т. ч. путем направления обязательных для исполнения предписаний соответствующим образовательным учреждениям и органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования; контроль за исполнением предписаний.

Для осуществления переданных полномочий в составе инспекции созданы соответствующие структурные подразделения:

- отдел контроля качества образования;

- отдел контроля лицензионных условий и государственной аккредитации;

- отдел контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ;

- административно – финансовый отдел.

Все отделы решают вопросы организации, планирования, методического сопровождения и анализа результатов контрольно-надзорной деятельности, координации деятельности подведомственных учреждений (организаций) и муниципальных органов управления образования.

Основной формой деятельности всех отделов являются проверки. В сегодняшнем мире проблемы образования не ограничиваются проблемами развития в предметных областях. Задачи образования значительно шире, чем простое повышение грамотности, развитие математических навыков и достижение высоких академических показателей. Так, например, школа обязана прививать подрастающему поколению ценности современного, демократического, плюралистического общества, школьники должны уметь мирно разрешать любые противоречия.

Но даже самая изощренная система тестирования не способна проверить, как в образовательных учреждениях обеспечивается развитие личностных и социальных навыков – навыков лидерства, способности работать в коллективе, уверенности в себе, эмпатии, внутренней мотивации и личностной независимости, умения отвечать за свои поступки и участвовать в общественной жизни.

Именно в этом контексте особое значение приобретает действенная система инспекционных проверок. Если она тщательно продумана, она вполне может выявить, насколько успешно в образовательном учреждении прививаются эти трудно поддающиеся оценке навыки и качества. Система проверок дает эффективный механизм контроля за реализацией политики в области образования.

Еще одним системным преимуществом инспекционных проверок является то, что они помогают понять смысл происходящих в системе изменений. Как известно, ключ к совершенствованию работы системы – качество преподавания. Система ответственности, построенная исключительно на результатах тестов, оставляет вопросы качества директорам и преподавателям для самостоятельной проработки. Система инспекции же – напротив – делает упор на качество преподавания, дает возможность выделить эффективные методики, помогает найти общий язык при обсуждении вопросов педагогики, а также дает эффективную возможность распространения передового опыта. Система инспекций поставляет данные для формирования всеобъемлющей региональной базы данных по качеству преподавания. В рамках исполнения государственной функции проводятся плановые и внеплановые мероприятия по надзору в форме выездных (инспекционных) и документарных проверок.

Системность и комплексность инспектирования в целом позволяет анализировать состояние дел в отрасли, осуществлять постоянный контроль деятельности учреждений, допустивших нарушения государственных требований. Регламентация деятельности ОУ является актуальной задачей управления системой качества образования, происходит постепенное отступление только от констатирующей инспекторской деятельности, вводятся новые нормы регламентации деятельности образовательных учреждений и педагогических кадров. Эта деятельность сегодня использует технологии, стимулирующие достижение новых образовательных результатов, и качества условий организации образовательного процесса не ниже требуемого законодательством.

Отдел контроля качества образования осуществляет контроль качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными компонентами государственных образо­вательных стандартов в образовательных учреждениях Пермского края по всем реализуемым ими образовательным программам.

В качестве приоритетных рассматривается подготовка методических рекомендаций по вопросам оценки качества образования:

Регламент проведения общественной экспертизы качества образования;

Исследования качества предметных достижений обучающихся в ходе государственной аккредитации образовательных учреждений;

Подготовка специалистов в области проведения контрольно-оценочных процедур (экспертов);

Общественное обсуждение системы показателей, характеризующих качество образования;

Подготовка требований к качеству образования и условиям осуществления образовательного процесса в школах повышенного статуса (лицеях, гимназиях, школах с углубленным изучением предметов);

Проведение региональной конференции «Система качества образования: состояние, тенденции, перспективы».

Отдел контроля лицензионных условий и государственной аккредитации осуществляет лицензирование и государственную аккредитацию образовательных учреждений, расположенных на территории Пермского края, по всем реализуемым ими образова­тельным программам (за исключением полномочий федеральных органов исполнитель­ной власти в сфере законодательства) и контроль лицензионных услови.

