Теоретико-правовые основы регулирования системы доходов государственных и местных бюджетов российской федерации
| Вид материала | Диссертация |
- Перечень источников доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных, 190.16kb.
- Доклад Тема: «Осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской, 87.6kb.
- Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодекс, 270.38kb.
- К вопросу о системе источников доходов бюджетов бюджетной системы российской федерации, 200.55kb.
- Переходная таблица по кодам классификации доходов бюджетов бюджетной системы Российской, 1649.28kb.
- Финансовое право. Учебное пособие. Оглавление, 1546.45kb.
- Письмо Минфина России от 27., 1766.86kb.
- Анализ поступления доходов на территории Липецкой области за 2010 год, 133.73kb.
- Рждена Методика оценки налоговых и неналоговых поступлений при прогнозировании доходов, 10.69kb.
- Приказ от 20 января 2011 г. N ммв-7-1/24@ о внесении изменений в приказ фнс россии, 1385.32kb.
II. Основное содержание работы
Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих шестнадцать параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников и 4 приложений.
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, выявляется степень ее научной разработанности, определяются гипотеза, цель и задачи диссертационной работы, объект и предмет исследования, раскрывается его эмпирическая база, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается их научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации и внедрении полученных результатов в практическую деятельность.
В первой главе – «История формирования системы доходов государства и их правовой базы» – рассматриваются изменявшиеся в ходе эволюции государственного устройства общественные отношения, связанные с формированием доходов государства, анализируется историческая взаимосвязь примитивных финансов Древнего мира и доходов бюджетов государств Новейшего времени, а также основные экономические (финансовые) теории, обосновывающие возможные способы извлечения доходов государства на различных этапах развития государства. Глава состоит из трех параграфов.
В первом параграфе – «Зарождение и развитие различных видов доходов государства в период с античного мира до Нового времени» – на основе содержательного анализа доходов наиболее экономически развитых государств Древнего мира автор обосновывает вывод о том, что, несмотря на то, что потребности в материальных ресурсах зарождающихся государств были невелики и удовлетворялись они в основном за счет военной добычи и дани с покоренных народов, именно в этот период начинают зарождаться основы современной системы доходов государства. Необходимые условия для функционирования государства создавались гражданами на безвозмездной основе путем осуществления общественных работ, несения военной службы и т.п. Для содержания органов государственной власти использовались пахотные земли, сады, пастбища, ремесленные мастерские, составлявшие государственное имущество (т.е. домены), приносившее соответствующий доход. Потребности государственного аппарата также удовлетворялись с помощью так называемого института «кормления», когда труд чиновников оплачивался за счет штрафов и судебных пошлин, взимаемых ими, как в пользу государства, так и в свою пользу.
Фискальные финансовые механизмы, ставшие прообразом налоговых платежей, стали формироваться позднее. Основу таких доходов составляли средства, собираемые в качестве торговых, земельных и таможенных податей. Уплата же гражданами личных налогов осуществлялась только в случае крайней необходимости. Дальнейшее развитие института государства привело к усилению роли налоговых платежей. Первоначально их основную массу составляли средства, собиравшиеся в качестве податей с покоренных народов. Однако впоследствии они стали распространяться и на граждан государства. Налоговые платежи с граждан, имеющих в собственности землю, недвижимость, ценности, поступавшие в казну в большей степени в натуральной форме, стали основными источниками доходов государства. Значительные доходы также извлекались от использования государственных промыслов (рудников, соляных копий, золотых приисков, рыбных ловель и т.п.) и государственных земель.
На основе рассмотрения существующих в тот период финансовых систем европейских государств и российского государства автор приходит к выводу, что к концу XVIII в. ведущим источником доходов государства становятся налоги, которые принимают почти повсеместно денежную форму. При этом если прежде налоговые платежи взимались в основном на содержание царского двора и армии, на возведение укреплений вокруг городов, на строительство храмов и дорог, то со временем они становятся основным видом доходов, направляемым на финансирование государственных функций. Немалая роль в системе доходов государства отводилась использованию государственного имущества (доменов), являвшегося наиболее стабильным источником его доходов. В качестве нового источника доходов стало развитие государственного хозяйства: государственной международной торговли и государственного мануфактурного производства.
Анализ доходов государства начала XX века, а также сформулированных экономическими (финансовыми) школами Нового времени воззрений на природу этих источников бюджета и их систему, позволили сделать вывод о том, что в рассматриваемый период сформировалась эффективная система доходов государства, характерная (с некоторыми исключениями) и для большинства современных государств, включавшая в себя: налоги, государственные регалии и государственное имущество (домены).
