Государственная кадровая политика в постсоветской россии: политические функции, модели, воздействие на эффективность политической власти и управления
| Вид материала | Диссертация |
СодержаниеВо второй главе Децентрализованная модель Третья глава |
- Тематика курсовых работ по дисциплине «Система государственного управления» для 4 курса, 33.62kb.
- Л. С. Вечер «государственная кадровая политика и государственная служба» практикум, 4473.46kb.
- Государственная политика по взаимодействию власти с институтами гражданского общества, 447.71kb.
- Государственная кадровая политика в сфере образования в россии в конце xx-начале XXI, 519.15kb.
- Трансформация постсоветской политической системы: проблемы структурной и функциональной, 685.42kb.
- Государственная кадровая политика (бакалавр управление персонала), 62.13kb.
- Тема 41. Предпосылки модели экономики с экзогенными ценами (кейнсианская модель равновесия, 96.08kb.
- Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской россии, 715.37kb.
- А. М. Гурович Молодежная кадровая политика в Федеральном казначействе, 90.19kb.
- Социальная политика как фактор адаптации населения в условиях политических трансформаций, 891.74kb.
В диссертационном исследовании выявлена взаимосвязь ГКП с категорией политической власти. Выделен кадровый ресурс политической власти, который измеряется профессиональными, личностными и политическими качествами людей, занимающих должности во властной иерархии. Наряду с законодательными санкциями, силовым принуждением, утилитарным стимулированием, манипулированием общественным мнением, подбор и расстановка политически лояльных правящему классу кадров в административной иерархии является одним из наиболее эффективных инструментов контроля над политическим пространством, а также повышения эффективности политической власти и управления.
Проанализированы и оценены концепции определения понятий «кадры», «кадровый процесс», «государственная кадровая политика» в рамках «деятельностного» подхода, представленного в работах профессоров А.И. Турчинова, В.В. Черепанова, и «политико-административного» подходов в трудах В.А. Сулемова, А.В. Понеделкова, В.Г. Игнатова, А.М. Старостина. Рассмотрев предложенные экспликации понятия «государственная кадровая политика» как стратегии государства по воспроизводству и востребованию кадрового потенциала общества, приоритетного направления политики занятости профессионально подготовленной части трудовых ресурсов общества, автор предлагает собственный, подход к её пониманию обозначенный, как «политико-властный». В рамках данного подхода предложено авторское определение понятия государственной кадровой политики – как сложного и многоаспектного политического явления, являющегося функцией государства как ядра политической системы и одновременно технологией борьбы за власть, её удержание и укрепление, обладающего свойствами поля, где сталкиваются политические интересы различных влиятельных субъектов политики, и, вместе с тем, имеющего системные характеристики в силу обладания собственной разветвлённой структурой и функциями. На страницах первого параграфа раскрыта структура государственной кадровой политики, включающая в себя «кадровое планирование» (научное обоснование кадровой политики), «кадровый рекрутинг», «управление карьерой государственных служащих», «кадровое делопроизводство», «профессиональная подготовка, переподготовка и «повышение квалификации кадров». Выделены политическая цель ГКП (повышение эффективности политической власти и управления в государстве) и её политические функции.
Автор придерживается точки зрения, что важнейшими маркерными признаками повышения эффективности политической власти и управления в постсоветской России выступают:
- чёткое выстраивание эффективной властной вертикали и горизонтали с законодательным разделением политических полномочий между федеральным и региональным уровнями власти и местным самоуправлением;
- создание единого правового поля с доминированием федерального законодательства в политической сфере и регионального – в хозяйственной сфере, а также устранение возникающих правовых коллизий между федеральным и региональным законодательством;
- наличие единой системы государственной службы;
- высокая легитимность политических институтов в общественном мнении;
- совершенствование структуры силовых ведомств;
- эффективная система борьбы с коррупцией и иными формами неконвенционального поведения.
В целом, автор приходит к выводу, что повышение эффективности политической власти и управления зависит от успешной реализации политических функций государственной кадровой политики, которые в свою очередь обусловлены эффективностью модели, лежащей в основе системы кадровой политики государства. В постсоветской России некогда единая номенклатурная государственная кадровая политика СССР не распалась, а структурировалась, преобразовавшись в «систему государственной кадровой политики» Российской Федерации.