В связи с обновлением федеральной нормативной базы по процедурам лицензирования и аккредитации отделу необходимо:

1. Внести существенные изменения в региональную нормативную правовую базу, что позволит повысить эффективность проведения процедур лицензирования и государственной аккредитации.

2. Принять ряд распорядительных документов, обеспечивающих организационное сопровождение регламентации деятельности образовательных учреждений, усовершенствовать формы и содержание экспертных заключений по лицензированию образовательных учреждений, что позволит сделать процедуры лицензирования и государственной аккредитации более открытыми и доступными для всех участников образовательного процесса.

3. Предстоит разработать методические рекомендации для экспертов, участвующих в процедурах лицензирования и государственной аккредитации, которые учитывают особенности их использования при проведении процедур различных типов образовательных учреждений, что станет серьезным шагом к повышению качества образовательной экспертизы и качества образования в целом.

4. Экспертиза в рамках процедуры государственной аккредитации является основной формой государственно-общественного контроля качества образования в образовательных учреждениях. Аккредитационная экспертиза позволяет качественно изменить содержание образовательных программ, привести в соответствие с государственными требованиями учебные планы, максимально допустимую нагрузку на обучающегося, положительно влияет на повышение уровня квалификации руководящих и педагогических кадров, обеспечивающих реализацию образовательных программ.

5. Складывающаяся в рамках государственной аккредитации система диагностики удовлетворенности субъектов образовательного процесса содержанием, уровнем и качеством подготовки выпускников позволяет обеспечивать открытость и независимость процедуры и системы образования в целом. Обеспечивает учет мнения всех субъектов образовательного процесса в оценке качества образования. Результаты диагностики позволяют сделать вывод о корпоративной культуре большинства педагогических коллективов, удовлетворенностью их условиями и результатами деятельности учреждения.

 Если первые два отдела имели своих предшественников в предыдущие годы в региональном органе управления образованием, то возможность целенаправленной надзорно – контрольной деятельности возникла в Пермском крае лишь при создании инспекции.

Главная цель отдела по контролю и надзору за исполнением законодательства в области об­разования - обеспечить соблюдение Конституции РФ, федеральных и региональных законов, подзаконных нормативных актов в области образования.

Задачи осуществления надзора и контроля в сфере образования:

обеспечение соблюдения законодательства в сфере образования;

создание условий для реализации гражданами конституционного права на образование;

охрана и защита прав и законных интересов в сфере образования граждан, учреждений образования, органов местного самоуправления и государства;

выявление и устранение существующих недостатков и нарушений в сфере образования, а также причин и условий, способствующих их возникновению;

просвещение в области образовательного права.

Отдел строит свою работу на взаимодействии с правоохранительными органами и различными ведомствами, средствами массовой информации, реагирует на обращения и запросы руководителей государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Прежде всего, необходимо уяснить, что контроль и надзор – формы деятельности различных государственных и региональных органов по обеспечению законности. В процессе контроля проводятся проверки выполнения образовательным учреждением при осуществлении своей деятельности обязательных требований, установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Контролю подвергается основная деятельность образовательного учреждения (учебная, воспитательная), его хозяйственная (материально­-техническая) и финансовая деятельность (в части реализации платных образовательных услуг), а также законодательства о санитарно­-эпидемиологическом благополучии и др.

В настоящее время законом предусмотрено три уровня контроля: федеральный государственный контроль (надзор), региональный государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль.

Государственная инспекция реализует свою деятельность в сотрудничестве с различными организациями и структурами.

Для реализации задач, поставленных перед Государственной инспекцией, возникает необходимость постоянного мониторинга показателей качества образования. Проводится планомерная работа по развитию регионального Центра оценки качества образования (в настоящее время он действует как структурное подразделение краевого института повышения квалификации работников образования), призванного осуществлять технологическое и методическое обеспечение управления развитием системы образования края на основе анализа результатов ее деятельности.