Во втором параграфе – «Эволюция системы доходов государства в советский период» – рассматривается развитие доходов российского государства в XX веке. Автор отмечает, что значительный рост государственных расходов, вызванных ведением войн в XIX и начале XX веков, привел к тому, что по оценкам специалистов весь национальный доход был в два раза меньше дефицита государственного бюджета и более чем в 4,5 раза меньше государственного долга. В целях увеличения доходов Советское правительство наравне с традиционными источниками доходов (налогами, государственными монополиями и хозяйственной деятельностью) использовало такие источники, как единовременная контрибуция, налагаемая на буржуазию, экспроприация собственности, в том числе капиталов иностранных инвесторов, национализация имущества, которая преследовала своей целью не только извлечение дополнительных доходов, но и создание системы государственных предприятий, обеспечивающих в последствии финансирование государственных расходов.
Существенные изменения система доходов СССР претерпела в 30-е г. XX в. в связи с резким падением роли и значения налогов, в качестве источника доходов государства. Постепенно, в связи с изменением внутренней политики, система налогообложения была заменена административными методами изъятия прибыли предприятий, находившихся в собственности государства. Доходы государства стали формироваться не за счет налогов, а за счет прямых изъятий части валового национального продукта, производимого на основе государственной монополии. Последовательная государственная политика, направленная на исключение налоговых платежей из системы источников доходов государства, привела к тому, что к середине 80-х г. XX в. более чем 90% доходов государственного бюджета СССР формировалось за счет поступлений от отраслей народного хозяйства в виде обязательных платежей.
Однако провозглашенный в середине 80-х г. прошлого столетия переход на новые условия хозяйствования явился причиной усиления роли налоговых доходов в государственном бюджете. Так, в конце 80-х г. прошлого века была предпринята попытка повысить налоговые ставки на прибыль кооперативов. В начале 1990 г. в СССР, а затем в России в связи с переходом к рыночным отношениям в обществе началась налоговая реформа, полностью изменившая подход к налогообложению – налоги стали основным источником доходов государственных и местных бюджетов.
В третьем параграфе – «Общая характеристика системы доходов государственных и местных бюджетов Российской Федерации на современном этапе развития страны» – рассматривается система доходов государственных и местных бюджетов Российской Федерации, а также анализируется содержание таких категорий, как: «система государственных и местных доходов», «доходы государственных и местных бюджетов» и их соотношение между собой.
В своем развитии система доходов государственных и местных бюджетов в Российской Федерации в постсоветский период прошла определенный путь. В результате принятия в конце 1991 г. ряда законов Российской Федерации, закрепивших новые налоговые платежи (налог на добавленную стоимость, налог на прибыль предприятий и организаций, подоходный налог с физических лиц, акцизы на отдельные группы и виды товаров), в целом была сформирована новая налоговая система России.
При этом, несмотря на возрастающее значение в системе доходов бюджетов налоговых платежей, важное место продолжали занимать неналоговые доходы, формировавшиеся, в том числе за счет источников нехарактерных для советской финансовой системы, например средств от приватизации государственного имущества. Современная система доходов государственных и местных бюджетов в России в основном сформировалась к 2000 г., когда был введен в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации, закрепивший систему доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Анализируя научные категории «государственные доходы», «местные доходы», «доходы бюджета», «система государственных и местных доходов», в работе предлагается их авторское определение:
государственные доходы – это часть внутреннего валового продукта (ВВП) и части национального дохода страны, обращаемая через специальные финансовые механизмы в собственность государства с целью создания финансовой (материальной) базы для выполнения своих задач и функций по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, функционирования государственных органов и т.д.;
муниципальные (местные) доходы – это часть национального дохода общества, являющаяся финансовой основой местного самоуправления, используемой для решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения соответствующей территории;
доходы бюджета – аккумулируемые в бюджете виды денежных платежей и поступлений в федеральный бюджет, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета;
система доходов государственных и местных бюджетов в Российской Федерации – это совокупность множества взаимосвязанных видов денежных платежей и поступлений в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, обособленная от других видов государственных и местных доходов и взаимодействующая с ними, как единое целое.
По итогам проведенного анализа проходившей в обозримом прошлом эволюции доходов государства автор делает вывод, что приоритетность источников доходов действующей бюджетной системы Российской Федерации, связанных с налогообложением граждан и организаций, оказанием государственных услуг, а также осуществляемой государством хозяйственной деятельностью, обусловлена исторически и подтверждается всем ходом развития научных представлений о сущности доходов государства.
Вторая глава – «Правовое регулирование налоговых доходов государственных и местных бюджетов в Российской Федерации на современном этапе» – посвящена анализу финансово-правового регулирования налоговых доходов бюджетов бюджетной системы России, являющихся в настоящее время важнейшим источником государственных и местных доходов. Глава состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе – «Предпосылки формирования налоговых доходов государства» – анализируется взаимосвязь категории «налог», в основе возникновения и развития которой лежат экономические, социальные и политические процессы, происходящие в обществе, с институтом «государства». Автор полагает, что вопрос о содержании и значении налоговых доходов для государственных и местных бюджетов следует рассматривать в рамках теорий о функциях, присущих государству.