§ 1.2. «Понятие государственной кадровой политики в современном методологическом дискурсе». Согласно авторской концепции на сегодняшний день вокруг проблемы выбора модели модернизации государственной кадровой политики и реализации её политических функций в современных условиях сложился многоаспектный научный дискурс теоретических походов и методологических концепций, который детерминирован, по мнению профессора А.И. Турчинова, «конфликтом парадигм». Выявленная в результате проведённого анализа структура современного политологического дискурса показывает, что для него осевым является вопрос о роли и статусе государства как главного субъекта кадровой политики в органах власти.
В научных трудах В.А. Сулемова, А.С. Капто, А.И. Турчинова, Г.В. Атаманчука, В.В. Черепанова, В.Г. Игнатова, А.В. Понеделкова и А.М. Старостина институт государства рассматривается как главный субъект ГКП, в качестве альтернативы данной точке зрения сторонники различных политологических школ выдвигают гражданское общество, как, например, в работах Р. Миллса, Ф.ф. Хайека, М. Джиласа, М.В. Восленского, С.Н. Паркинсона, Л. Дж. Питера, В.Г. Смолькова; бизнес-сообщество – в научных публикациях Л.В. Сморгунова, Б. Фрила, А.В. Оболонского, Л.А. Василенко; политические элиты – в трудах Д. Белла, Д. Бернхейма, Г.К. Ашина, О.В. Крыштановской, О.В. Гаман-Голутвиной, А.В. Дуки, А.В. Шубина; и глобальные политические институты – в трудах Р. Сэнера, К. Худа. По мнению автора, причиной именно такой конфигурации кадрового дискурса является начавшийся демонтаж Вестфальской политической системы и, как следствие, утрата институтом национального государства неоспоримого статуса доминирующего субъекта политики. В результате анализа государственной кадровой политики в рамках сформулированного нами «политико-властного подхода» мы пришли к выводу, что государственная кадровая политика является функцией государства как ядра политической системы общества, которая может быть научно объяснена в рамках концепции системного анализа, предложенной Д. Истоном.
В § 1.3. «Современные политические теории и эволюция кадровых технологий в управленческой практике» автор анализирует развитие технологий государственной кадровой политики, как инструмента повышения эффективности политической власти и управления в мировой политической мысли, раскрывает их политическую обусловленность и влияние, оказанное на модели управления кадровыми процессами наших дней.
Автор даёт собственную классификацию исторических моделей ГКП, которые подразделяются на:
- Традиционные, в том числе научные концепции управления кадровыми процессами древнего и средневекового Китая, представленные сочинениями Конфуция, Шан Яна, Ли Гоу; древней Индии – в трактате Ч. Каутильи; Античности – в трудах Платона, Аристотеля, Цицерона, памятниках Римского права; Европейского Средневековья – в работах Б. Августина, А. Данте. Для неё характерны системный непотизм (то есть освящённая обычаем семейственность в кадровых назначениях), трайбализм, то есть субъективизация роли племенной или земляческой принадлежности, а также доминирование кастовых, сословных или религиозных барьеров при осуществлении подбора и продвижения чиновников.
- Протекционистские (патрон-клиентские) концепции кадрового отбора по принципу личной преданности, содержащиеся в работах Н. Макиавелли, Ф. Гвиччардини, А. д. Ришельё, Э. Роттердамского и политической практике Н. Бонапарта, сенатора США У. Марси.
- Рациональные концепции, представленные моделями рациональной бюрократии Г.В.Ф. Гегеля, М. Вебера, В. Вильсона; антрепренерской моделью А. д. Токвиля, Д.С. Миля, Г. Спенсера; номенклатурной моделью, сформулированной в работах В.И.Ленина, И.В. Сталина и критически осмысленной в работах М.В. Восленского, М. Джиласа, В.А. Михеева. Отдельные аспекты рациональной концепции ГКП разработаны в теориях политологов-элитистов В. Паретто, Г. Моска, Р. Михельса, Д. Бернхейма. Рациональная модель ГКП предусматривает отсутствие какого бы то ни было личного присвоения места службы, работу чиновников по контракту, т.е. на основе свободного отбора по профессиональной квалификации, в наиболее рациональном случае — определенной с помощью экзамена, удостоверенной дипломом.