Центр оценки качества образования в рамках предусмотренной положением деятельности осуществляет следующие виды работ:

- экспертиза образовательных достижений обучающихся (диагностические обследования качества знаний обучающихся);

- технологическое сопровождение государственной аттестации выпускников образовательных учреждений в различных формах;

- организация обеспечения оценочных процедур измерительными материалами (контрольно-измерительные материалы, диагностические работы, формы, таблицы, анкеты, опросные листы и др.);

- обеспечение информационного взаимодействия между краевыми, муниципальными органами управления образованием, образовательными учреждениями, другими организациями.

Для осуществления своей деятельности Центр оценки качества образования привлекает штатных работников, экспертные и аналитические группы, формируемые из числа специалистов системы образования и вневедомственных организаций, имеющих опыт работы по оценке качества образования.

Финансирование работ по оценке качества образования осуществляется из краевого бюджета, а также на основе договоров с заказчиками работ (лицензионная экспертиза, индивидуальные достижения обучающихся, образовательный аудит).

Организации, осуществляющие разработку, апробацию и сертификацию измерительных материалов для оценки качества образования – структуры, задачей которых является обеспечение измерителями всех оценочных процедур, кроме измерителей, утвержденных на федеральном уровне.

Номенклатуру измерителей и их потребность определяет Государственная инспекция в зависимости от плановых заданий измерений, определяемых задачами на определенный период.

Основными организациями, выполняющими данный вид работ, являются ведущие ссузы, вузы края и иные организации, имеющие в своей структуре подразделения или специалистов по педагогическим измерениям.

Указанные работы организации выполняют на конкурсной основе с заключением соответствующих договоров (контрактов). Заказчиками могут выступать Государственная инспекция по надзору и контролю в сфере образования, органы управления образованием, а также все заинтересованные потребители. Организации-разработчики вправе привлекать к выполнению работ (услуг) физических лиц, имеющих соответствующие знания и квалификацию.

Обеспечение валидности, надежности, информационной безопасности при изготовлении измерителей достигается путем распределения видов работ: одни организации разрабатывают модель и создают банк заданий, другие проводят сертификацию и апробацию. Организации-разработчики передают измерители в Центр оценки качества образования, либо в организации, проводящие исследование для использования.

С целью обеспечения высокого качества измерителей и единства подходов к их созданию при Государственной инспекции формируется экспертный совет.

Финансирование работ по созданию измерителей осуществляется за счет средств заказчика.

Временные организационные структуры создаются для оперативного решения задач, связанных с надзорно – контрольной деятельностью, к ним относятся:

- экспертные группы по оценке условий осуществления образовательного процесса при лицензировании образовательных учреждений;

- экспертные группы по оценке качества образовательной деятельности при аккредитации образовательных учреждений;

- экспертные группы по оценке индивидуальных достижений обучающихся;

- организаторы экзаменационных процедур и диагностических обследований;

- экспертные группы по оценке профессиональной компетентности при аттестации педагогических и руководящих кадров;

- аттестационные комиссии по аттестации педагогических и руководящих кадров;

- экспертные и аналитические группы по оценке качества образования на муниципальном и региональном уровнях и др.

Финансирование работ временных организационных структур осуществляется на основе гражданско-правовых договоров заказчиком работ (услуг).

Для организации эффективно действующих систем контрольно-надзорной деятельности крайне важно гарантированное предоставление ресурсов, необходимых для реализации проектов тестирования. Стоимость таких проектов может быть разной в зависимости от намеченных задач, от степени участия заказчиков в процессе разработки конкретных программ, а также от уровня сложности выбранной системы обобщения и распространения данных контроля.

Возможно создание муниципальных центров оценки качества образования. Их статус и организационное оформление зависят от возможностей и особенностей конкретного муниципального образования (это может быть структурное подразделение муниципального органа управления образования или методического центра).