Несмотря на то, что причины возникновения государства и его сущность являются традиционно дискуссионными проблемами, поделившими исследователей на различные политико-правовые школы, все ученые едины в одном: с момента образования государства на него было возложено решение множества задач и осуществление различных функций, сводящихся к обеспечению достойного существования граждан, внутреннего порядка и внешней безопасности. Анализ выработанных политической мыслью многочисленных понятий и определений государства позволил автору согласиться с существующим в юридической науке мнением о том, что объективные потребности общества в государстве определяют и само назначение, функции, цели, задачи, деятельность государства – достижение в интересах общества «лучшей жизни», «общей пользы», «общего блага».
Реализация различных функций возлагается обществом на государство, поскольку население не может самостоятельно обеспечить их выполнение, в связи со значительным объемом и необходимостью специальных профессиональных знаний и навыков, для чего создается аппарат управления. Однако для функционирования государства в условиях действия товарно-денежных отношений требуются значительные финансовые ресурсы, которыми оно не располагает. Государство не может компенсировать свои расходы и за счет доступных ему частноправовых механизмов (использование государственного имущества, участие в финансово-кредитных операциях и др.). Финансирование государственных функций исключительно за счет денежных средств, образующихся от осуществляемой государством экономической (хозяйственной) деятельности, ставило бы в зависимость реализацию возложенных на него обязанностей в социальной, политической, экономической и иных сферах от успешности хозяйственной деятельности, являющейся по своей природе рисковой.
Изложенное позволяет автору утверждать, что налоги являются обязательным источником доходов бюджетов, образуемым за счет законом установленных безусловных денежных взносов, безвозмездно производимых налогоплательщиками в собственность государства для финансирования расходов, связанных с реализацией основных государственных функций. В самом общем виде налог – это обязательный платеж, производимый налогоплательщиками для финансового обеспечения деятельности государства. Именно с помощью налогов образуется большая часть денежных фондов, необходимых для функционирования государства.
При этом, по мнению автора, следует признать несостоятельной позицию, согласно которой право государства взимать налоги рассматривается как абсолютное право, принадлежащее государству вследствие его самой сущности, которому противопоставляется безусловная обязанность плательщиков удовлетворять фискальные потребности государства. Понятие налога, содержащееся в статье 8 НК РФ, свидетельствует об обратном, поскольку налогом признается платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в целях финансового обеспечения деятельности государства, суть которой, заключается в обеспечении достижения общественно-значимых целей и задач.
В тоже время налоги не следует рассматривать как средство возмещения расходов государства за оказываемые им услуги конкретным гражданам, так как в этом случае последние должны были бы платить налоги соответственно полученным ими выгодам. В этом случае намного больше налогов должны были бы уплачивать наименее социально защищенные граждане, нуждающиеся в большей степени в государственной защите, чем обеспеченные граждане, которые зачастую могут сами обеспечить свои интересы.
Во втором параграфе – «Правовой режим налоговых платежей в системе доходов государственных и местных бюджетов в Российской Федерации» – проводится анализ финансово-правовой природы налоговых платежей в целях выявления присущих им специфических черт, что позволяет более критично подойти к исследованию иных видов доходов современной бюджетной системы России.
Основываясь на достижениях науки финансового права, положениях нормативных правовых актов, регулирующих налогообложение, автор, присоединяясь к позиции большинства ученых, выделяет следующие признаки, присущие налогам: обязательность, законность, нецелевой, безвозвратный, безвозмездный и публичный характер.
Указанные признаки, по мнению автора, свидетельствуют о том, что налоги являются возмещением за реализацию государством основных функций, т.е. деятельности, осуществляемой в интересах общества. Законность и публичный характер налогов свидетельствует о том, что общество, возлагая на государство определенный круг задач, с помощью демократических институтов парламентского законотворчества, само устанавливает размер платы за такую деятельность и возлагает на всех своих членов обязанность по внесению ее в государственные и местные бюджеты.
В отношении функций налогов автор разделяет имеющуюся в науке финансового права позицию, согласно которой таким платежам предписываются в основном фискальный и регулирующий характер. В работе рассматриваются и иные дополнительные функции налогов (контрольная, социальная, экономическая, распределительная, поощрительная и др.). Не оспаривая объективность выявления у налогов тех или иных дополнительных функций помимо фискальной и регулирующей, автор отмечает, что функции налогов меняются в зависимости от целей, которые государство возлагает на них. В этом проявляется полифункциональность налога, являющаяся одной из причин его широкого применения в системе источников доходов бюджетов.
На основе проведенного анализа правовой природы данного источника доходов, автор рассматривает отдельные виды налогов, закрепленные в НК РФ, на предмет допустимости отнесения их к налоговым доходам.