- Пострациональные концепции ГКП, представленные «новым государственным менеджментом», концептуально сформулированным в публикациях П. Окойна и К. Худа; теорией «отзывчивой бюрократии», представленной в работах П. Бурдье, Н.И. Глазуновой, А.В. Оболонского, и неовеберианством, проанализированным в публикациях Е.А. Капогузова и С.Л. Сергеевой. Условиями её актуализации стала мировая тенденция усиления политического веса и значения организаций большого бизнеса и особенно транснациональных корпораций. Суть данного явления заключалась в перестройке государственной кадровой политики на принципах HR-менеджмента бизнес-структур, в том числе с заимствованием целого ряда технологий управления кадровыми процессами.
В параграфе содержится также анализ концепций управления кадровыми процессами в российской политической мысли, в том числе, согласно принятой методологии, традиционных моделей, представленных в трактатах В. Мономаха, Г. Катошихина, Ф. Прокоповича, а также зарождение элементов рациональной модели в России, начиная с петровского «Табеля о рангах», и развитых в дальнейшем в работах М.М. Сперанского, Л.А. Тихомирова, П. Флоренского, И.А. Ильина, Н.С. Трубецкого, П.А. Сорокина. На страницах параграфа отмечается тенденция кадровой политики США, Евросоюза и России к постепенному усилению черт «пострациональной модели».
Во второй главе «Роль политических функций государственной кадровой политики в укреплении политической связи центра и регионов в постсоветской России» исследуется роль и политические функции государственной кадровой политики в структуре федеративных отношений Российского государства. Проводится анализ ГКП как политического инструмента повышения эффективности политической власти и управления, а также установления баланса властных интересов между федеральным центром и субъектами федерации.
В § 2.1. «Соотношение кадровых полномочий центра и регионов как необходимое условие развития современных федеративных отношений» автор рассматривает современный федерализм как комплекс государственно-правовых институтов, «образующих две подсистемы государственной власти». Одновременно с этим он образует два подсистемных уровня государственной кадровой политики – федеральный и региональный. Таким образом, государственная кадровая политика выступает в качестве важнейшего политического механизма реализации федеративных отношений и повышения эффективности политической власти и управления. Единство политической власти в государстве во многом обеспечивается системой кадровой политики и механизмом реализации её политических функций.
Согласно точке зрения автора диссертационного исследования, государственная кадровая политика играет важнейшую роль в осуществлении таких политических функций федерализма как:
- обеспечение самоуправления этнических меньшинств и реализации прав наций на самоопределение;
- организация разделения полномочий в сфере государственной гражданской службы;
- подготовка управленческих кадров.
Идя на уступки региональным политическим элитам субъектов федерации в вопросе передачи ряда кадровых полномочий на места, федеральный центр не только оставляет за собой часть этих полномочий, но и создаёт своего рода механизм «кадровой безопасности», позволяющий сохранять равновесие политической системы и эффективность политической власти.
§ 2.2. «Этнокультурные особенности осуществления государственной кадровой политики в российских регионах» посвящён исследованию вопроса о роли и месте этнического фактора в осуществлении политических функций государственной кадровой политики Российской Федерации, а так же его влияния на реализацию моделей ГКП в национальных республиках. Поскольку среди множества национальных конфликтов, по мнению профессора А.И. Соловьёва, как правило, преобладают те, которые возникают на почве «препятствия профессиональному кадровому росту» для представителей отдельных этнических групп, то это порождает ряд проблем политического характера. В том числе:
- на материалах архивных документов ряда политических партий и национально-культурных организаций субъектов Российской Федерации конца 80-х – начала 90-х годов автором исследован процесс институциализации политических требований осуществления ГКП на этническом принципе. На обширном фактическом материале, в том числе Чеченской Республики, в диссертации показано, что в 90-е гг. такая ситуация инициировала конфликт между гражданским обществом и политической системой и послужила одной из предпосылок вооружённых конфликтов;
- на страницах параграфа на материалах анализа результатов социологических исследований, проведённых кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС показано, что в общественном мнении граждан Российской Федерации сложились определённые стереотипы об определённом влиянии этнического фактора на кадровый рекрутинг в органах государственной власти, что снижает политическую легитимность российской политической власти;
- специалисты по исследованию региональных элит, такие как профессор В.А. Сулемов, профессор БАГСУ М.А. Аюпов, профессор М.Х. Фарукшин на широком фактическом материале показали несоответствие этнического представительства кадров государственной службы ряда национальных республик, в частности, Татарстана, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, этнической структуре населения данных регионов. Данное явление не только нарушает гражданские права представителей других национальностей, но и является фактором ослабления политической власти Российской Федерации.