Основными задачами этих структур могут быть:

- сбор данных о качестве образования, ведение реестра образовательных учреждений, анализ образовательной и статистической информации на муниципальном уровне;

- предоставление информации о качестве образования в муниципальном образовании по запросам потребителей образовательных услуг, органов местной власти, общественности и работодателей;

- организация и координация мониторинга качества образования при проведении его по региональным контрольно – измерительным материалам;

- оказание методической и организационной помощи образовательным учреждениям в проведении ими самоанализа качества образования;

- обеспечение информационного взаимодействия между региональными, муниципальными органами управления образованием и образовательными учреждениями, другими организациями по вопросам качества образования;

- взаимодействие с Центром оценки качества образования по вопросам создания информационных баз о состоянии региональной и муниципальных систем образования и качестве образования в них;

- техническое сопровождение оценки качества образования при лицензировании и аккредитации образовательных учреждений, аттестации выпускников, а также мониторинга качества образования регионального уровня.


2.2. КАДРОВОЕ И ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ


Кадровое обеспечение контрольно-надзорной деятельности необходимо осуществлять на нескольких уровнях. Прежде всего, это уровень подготовленности специалистов Государственной инспекции, который будет повышаться на основе реализации внутренней системы семинарских занятий с привлечением ведущих специалистов по различным вопросам деятельности.

Кроме того, проблему создания системы повышения квалификации и профессиональной переподготовки кадров по вопросам контроля и надзора за исполнением законодательства и качеством образования будут решать и на федеральном уровне.

Остро стоит проблема подготовки специалистов, привлекаемых к оценке тех или иных вопросов контрольно-надзорной деятельности, которые претворили бы в жизнь многие научные наработки в области квалиметрии образования, управления качеством школьного образования и т.д. Это — проблема квалитативного образования, и решать ее необходимо как в системе переподготовки и повышения квалификации педагогических кадров, так и в системе высшего педагогического образования.

В ближайшее время необходимо наладить подготовку:

- экспертов по оценке индивидуальных достижений обучающихся образовательных учреждений всех типов и видов;

- экспертов по оценке условий осуществления образовательного процесса;

- экспертов по оценке образовательной деятельности учреждений;

- экспертов по оценке профессиональной компетентности педагогических и руководящих работников;

- специалистов по проведению мониторинга качества образования;

- специалистов по анализу результатов оценки качества образования и др.

Очень важно научить людей, которым доверены контрольные функции, осуществлять их грамотно, достойно и корректно. Речь идет об этике инспектора. Изначально необходимо исходить при проверке из своего рода «презумпции невиновности», то есть никоим образом не считать, что проверяемый сделал что-то во вред учреждению, педагогам, ученикам. Контроль должен быть открытым.

Известно, что в реальной практике живучи стереотипы. Контролеры часто превышают свою компетенцию при проверках. Так, многие проверяющие считают, что, инспектируя школу, они могут зайти на урок к любому учителю. В то время как контроль деятельности учителя - обязанность и право директора школы и его заместителей, все остальные, какими бы руководителями они ни являлись, не имеют права оценивать педагога. Так определено Законом «Об образовании».

Задача инспектора - выявить минимально необходимое количество подлежащих проверке объектов, обеспечивающих нормальное функционирование образовательного учреждения. Обращать внимание, прежде всего, следует на то, как проводится государственная политика в области образования, соблюдаются нормы законодательства, выполняются ведомственные инструктивные документы, соблюдаются права участников учебно-воспитательного процесса.

Необходимо создать максимально объективную систему экспертной деятельности. Эксперты должны быть не только компетентными в опреде­лённой области, являющейся предме­том экспертизы, но и специально обу­ченными и владеющими технологиями экспертной деятельности.

Необходимо разра­ботать программу курсов по подготовке экспертов, предполагающую овладение необходимыми знаниями и специальны­ми умениями, позволяющими провести профессиональный анализ деятельно­сти учреждения, сделать правильные выводы, сформулировать конструктив­ные предложения. Необходимо обновить базы данных на работников образовательных учреждений, успешно прошедших про­цедуры лицензирования и аккредитации, чьи кандидатуры можно рассматривать в качестве экспертов.

К трудностям кадрового обеспечения мероприятий, направленных на оценку качества образования, относится также необходимость адекватно оценить потребности в людских ресурсах, в частности, в специалистах, которые должны организовать и проводить проверку знаний учащихся, а также заниматься проблемами технического обеспечения этой деятельности. Особое внимание здесь следует уделять:

нормированию времени, необходимого для реализации каждого этапа проверки, включая разработку и изготовление измерительных средств, проведение организационной работы на местах, последующего анализ и интерпретации результатов, подготовку выводов для органов, принимающих политические решения;

организации сбора, анализа и использования данных, которые должны быть получены в рамках соответствующих мероприятий.