Отмечая наличие в налоговой системе России базовых налогов (налог на доходы, на имущество, на прибыль и т.д.), являющихся наиболее стабильными и содержащими фундаментальные признаки, раскрывающие сущность категории «налог», автор признает существование в ней платежей, лишь по форме соответствующих налогу, в то время как их правовая природа свидетельствует о неналоговом характере. Существование этой группы платежей объясняется автором тем, что государство, сталкиваясь с невозможностью по экономическим или политическим причинам извлекать доходы из иных источников, использует налоговые механизмы для пополнения государственного бюджета за счет неналоговых источников, оформляя их как налоговые сборы. В результате это приводит к тому, что традиционные задачи общественных институтов подменяются фискальными. Однако широкое распространение налоговых методов в системе доходов бюджетов влечет за собой снижение ее эффективности. По мнению автора, при выборе объекта налогообложения следует учитывать его правовую природу, свидетельствующую о публично-правовом либо частноправовом характере отношений, связанных с его использованием. В первую очередь это касается природно-ресурсных налогов, часть из которых имеют неналоговую природу. Необоснованное применение налоговых механизмов в этой сфере привело к невозможности взимания объективной природной ренты и отсутствию дифференциации налоговой нагрузки в зависимости от объективных условий использования природных ресурсов, их количества и качества, что крайне негативно влияет на развитие соответствующих отраслей экономики.
На основе анализа правовой природы природно-ресурсных платежей, относящихся в настоящее время в соответствии с НК РФ к налоговым источникам доходов бюджета, автором обоснован вывод о том, что отношения, возникающие по поводу использования природных ресурсов, являются рентными отношениями между государством и предпринимателями, в связи с чем, сбор природно-ресурсных платежей должен осуществляться на основе концессионных соглашений (договоров), то есть частноправовыми методами, позволяющими установить справедливую и более эффективную плату за пользование природных ресурсов.
В третьем параграфе – «Особенности использования отдельных видов налоговых доходов государства и муниципальных образований» –анализируется правовое регулирование некоторых источников государственных и муниципальных доходов и проводится их исследование на предмет допустимости отнесения к категории «налоговые доходы бюджетов».
Помимо налогов (налога на прибыль, на доходы, на имущество и др.), которые, безусловно, относятся к налоговым доходам, к этому виду доходов отнесены сборы, предусмотренные налоговым законодательством, а также налоговые санкции. Сравнительный анализ правовых признаков налогов и сборов свидетельствует о существовании между ними принципиальных отличий, вызванных различной правовой природой этих платежей. Данные источники отличаются между собой целями, спецификой правового регулирования, способом взимания, а также имеют иные особенности, которые, по мнению автора, свидетельствуют об их неналоговом характере и, следовательно, недопустимости признания их налоговыми доходами.
Сборы, являясь платой за реализацию отдельных неосновных государственных функций, по своей правовой природе сходны с фискальными сборами, введенными в правовой оборот решениями Конституционного Суда Российской Федерации. К таким платежам отнесены, например, консульские сборы, сборы, взимаемые за выдачу лицензии, сборы за аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства Российской Федерации, таможенные сборы и др., за которыми Конституционный Суд Российской Федерации признает большинство признаков сборов, установленных налоговым законодательством.
С учетом изложенного автором предлагается выделить сборы, предусмотренные налоговым законодательством, наравне с фискальными сборами, содержащимися в других нормативных правовых актах, в самостоятельную группу источников доходов государства, распространив на них в основном финансово-правовой режим неналоговых платежей, так как возникающие в связи с их формированием отношения регулируются также нормами административного и гражданского права.
В четвертом параграфе – «Правовая природа штрафов, предусмотренных налоговым законодательством» – проводится исследование данного источника доходов, включение которого в систему налоговых доходов представляется автору спорным, поскольку правовая природа налоговых штрафов не отвечает признакам налога, в связи с чем они должны быть отнесены к самостоятельной группе неналоговых доходов бюджета.
По мнению автора, вопрос о правовой природе штрафов, предусмотренных налоговым законодательством, сводится к проблеме финансовой ответственности или ее вида – налоговой ответственности, в том числе и ее соотношения с другими видами юридической ответственности. Правовое регулирование указанных платежей налоговым законодательством не является безусловным критерием, свидетельствующим об их принадлежности к налоговым источникам доходов.
С учетом рассмотренных различных правовых позиций о правовой природе штрафов, предусмотренных налоговым законодательством, решений Конституционного Суда Российской Федерации, а также положений действующего налогового и административного законодательства, в работе делается вывод об административно-правовой природе налоговых санкций, а также существовании административно-правовой ответственности за налоговые правонарушения. Изложенное позволяет автору утверждать о необоснованности выделения в ст. 41 БК РФ указанных источников в качестве налоговых доходов бюджета. По мнению автора, такого рода штрафы должны быть отнесены к самостоятельной группе неналоговых доходов.
В заключение второй главы диссертации предлагается авторская концепция системы налоговых доходов, включающая в себя налоги (за исключением природно-ресурсных платежей – налога на добычу полезных ископаемых, водного налога) и пени за их неуплату.
В третьей главе – «Правовое регулирование сборов и иных платежей, поступающих в бюджетную систему Российской Федерации в результате реализации государственных функций» – автором проводится исследование правового регулирования неналоговых доходов бюджета, связанных с деятельностью государственного аппарата, в результате которого дана новая классификация этой группы доходов. Глава состоит из трех параграфов.
