Правовой режим доходов подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел

Вид материала

Документы

Содержание Научный руководитель Официальные оппоненты Ведущая организация Общая характеристика работы Степень научной разработанности темы. Объект и предмет диссертационного исследования. Методологической основой исследования Эмпирическую базу Научная новизна исследования Основные положения, имеющие элементы новизны и выносимые на защиту, сводятся к следующему Обоснованность и достоверность результатов исследования Теоретическая и практическая значимость Апробация и внедрение основных результатов исследования. Структура и объём работы Содержание работы В первой главе - «Основные положения правового режима государственных доходов» В заключении В приложении Олеся Николаевна Онищенко

Подобный материал:

• В. Н. Белов 2010 г, 2348.03kb.
• Правительство российской федерации распоряжение от 2 ноября 2009 г. N 1629-р, 125.76kb.
• Методические рекомендации г. Ханты-Мансийск 2009 г. Профилактика игровой зависимости:, 433.53kb.
• Объекты, охраняемых или подлежащих переда¬че под охрану подразделениям вневедомственной, 189.45kb.
• Организация работы по учету несовершеннолетних правонарушителей и родителей, способствующих, 42.88kb.
• Задачи, функции и организационное построение милиции общественной безопасности. Государственная, 79.33kb.
• Тема 12 Организация административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних, 444.64kb.
• Понятие и специфика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого, 42.76kb.
• Правила оказания медицинской помощи сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, 734.59kb.
• Совешенствование стиля управления в горрайорганах внутренних дел (организационный, 357.71kb.

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ


На правах рукописи


ОНИЩЕНКО Олеся Николаевна


ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ДОХОДОВ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ

ВНЕВЕДОМСТВЕННОЙ ОХРАНЫ ПРИ ОРГАНАХ

ВНУТРЕННИХ ДЕЛ


Специальность: 12.00.14 – административное право,

финансовое право, информационное право


АВТОРЕФЕРАТ диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва – 2009


Работа выполнена на кафедре организации финансово-экономического и тылового обеспечения Академии управления МВД России

Научный руководитель:

доктор юридических наук, доцент Соколова Эльвира Дмитриевна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, доцент Болтинова Ольга Викторовна кандидат юридических наук Боженок Сергей Ягорович

Ведущая организация:

Юридический факультет Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

Защита состоится « 3 » декабря 2009 года в 14 ³⁰ часов на заседании диссертационного совета Д – 203.002.06 при Академии управления МВД России по адресу: 125171, г. Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, ауд. 404.


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России


Автореферат разослан « 2 » ноября 2009 года


Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент К.Л. Яковлев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ


Актуальность темы исследования. Социально-экономические преобразования в России, произошедшие в связи с переходом к рыночной экономике, повлекли за собой кардинальные изменения и в правовом регулировании общественных отношений, складывающихся в области финансов: возникают новые финансово-правовые институты, видоизменяются существующие. Известный ранее действующему финансовому законодательству финансово-правовой институт «неналоговые доходы как вид государственных доходов» также претерпел существенные изменения, в частности, расширился круг источников их поступления.

Анализ федеральных законов о федеральном бюджете за последние десять лет свидетельствует о том, что в объёме доходов федерального бюджета доля неналоговых доходов постоянно возрастает. Однако сохраняющаяся доминирующая роль налоговых поступлений при формировании бюджета государства в значительной степени делает его зависимым от экономических показателей развития производства, в том числе добывающих отраслей, которые находятся в нестабильном состоянии. В этой ситуации особое значение должны приобрести неналоговые доходы бюджетов, в частности, доходы от оказания платных услуг бюджетными организациями.

В новых условиях развития России закономерным стало расширение сферы действия платных услуг, оказываемых бюджетными организациями, что обусловлено различными социально-экономическими факторами развития гражданского общества.

Особое место среди общественных отношений по оказанию платных услуг занимают отношения, возникающие в связи с оказанием возмездных услуг бюджетными организациями системы МВД России. Последние имеют двойственное правовое положение: с одной стороны, они являются структурными подразделениями системы органов внутренних дел, а с другой – участниками гражданского оборота, что обусловливает возникновение определенных проблем в правовом регулировании их деятельности.

В настоящее время наибольший объём неналоговых доходов федерального бюджета от платных услуг, оказываемых подразделениями системы МВД России, составляют доходы от деятельности по оказанию охранных услуг на возмездной основе подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел.

Подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел, осуществляющие деятельность по обеспечению охраны объектов всех форм собственности, реализуют систему общегосударственных мер по предупреждению и пресечению преступных посягательств на имущественные права и интересы граждан и юридических лиц. Одновременно их деятельность является источником неналоговых доходов федерального бюджета. Так, при исполнении федерального бюджета в 2007 году объем доходов от данной деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел составил 41343,0 млн. руб., а в 2008 году - 45 700,0 млн. руб. соответственно.