Для выполнения этих задач необходим персонал со знанием широкого спектра программ обучения, с опытом тестирования, владеющий навыками статистической обработки и интерпретации результатов, измерений и подготовки отчетов.

Для того чтобы данные, полученные в ходе реализации мероприятий по оценке качества образования, можно было использовать в интересах долговременного контроля, а также для принятия обоснованных решений в сфере управления образованием, результаты тестирования должны быть валидными, надежными и своевременными. Оперативная подготовка и рассылка тестовых материалов, а также своевременное получение данных с мест проведения проверок требуют хороших организационных навыков.

Эффективность контрольно-надзорной деятельности во многом определяется современным информационным обеспечением. Эффективное устранение выявленных нарушений и предотвращение их повторения возможно только при условии формирования информационных систем, позволяющих осуществлять планирование и информационную поддержку контрольно-надзорной деятельности, действенный контроль за устранением выявленных нарушений и недостатков. Важным аспектом информационного обеспечения является публичное представление результатов контрольно-надзорной деятельности, которое должно стать важной составляющей системы профилактики нарушений законодательства в области образования.

Основными источниками информационного обеспечения являются:

- результаты лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений;

- результаты государственной (итоговой) аттестации выпускников образовательных учреждений;

- результаты мониторинга качества индивидуальных достижений обучающихся;

- результаты текущего контроля деятельности образовательных учреждений;

- результаты внешнего образовательного аудита;

- данные государственной образовательной статистики, предоставляемые органами управления образованием и другими ведомствами;

- результаты специальных обследований.

Государственные информационные ресурсы, формируемые на федеральном и региональном уровнях в рамках исполнения полномочий Российской Федерации в сфере образования:

базы данных участников и результатов единого государственного экзамена;

базы данных о результатах надзора и контроля в сфере образования;

базы данных о результатах оценки качества образования;

реестр лицензий образовательных учреждений (организаций);

реестр свидетельств об аккредитации образовательных учреждений (организаций).

Информационное обеспечение деятельности по контролю качества образования предусматривает выполнение трех основных задач:

- информационная поддержка подготовки и проведения оценочных процедур качества образования;

- сбор, первичная обработка и хранение информации о качестве образования;

- предоставление своевременной и надежной информации о качестве образования потребителям образовательных услуг.

Содержание и формат информации, предоставляемой потребителям образовательных услуг, должны являться основой для принятия обоснованных решений, которые можно условно разделить на три группы:

- управленческие решения, направленные на совершенствование образовательных систем (муниципальной и региональной, образовательного учреждения), и выявление основных приоритетов их развития;

- личные и общественные решения, позволяющие семье и обществу ориентироваться в спектре и качестве предоставляемых образовательных услуг;

- профессиональные решения, принимаемые работодателем для создания и развития производства.

Развитие системы информационного обеспечения контрольно-надзорной деятельности должно осуществляться по следующим направлениям:

информационное сопровождение контрольно-надзорной деятельности в сфере образования;

информационное сопровождение лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений;

развитие информационных систем единого государственного экзамена (ЕГЭ) и обеспечение информационной безопасности;

создание системы менеджмента качества в сфере профессионального образования;

развитие системы повышения квалификации управленческих кадров в сфере информационно-телекоммуникационных технологий (ИКТ) системы образования;

повышение эффективности управления системой образования за счет внедрения ИКТ в практику работы органов управления образованием и образовательных учреждений;

проблемы нормативно-правового регулирования информатизации образования.

Планируется внедрение в Пермском крае информационно-аналитической системы контрольно-надзорной деятельности в сфере образования (ИАС КИД). Система разрабатывается специалистами ИнтерЭВМ по государственному контракту с Рособразованием. ИАС КИД предназначена для автоматизации формирования отчетности, представляемой органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия по контролю и надзору в сфере образования, а также для автоматизации процессов контрольной и надзорной деятельности в этой сфере.