В первом параграфе – «Теоретико-правовые предпосылки возникновения доходов, связанных с осуществлением государственных функций» – рассматриваются основания для взимания органами государственной власти и местного самоуправления платы с физических лиц и организаций за выполнение отнесенных к их компетенции некоторых функций государства. В целях определения пределов допустимости взимания платы за осуществление государственных функций автор, соглашаясь с существующей классификацией государственных функций, выдвигает гипотезу о критериях разграничения основных и неосновных функций государства. В частности установлено, что основные функции служат достижению важнейших целей и задач государства, стоящих перед ним на том или ином этапе развития. Основные функции осуществляются государством в интересах непосредственно носителя общественной власти (класса, нации, народа, иных социальных групп), т.е. их реализация в демократическом обществе самым тесным образом затрагивает интересы каждого его члена. Основные функции, реализация которых гарантируется Российской Федерацией, закреплены в Конституции Российской Федерации.
На основании анализа правовой природы основных функций государства и вывода о том, что они осуществляются в рамках реализации базовых целей и задач этого политического института (в случае их неисполнения теряется необходимость в существовании самого государства, т.е. делает его существование бессмысленным), автор обосновывает вывод, что основные функции государства должны исполняться безвозмездно, так как их финансирование производится за счет налоговых доходов бюджетов.
Особенностью неосновных функций государства является то, что они наоборот осуществляются как дополнительные действия («услуги»), оказываемые членам общества в силу особого правового статуса государства, и наличия объективно существующих возможностей в удовлетворении государством специфических потребностей отдельных членов общества. Подобного рода функции государства, в отличие от основных, прямо не направлены на обеспечение целей и задач государства как такового, хотя, безусловно, опосредованно связаны с самим государством, с деятельностью его аппарата. За реализацию неосновных функций, не затрагивающих прав и законных интересов всех членов общества, государство, по мнению автора, вправе взимать плату, так как они осуществляются в интересах конкретных лиц и удовлетворение частных интересов отдельных граждан не должно обеспечиваться за счет средств всех налогоплательщиков, не заинтересованных в осуществлении этой деятельности государства. Однако государство ряд таких неосновных функций может осуществлять безвозмездно, в первую очередь исходя из социальной значимости этой деятельности.
Во втором параграфе – «Правовой режим сборов как неналоговых доходов бюджета» – проводится анализ правовой регламентации платежей, взимаемых при реализации неосновных государственных функций. Автор отмечает, что Конституционным Судом Российской Федерации подтверждено право государства осуществлять сбор средств, необходимых ему для возмещения расходов, связанных с реализацией таких функций10. Аналогичной позиции придерживается и большинство специалистов в этой сфере.
Однако провозглашенная правовая доктрина о возмездности сборов не учитывается в действующем законодательстве, устанавливающем размер таких платежей. В большинстве случаев сбор не эквивалентен реальным затратам органов государственной власти на осуществление действий, за совершение которых он взимается. Фактически сбор уплачивается не в связи с расходами государственного органа, а за сам факт реализации той или иной государственной функции. С учетом изложенного автором обосновывается вывод, согласно которому реальная цель взимания большинства сборов, предусмотренных российским налоговым законодательством, состоит не в покрытии дополнительных расходов органов государственной власти, а в извлечении доходов для финансирования общих затрат публичной власти, что противоречит компенсационной природе сборов.
Анализируя литературу и нормативные правовые акты, регулирующие налогообложение, автор пришел к выводу о нецелесообразности взимания сборов за осуществление государственной регистрации, являющейся необходимым элементом публично-правового регулирования частноправовых отношений, в котором заинтересованы все члены общества, что сближает государственную регистрацию с выполнением основных государственных функций. С учетом изложенного автором предлагается отказаться от взимания предусмотренной налоговым законодательством государственной пошлины за регистрацию прав, актов, состояний и т.п., а также платы за внесение изменений и дополнений в регистрационную запись, повторную выдачу свидетельства о регистрации или его дубликата и т.п.
Исходя из неналогового характера всех сборов, автор предлагает исключить нормы, регламентирующие их уплату, из НК РФ и закрепить их в соответствии с Конституцией Российской Федерации и решениями Конституционного Суда Российской Федерации в специальном федеральном законе, что обеспечит единые правила правового регулирования фискальных сборов, а также дополнить соответствующие нормативные правовые акты органов государственной власти, регламентирующие общественные отношения, связанные с взиманием сборов, положениями, определяющими конкретные условия и порядок их уплаты. При этом автору представляется нецелесообразной инкорпорация законов, регламентирующих различные виды сборов, в единый нормативный правовой акт, так как это лишь осложнит их применение. Уплата сборов должна осуществляться исключительно в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в зависимости от того, каким органом власти осуществлялось запрашиваемое действие, а размер фискальных платежей не должен превышать дополнительных расходов государства и муниципальных образований, вызванных необходимостью осуществления в интересах его плательщика определенных юридически-значимых действий.