Автор выдвигает гипотезу, согласно которой активизация этнического фактора связана с тем, что после демонтажа советской номенклатурной кадровой политики постсоветскими элитами не было предложено никакой альтернативы, адекватной номенклатурной ГКП по уровню развития и эффективности реализации политических функций. В результате на постсоветском пространстве произошла инволюционная трансформация принципов государственной кадровой политики и её архаизация, что стало одним из факторов снижения эффективности политической власти и управления.
В § 2.3. «Реализация политических функций государственной кадровой политики как способ повышения эффективности властных полномочий субъектов политики» ГКП рассматривается в качестве одной из тех сфер, где пересекаются политические интересы федеральных и региональных правящих элит, оппозиционных контрэлит, в том числе национальных общественных объединений, в борьбе за государственную власть. Объектом этой борьбы выступает номенклатура должностей во властной иерархии, где каждая должность рассматривается с точки зрения определённой статусной и ресурсной позиции. В значительной степени идеологическим отражением этой борьбы интересов стало концептуальное оформление двух моделей разделения кадровых полномочий «по вертикали», которые условно можно обозначить как «Децентрализованную» и «Централизованную». Каждая модель состоит из взаимодополняющих друг друга теоретических концепций и управленческих практик.
« Децентрализованная модель» отражает стремление субъектов федерации к осуществлению самостоятельной государственной кадровой политики, отвечает логике понимания региональными политическими элитами сущности российской демократической государственности и декларации о праве наций на самоопределение. Она получила развитие в научных работах профессоров Р. Хакима, М.А. Аюпова, Д.Ж. Валеева, А.М. Магомадова, Г.Г. Архипова. Структура данной модели строится в соответствии с принципом «слабый центр – сильные регионы». Роль федерального центра ограничивается функциями согласования предложенных регионами кандидатур. В результате реализации децентрализованной модели в 90-х годах можно констатировать потерю управляемости государственной кадровой политикой, которая в полной мере не восстановлена даже в период реформы по укреплению политической власти, предпринятой Президентом РФ В.В. Путиным.
«Централизованная модель» – это модель, в рамках которой доминирующим субъектом государственной кадровой политики на всех уровнях властной вертикали должен являться федеральный центр, и, прежде всего, Президент как глава государства. Сторонники данной модели – профессор А.А. Зиновьев, В.В. Иванов, Д.М. Оздарбиев, И. Лю, исходят из того, что передача большинства кадровых полномочий на региональный уровень неизбежно повлечёт за собой дезинтеграцию государства и нарушение гражданских прав жителей региона.
Проанализировав сущность «Децентрализованного» и «Централизованного» подхода к разделению кадровых полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти, мы пришли к выводу, что, несмотря на частичную объективность приводимой в их рамках аргументации, оба они имеют существенные недостатки. Как уже отмечалось выше, первый из них обладает высоким конфликтным потенциалом. Второй подход был жизненно необходим для сохранения политического единства российского государства, но его реализация носила не всегда продуманный характер. Федеральный центр не располагает необходимой концептуальной основой и инфраструктурой для эффективной реализации политических функций ГКП не только в региональных, но даже в центральных органах государственной власти, что в свою очередь ставит под угрозу политическую целостность государства и снижает эффективность политической власти и управления.
Автор приходит к выводу, что необходима подлинная системная модернизация государственной кадровой политики, направленная на её структурное усложнение на уровне подсистем и повышение эффективности за счёт ресурсов современных информационных технологий.
Третья глава «Новые модели ГКП как инструмент повышения эффективности политической власти и управления» посвящена анализу влияния различных моделей государственной кадровой политики на характер развития политической власти Российской Федерации. ГКП будучи политической категорией, пронизывает все стороны жизни социума, придаёт не только интегративно-целеустремлённую созидательную деятельность российскому обществу, но и открывает широкие возможности для целенаправленного и комплексного исследования определённых путей и способов повышения эффективности вновь созданной власти.