Необходима разработка нормативного документа, регулирующего порядок информационного взаимодействия образовательных учреждений, органов управления образованием, других ведомств, располагающих образовательной и статистической информацией, что обеспечит единство подходов к системе сбора информации, ее актуальности, качеству, срокам и периодичности представления и т.п.

Перспективной представляется разработка структуры и примерного содержания электронного паспорта общеобразовательного учреждения. Электронный паспорт рассматривается как источник исчерпывающей информации о школе для местного сообщества, учредителей и органов управления образованием всех уровней, контрольно-инспекционных органов, органов образовательной статистики, средств массовой информации и т.д. Он представляет собой совокупность показателей и индикаторов по основным направлениям, характеризующим образовательную деятельность каждого учреждения.

Необходимо создание и сопровождение информационного портала (сайта) Государственной инспекции, где будет размещаться ежегодный план проведения плановых проверок.

Согласно нормам, которые вступят в силу с 1 января 2010 г., Генеральная прокуратура РФ будет размещать ежегодный сводный план проведения всеми органами контроля (надзора) плановых проверок на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ в сети Интернет в срок до 31 декабря текущего календарного года.


2.3. ОСОБЕННОСТИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СИСТЕМЕ НАЧАЛЬНОГО (НПО), СРЕДНЕГО (СПО) И ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО (ДПО)

ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ


Социально-политическое развитие России в последние десятилетия значительно изменило содержание управленческих функций в сфере образования. Происходит перераспределение полномочий между субъектами управления образованием разных уровней.

Возрастает самостоятельность образовательных учреждений, жесткая регламентация деятельности которых уступает место формам государственного надзора за соблюдением законодательных норм и прав всех субъектов образования.

Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г., принятая в 2001 г., основными целями развития образования в РФ определила повышение его качества, доступности и эффективности.

Экономический подъем выдвигает на первый план задачу формирования системы непрерывного образования, повышения качества профессионального образования. Создание независимой общественно-государственной системы оценки качества образования должно обеспечить возможности гибкого перехода между различными образовательными программами. А мониторинг качества и единство процедур оценивания - защиту интересов всех потребителей на рынке образовательных услуг, и в первую очередь самого обучающегося.

Российская система образования как один из важнейших элементов социально-экономического развития страны должна превратиться в сферу, привлекательную и открытую для инвестиций. Инвестиционная привлекательность должна быть обеспечена эффективностью деятельности, прозрачностью финансовых потоков, участием общественности в управлении образованием, независимой оценкой качества образования на всех уровнях образовательной системы.

Вместе с тем, в аналитическом разделе Федеральной программы развития образования отмечена негативная тенденция «неисполнения и игнорирования должностными лицами органов управления образованием норм действующего образовательного права». Нормативная правовая документация и локальные акты органов управления образованием не всегда соответствуют законодательству Российской Федерации. Подобная практика дискредитирует образовательное право, препятствует формированию единого образовательного пространства, созданию механизма надзора за качеством образовательных услуг и их соответствием государственным образовательным стандартам. С этим связано создание в апреле 2004 года Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки.

Особенно актуальна проблема обеспечения государственного надзора в системе начального и среднего профессионального образования (НПО и СПО), что обусловлено передачей с 2005 года образовательных учреждений в ведение субъектов Федерации, необходимостью создания новой модели управления ими.

В системе начального и среднего профессионального образования еще не сформировались эффективные механизмы надзора и нормативная база, определяющие ответственность учреждений профессионального образования за предоставление образовательных услуг. Система НПО и СПО часто самостоятельно, без участия социальных партнеров и заказчиков кадров, определяет содержание и задает конечные итоги обучения, оценивает достигнутые результаты на основе произвольного, субъективного набора показателей. Таким образом, надзор за качеством предоставляемых услуг в системе НПО и СПО осуществляется средствами самой системы, что лишает ее стимулов развития.

Этим можно объяснить отмечаемое Российскими Ассоциациями работодателей (Рыжков Н.И., Еремеев О.В.) и исследователями (Смирнов И.П., Ткаченко Е.В.) значительное снижение качества рабочей силы в России.