В третьем параграфе – «Правовой режим доходов, образующихся в результате применения мер юридической ответственности и безвозмездного изъятия имущества» – рассматривается правовая природа неналоговых доходов, возникающих в результате применения мер гражданской, административной, уголовной и дисциплинарной ответственностью, имеющих имущественный характер.
По мнению автора, при систематизации доходов государства, образующихся при применении тех или иных мер юридической ответственности имущественного характера, необходимо учитывать, что согласно применяемой в юридической науке наиболее распространенной классификации видов юридической ответственности по отраслевому признаку выделяют следующие виды ответственности: уголовную, административную, гражданско-правовую, дисциплинарную и материальную11. Средства, поступающие в государственный и местный бюджет в результате применения данных видов ответственности, образуют доходы государства, которые неразрывно связаны с его функциональным назначением, и, несмотря на специфические черты, имеют единую правовую природу (юридическую ответственность). При этом если доходы от реализации мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности предусмотрены в бюджетном законодательстве, то средства, поступающие в бюджет в результате применения мер ответственности за нарушение трудового законодательства работниками государственных и муниципальных организаций в статьях 41 и 46 БК РФ не указаны. Автор предлагает отнести все доходы государства, связанные с реализацией мер гражданско-правовой, административной, уголовной, а также дисциплинарной и материальной ответственности к работникам государственных и муниципальных организаций, к группе доходов бюджетов, образующихся в результате применения мер юридической ответственности. В указанную группу доходов следует относить и средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, выплачиваемые в рамках реализации мер юридической ответственности.
Четвертая глава – «Финансово-правовое регулирование доходов государственных и местных бюджетов, образующихся в результате осуществления государственных функций, а также государственной и муниципальной хозяйственной деятельности» – посвящена исследованию теоретических и правовых основ деятельности государства по оказанию публичных услуг, а также государственной и муниципальной хозяйственной деятельности. Глава состоит из трех параграфов.
В первом параграфе – «Правовая природа государственных услуг, их виды и значение» – выявляется сущность публичных государственных и социальных услуг, оказываемых органами власти и отдельными организациями. Автором отмечается, что современной чертой развития системы регулирования общественных отношений является формирование социально-ориентированного государства, гарантирующего создание в обществе таких условий, которые позволяют гражданам максимально полно использовать свой трудовой, творческий, интеллектуальный, предпринимательский потенциал. Поскольку решить все социальные задачи исключительно с помощью реализации функции государственного управления в современном демократическом обществе невозможно, государство осуществляет необходимые меры по обеспечению предоставления гражданам услуг социального характера через государственные органы и учреждения, а также стимулирует частный интерес к осуществлению той или иной социально-полезной деятельности. В широком смысле такая деятельность в правовой доктрине Российской Федерации получила название «публичных услуг». В том случае, когда она реализуется государственными органами (как самостоятельно, так и через уполномоченные организации) она признается «государственными услугами».
Негосударственные организации также могут оказывать аналогичные услуги, но, в этом случае данные услуги не могут быть признаны государственными, хотя являются публичными. Отличительный признак публичных услуг, обуславливающий их правовую природу, это их существенное значение для общества.
Эволюция общественных отношений, проходившая на протяжении длительного времени, привела к значительному расширению объема социальной функции современных государств. В этой связи на государственные институты, существующие в развитых странах, в настоящее время возлагаются обязанности по удовлетворению широкого спектра общественных интересов, в том числе и далеко выходящие за границы функций, традиционно относимых к компетенции государства.
Таким образом, с одной стороны общество заинтересовано в существовании гарантированных государством надежных, действенных механизмов удовлетворения различного рода социальных потребностей, а с другой – государство не в силах обеспечить весь постоянно возрастающий спектр интересов граждан исключительно с помощью институтов публичной власти. Решение этой дилеммы заключается в поддерживаемом государством балансе деятельности государственных органов и негосударственных организаций, в сфере общественно значимых услуг, находящейся под контролем государства. Фактически публичные услуги представляют собой деятельность государственных и негосударственных субъектов, осуществляемую исключительно в интересах общества, направленную на удовлетворение интересов конкретного гражданина.
С учетом научных представлений о категории «публичные услуги», а также анализа нормативной правовой базы, регламентирующей отношения в данной сфере, автор отмечает, что поскольку данный вид услуг носит общественно-значимый, то есть социальный характер, то фактически публичные услуги представляют собой комплекс социальных услуг (в широком смысле этого понятия), оказываемых гражданам государственными и негосударственными организациями.
В том случае, когда основной целью публичной услуги является удовлетворение общественного интереса – это, несомненно, публичная услуга, которая может приносить определенный доход, используемый для дальнейшего осуществления социально-значимых услуг. В том случае, когда основной целью оказания услуги является извлечение прибыли, а интересы общества отодвигаются на второй план, такая деятельность не может быть отнесена к публичным услугам.
В рамках реализации своих функций государство принимает решение о необходимости оказания обществу ряда дополнительных услуг, получивших название государственных. В этой связи автор соглашается с утверждением Н.В. Путило о том, что лишь незначительная часть видов деятельности государства может быть сведена к услугам, остальная – это обязанности государства, обусловленные его природой и назначением12.