§ 3.1. «Политические предпосылки формирования системы работы с кадрами в постсоветской России» содержит анализ причин трансформации и последующего демонтажа номенклатурной кадровой политики, а также влияния этого процесса на эффективность политической власти и управления позднего СССР и постсоветской России.
Согласно точке зрения автора, кризис и последующий распад советской политической системы был во многом детерминирован состоянием системы государственной кадровой политики СССР во второй половине XX столетия. Анализ имеющейся научной информации позволяет установить наличие определённых трендов политических процессов, которые обусловили кризис и дальнейшую гибель номенклатурной системы:
- потеря управляемости кадровыми процессами в силу объективного роста бюрократического аппарата СССР;
- падение социальной мобильности – «железный закон олигархии» бюрократического аппарата по терминологии Р. Михельса;
- «кризис проникновения» («заметное снижение способности центральных органов государственного управления проводить в жизнь свои решения, в том числе и по кадровым вопросам, в разнообразных социальных группах и уровнях социального пространства (регионы, этнические условия, центр и периферия)», понимаемая нами как тенденция к региональной и ведомственной дезинтеграции системы ГКП;
- ослабление контрольной подсистемы ГКП и, как следствие, расширение неформальных кадровых практик.
В результате стабилизации правящего класса номенклатурная кадровая политика с её формализированными принципами прохождения всех ступеней служебной иерархии, кадровым контролем и меритократическими принципами кадрового рекрутинга перестала отвечать политическим интересам как союзной, так и республиканских элит. В итоге она была заменена новой системой ГКП, обозначенной нами как «постноменклатурная модель государственной кадровой политики».
Согласно авторской классификации, классическая постсоветская модель ГКП середины 90-х годов представляла собой разновидность «протекционистской модели» с включением в себя ряда признаков «традиционной модели» кадрового рекрутинга. На сегодняшний день она не в состоянии обеспечить инновационное развитие российского общества и эффективное функционирование политической власти и управления.
В § 3.2. «Постноменклатурная практика ГКП как фактор ослабления вертикальных и горизонтальных связей политической власти России» производится политологический анализ «постноменклатурной модели» государственной кадровой политики и её влияния на эффективность политической власти и политического управления постсоветской России в целом. «Постноменклатурная модель» характеризуется следующими признаками:
- слабой институциализацией принципов ГКП. Постноменклатурная модель отличается низкой правовой регламентированностью ГКП, слабой зависимостью от общественного мнения и усилением субъективизма в принятии кадровых решений.
- упрощённой инфраструктурой управления кадровыми процессами. Элемент централизованного управления ГКП крайне ослаблен, особенно в аспекте её научного обеспечения. Не созданы специализированные органы управления государственной службой, как в центре, так и в регионах.
- отсутствием контрольной подсистемы ГКП. На сегодняшний день в РФ не институциализировано само понятие «запрещённых кадровых практик» (США) или «кадровой коррупции». Не созданы институты, осуществляющие контроль соблюдения законности в области кадровой политики.
- дезинтеграцией управления кадровыми процессами. Данная характерная черта постсоветской модели выражается в объективном ослаблении субъектности института национального государства как субъекта ГКП, а также возникновении угрозы его политической целостности.
- слабой вертикальной и горизонтальной мобильностью кадров. Постсоветскую систему ГКП отличает пониженная меритократичность кадрового рекрутинга. Действующее законодательство, декларируя принцип учёта заслуг, профессиональных и деловых качеств, фактически не устанавливает системы «кадровых фильтров», в соответствии с которыми можно было бы применить эти понятия в ходе реализации ГКП.
- отсутствием чёткой дифференциации кадров на «политические» и «карьерные». Формально российским аналогом западной «политической бюрократии» являются лица, замещающие государственные должности, «карьерной бюрократии» – лица, занимающие должности гражданской службы. Однако de facto все должности в российской бюрократической иерархии являются «политическими», так как российское законодательство не гарантирует «карьерным» чиновникам пожизненной занятости и должностного роста.
- «виртуализацией» кадровой политики. Данное свойство выражается в подмене реальных политических решений шумными PR-кампаниями, призванными успокоить общественное мнение. Примером может служить мощная информационная кампания вокруг проектов партийных кадровых резервов и их реальная эффективность.
Таким образом, «постсоветская модель» ГКП не только не способствовала инновационному развитию российского общества, но и являлась фактором угрозы национальной безопасности государства.
В