Государственный надзор как принципиально новое условие функционирования современной системы образования, предполагает обеспечение ее полной адекватности требованиям законодательства и государственных образовательных стандартов, объективную оценку деятельности и определение рейтинга образовательных учреждений.

Актуальность проблемы развития государственного надзора и контроля начального, среднего и дополнительного профессионального образования обусловлена следующими основными факторами:

необходимостью более полного соответствия основных целей развития системы НПО, СПО и ДПО государственной образовательной политике (законодательно-нормативная база, государственный образовательный стандарт);

проблемой сопоставимости и признания дипломов о профессиональном образовании на всей территории Российской Федерации и необходимостью их нострификации в связи с предстоящим вступлением страны во Всемирную торговую организацию;

потребностью объективной оценки качества предоставляемых системой НПО, СПО и ДПО образовательных услуг, что предполагает определение содержания и функций надзора, процедур и критериев лицензирования и аккредитации учреждений НПО, СПО и ДПО.

Социально-педагогическую и теоретическую значимость разработки проблемы государственного надзора начального, среднего и дополнительного профессионального образования обусловливает наличие противоречий, которые имеются между:

- законодательно обусловленной необходимостью гарантированного уровня профессионального образования и еще не сформировавшейся системой государственного надзора за качеством образовательных услуг;

- потребностью внедрения научно-обоснованных технологий надзора деятельности учреждений профессионального образования и отсутствием таких технологий;

- необходимостью объективной оценки качества образовательных услуг и несовершенством оценочных методик и процедур измерения достигнутых результатов обучения;

- действующими механизмами самодиагностики деятельности учреждений профессионального образования и степенью их разработки в теории управления образовательными системами;

- эффективными процедурами контроля и оценки качества профессиональной подготовки специалистов за рубежом и недостаточным использованием этого опыта в отечественной практике.

Формирование системы государственного надзора начального, среднего и дополнительного профессионального образования будет обеспечено, если:

- определено содержание, функции, процедуры государственного надзора за деятельностью учреждений профессионального образования;

- реализованы ключевые принципы государственного надзора: периодичность, этапность, технологичность, независимость, объективность;

- выявлен и в необходимой мере использован опыт государственного надзора профессионального образования за рубежом, определено соотношение международных тенденций и национальной специфики в этой области;

- обоснованы, разработаны и внедрены механизмы самодиагностики учреждений профессионального образования при их лицензировании и аккредитации, адекватные основным функциям государственного надзора;

- сформированы и апробированы показатели, критерии, индикаторы оценки деятельности учреждений НПО, СПО и ДПО в процессе государственного надзора;

- создана информационная база государственного надзора, включающая совокупность методических, критериальных, процедурных материалов;

- созданы и реализованы педагогические условия по подготовке специалистов службы государственного надзора на федеральном и региональном уровнях.

Так, на предыдущих этапах развития профессионально-технического образования России (в досоветский и советский периоды), действовала жесткая система государственного контроля, которая охватывала все стороны деятельности учебных заведений. Это привело к снижению их самостоятельности, ограничению полномочий, излишней перегруженности отчетностью, объемным делопроизводством.

При разнообразии форм государственного надзора за качеством подготовки рабочих кадров в зарубежных странах общим является обязательный и максимально полный учет интересов работодателей, их включение в структуры надзора с выделением собственных функций (разработка профессиональных стандартов, независимая оценка качества подготовки выпускников, участие в разработке законодательства в сфере профессионального образования).

Для обеспечения эффективной надзорно – контрольной деятельности необходим комплект методического обеспечения государственного надзора за деятельностью учреждений профессионального образования (государственных и негосударственных):

- методика надзорной деятельности, включающая ее основные этапы, последовательность действий, образцы оформления документов;

- примерные программы самодиагностики учреждений профессионального образования и методику проведения контрольных (срезовых) работ;

- рекомендации для оформления материалов по организации, проведению и подведению итогов контрольных (тестовых) работ;

- перечень показателей, критериев и индикаторов, рекомендованных к использованию в надзорной работе.