Изложенное позволяет автору утверждать, что в качестве государственных услуг должна быть признана деятельность органов государственной власти и находящихся в их ведении организаций, относящаяся к неосновным государственным функциям, осуществляемая в интересах граждан или общества за счет бюджетных средств.
Во втором параграфе – «Правовой режим доходов, образующихся в результате оказания государственных услуг» – исследуются нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы оказания государственных платных услуг казенными учреждениями, и выявляются их специфические черты.
Автор отмечает, что государственные услуги, оказываемые государством в интересах конкретного гражданина, осуществляются не безвозмездно, а за плату и приносят доход государственному бюджету. В соответствии с пунктом 1 статьи 51 БК РФ доходы от такой платной деятельности считаются доходами бюджета, а именно неналоговыми доходами бюджета (ч. 3 ст. 41 БК РФ).
Под деятельностью по оказанию платных государственных услуг автор понимает предоставление органами государственной власти непосредственно или через подведомственные им учреждения либо иные организации по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных законодательством.
В то же время, по мнению автора, существует другая часть платных услуг, осуществляемых казенными и бюджетными учреждениями или находящимися в их ведении организациями, которые не обладают высокой степенью общественной значимости и не связаны с реализацией государственных функций, не имеют легального определения, а по ряду присущих им специфических черт они схожи с предпринимательской деятельностью. Оказывая данный вид платных услуг, такие учреждения выступают в качестве одного из множества субъектов хозяйственной деятельности, при этом принадлежность их к государственным учреждениям не дает преимущества при осуществлении такой деятельности.
В третьем параграфе – «Правовой режим доходов, полученных при осуществлении государственной и муниципальной хозяйственной деятельности» – автор, рассматривая указанный специфический вид платных услуг, устанавливает, что в целях реализации своих задач государство осуществляет различного рода функции, расходы на реализацию которых частично покрываются за счет обязательных сборов с граждан и организаций, взимаемых посредством налогообложения. Вместе с тем налоговые платежи не могут и не должны покрывать всех расходов государства. В противном случае государственные расходы будут находиться в зависимости от платежеспособности налогоплательщиков, которая с одной стороны подрывает финансовую независимость государства, а с другой – негативным образом отражается на благосостоянии граждан. Во-вторых, сущность государства предопределяет недопустимость финансирования всех расходов его аппарата за счет обязательных платежей с граждан. Иначе значительное число государственных услуг было бы недоступно для большей части населения. Формирование доходов государства из различных источников является гарантией стабильного экономического развития страны.
С учетом указанных концептуальных положений автор обосновывает положение о том, что сама сущность публичной власти предполагает осуществление государством деятельности, приносящей доход бюджету, которая называется хозяйственной деятельностью. При этом для государства не имеет первостепенного значения, насколько прибыльны отдельные виды его хозяйственной деятельности, поскольку зачастую их осуществление, в первую очередь, обусловлено задачами публичной власти.
Экономической основой государственной и муниципальной хозяйственной деятельности, бесспорно, является государственная и муниципальная собственность. При этом автор отмечает, что хозяйственная деятельность государства не ограничивается распоряжением имуществом исключительно на праве собственности. Участвуя в гражданском обороте, государство помимо права собственности вправе реализовывать и иные принадлежащие ему имущественные права, которые также могут стать источником доходов бюджетов. Например, государство в соответствии с гражданским законодательством вправе сдавать в субаренду арендованное им имущество либо пользоваться плодами арендованного имущества.
В этой связи автор выдвигает предположение о том, что закрепленная в статье 42 БК РФ категория «доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности» недостаточно точно отражает те гражданско-правовые отношения, в которых государство вправе участвовать, в связи с чем предлагается изложить ее в следующей редакции: «доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности или ином праве», которая, по мнению автора, точнее отражает суть этого вида хозяйственной деятельности государства.
Автором рассматривается также правовая природа приносящей доход платной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также находящихся в их ведении учреждений, не связанной с оказанием государственных услуг. На основе проведенного исследования установлено, что такая возмездная деятельность государства не может быть однозначно признана предпринимательской. По мнению автора, по форме она схожа с предпринимательской, но в силу присущих ей специфических черт: отсутствие полной самостоятельности, имущественной ответственности, а также отсутствие цели на систематическое получение прибыли, с учетом положений статьи 34 Конституции Российской Федерации ее следует считать видом экономической деятельности – государственной (муниципальной) хозяйственной деятельностью.
В пятой главе – «Характеристика доходов государственных и местных бюджетов, образующихся в результате деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» – рассматривается деятельность органов внутренних дел Российской Федерации в сфере образования доходов бюджетов. Глава состоит из трех параграфов.
В первом параграфе – «Участие органов внутренних дел Российской Федерации в охране финансовых интересов государства» – автор, анализируя литературу и нормативные правовые акты, регулирующие компетенцию органов внутренних дел Российской Федерации в финансовой сфере, обосновывает вывод о дуализме, присущим их деятельности, поскольку названные органы не только оказывают влияние на функционирование хозяйствующих субъектов, обеспечивающих государственные доходы, но и сами непосредственно участвуют в формировании фондов денежных средств.
В работе отмечается, что особенностью реализации государственной политики органами внутренних дел Российской Федерации является то, что цель их деятельности направлена на обеспечение законности, правопорядка и безопасности государства, общества, граждан, а также борьбу с преступностью. Органы внутренних дел Российской Федерации, реализуя положения статей 55 и 56 Конституции Российской Федерации, вправе в соответствии с федеральными законами ограничивать права и свободы человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Изучив особенности участия органов внутренних дел Российской Федерации в создании доходов государства, автор пришел к выводу, что эта деятельность осуществляется в следующих направлениях:
– в рамках реализации функций органов внутренних дел Российской Федерации, например, при назначении имущественных санкций, предусмотренных административным законодательством, взимании сборов за оказание платных государственных услуг;
– при осуществлении государственной хозяйственной деятельности: предоставлении в аренду недвижимости, оказании платных образовательных, медицинских услуг и др.
Во втором параграфе – «Особенности формирования доходов государственных и местных бюджетов, образующихся в результате расследования органами внутренних дел Российской Федерации наиболее опасных видов преступлений» – рассматривается специфика образования доходов бюджетов в результате выполнения одной из основополагающих задач органов внутренних дел Российской Федерации – осуществления уголовного судопроизводства.
Автор указывает, что объем доходов бюджетов, образующихся в результате применения мер уголовного воздействия зависит от вида и характера совершаемых противоправных деяний. Так, например, при совершении преступлений против жизни и здоровья граждан (убийства, причинении смерти по неосторожности, тяжкого или средней тяжести вреда здоровью), как правило, изъятию в доход государства подлежат лишь орудия преступления, в том случае если их обращение запрещено законом (огнестрельное, холодное оружие и т.п.). В результате предварительного расследования преступлений в сфере экономики (незаконной банковской деятельности, легализации (отмывания) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем) выявляются значительные средства, подлежащие по приговору суда конфискации.
Рассмотренные в настоящем параграфе конкретные примеры профессиональной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации позволяют автору сделать вывод о том, что успешное раскрытие и расследование таких преступлений, осуждение лиц, виновных в их совершении, и, как следствие, обращение в доход государства имущества, являвшегося предметом преступного посягательства, орудием его совершения или полученного в результате совершения преступлений, способствует не только укреплению общественного порядка в стране, но является также значимым источником доходов государственного бюджета.
В третьем параграфе – «Финансово-правовое регулирование возмездной деятельности бюджетных учреждений системы МВД России» – обосновывается, что помимо реализации органами внутренних дел Российской Федерации своей деятельности по защите прав и законных интересов граждан, не только имеющей существенное значение для укрепления стабильности бюджетной системы Российской Федерации, но и приносящей доход, они участвуют в создании доходов бюджетов осуществляя хозяйственную деятельность.
В настоящее время государственная хозяйственная деятельность осуществляется многими подразделениями системы органов внутренних дел Российской Федерации, в том числе экспертно-криминалистическими подразделениями, производственно-хозяйственными предприятиями, медицинскими учреждениями, образовательными и научно-исследовательскими учреждениями МВД России.
Образующиеся в результате осуществления такой деятельности средства по оценкам экспертов являются значимым источником не только федерального бюджета, но и денежных фондов органов внутренних дел Российской Федерации, использующих их для развития материально-технической базы и материального стимулирования сотрудников.
Вместе с тем хозяйственная деятельность, осуществляемая подразделениями системы МВД России, в настоящее время реализуется в условиях недостаточного организационно-управленческого воздействия, что негативно отражается на ее качестве и размере доходов. В этой связи автором предлагаются меры по совершенствованию методов управления предприятиями, учреждениями системы МВД России и их правовому регулированию, которые позволят улучшить результаты их финансовой деятельности и получить дополнительные доходы.
В заключении диссертации подводятся итоги научного исследования, формулируются основные выводы и предложения по совершенствованию законодательства, излагается Концепция формирования системы доходов государственных и местных бюджетов в Российской Федерации.
В приложениях приводятся данные анкетирования сотрудников подразделений органов внутренних дел Российской Федерации, сведения о видах платных государственных услуг, оказываемых органами государственной власти, а также перечень платежей, относящихся к фискальным сборам.
Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в 38 работах общим объемом 72,8 п.л., личный вклад соискателя в эти работы – 54,75 п.л. (75,2%): 3 монографиях объемом 31,5 п.л., личный вклад соискателя – 31,5 п.л., 35 научных статях общим объемом 41,3 п.л., личный вклад соискателя – 23,25 п.л., 12 из которых опубликованы в научных изданиях, рекомендуемых ВАК Минобрнауки России для опубликования результатов докторских исследований – 4,75 п.л., личный вклад соискателя – 4,45 п.л.).