Специфика охранных услуг, оказываемых на возмездной основе подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел, позволяет обеспечить достаточно эффективную охрану имущества физических и юридических лиц в целях защиты их субъективного права собственности. Однако до настоящего времени результативность их деятельности остается недостаточно высокой, что объясняется отсутствием четкого финансово-правового регулирования указанной деятельности, а также существующим правовым режимом доходов, полученных ими.

Поскольку подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел защищают не только имущество граждан и юридических лиц от противоправных посягательств, но фактически и обеспечивают безопасность жизни и здоровья граждан, то становится очевидной необходимость разработки мер, позволяющих им максимально эффективно функционировать в современных условиях.

В связи с изменением правового положения подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, особую актуальность приобретает исследование природы охранных услуг, оказываемых ими на возмездной основе, выявление правового режима доходов, получаемых от этой деятельности и перспективы его развития.

До настоящего времени отсутствует четко сформулированная и обоснованная научная концепция неналоговых доходов, а также доходов от платных услуг бюджетных организаций. Действующее законодательство, регламентирующее финансово-правовой институт «неналоговые доходы» также имеет ряд пробелов и противоречивых положений. Кроме того, монографического исследования неналоговых доходов подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел в связи с изменением их финансово-правового положения также до сих пор не проводилось.

Обзор научной литературы, освещающей вопросы правового регулирования доходов от оказания платных услуг бюджетными организациями, в том числе подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел, анализ действующего законодательства, а также практика его применения в сфере рассматриваемых общественных отношений позволяет сделать вывод о том, что избранная для исследования проблема далеко не исчерпана, сохраняет актуальность и нуждается в дальнейших научных разработках.

Обозначенные причины определили выбор темы диссертационного исследования, актуальность которой обусловлена также преобразованиями, происходящими в настоящее время в структуре органов исполнительной власти, в том числе органов внутренних дел.

Степень научной разработанности темы. Исследование проблемы неналоговых доходов как источника государственных доходов в юридической и экономической науках имеет давнюю историю. Уже в ХIХ – начале ХХ вв. российские учёные обратились к выявлению сущности неналоговых доходов, среди них следует назвать В.А. Лебедева, И.Х Озерова, М.Ф. Орлова, М.М. Сперанского, Н.И. Тургенева, И.И. Янжула.

Значительный вклад в исследование проблем государственных доходов, в том числе неналоговых как вида доходов государственного бюджета в советский и постсоветский период внесли такие учёные, как В.В. Бесчеревных, О.Ю. Бакаева, О.В. Болтинова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, С.В. Запольский, М.Ф. Ивлиева, Б.Н. Иванов, М.В. Карасёва, Ю. А. Крохина, С.Г. Пепеляев, М.И. Пискотин, М.Б. Разгильдиева, Е.А. Ровинский, Н.А. Саттарова, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева, А.И. Худяков, С.Д. Цыпкин, А.А. Ялбулганов и многие другие.

Исследованием проблем образования и использования неналоговых доходов и их отдельных видов, в частности, доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, занимались так же А.Р. Батяева, Д.А. Беккерская, С.Я. Боженок, Л.И. Бочкова, Е.С. Васина, В.А. Карасев, Р.М. Мутушев, И.Б. Флит и другие. С.Я. Боженок в 2004 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему «Правовое регулирование неналоговых доходов государственных и местных бюджетов»¹, в которой выявлял специфику неналоговых доходов, создаваемых с участием отдельных подразделений органов внутренних дел.

При подготовке и написании настоящей работы использовались труды и содержащиеся в них концепции, выводы таких учёных по общей теории права и государства, как: С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, С.Н. Кожевникова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, Ю.А. Тихомирова и др.; представителей науки административного права: В.А. Абрамова, Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А. П. Коренева, Л.Л. Попова, С.А. Тудоса, В.У. Хатуаева, в которых рассматривались административно-правовые аспекты охраны имущества и безопасности личности, вопросы правового и организационного характера применительно к деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел.

Полезными для настоящего исследования стали труды Н.П. Волошина, Н.Е. Лишанкова, В.И. Мальцева, В.И.Смирнова, в которых рассматриваются гражданско-правовые аспекты оказания охранных услуг на возмездной основе.

Признавая огромный вклад ученых в исследование вопросов, затронутых в диссертации, следует отметить, что проблемы финансово-правового регулирования доходов подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, осуществляющих деятельность по оказанию платных услуг в современных условиях, не были предметом всестороннего научного анализа.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объект диссертационного исследования – общественные отношения, возникающие в процессе образования государственных неналоговых доходов как вида государственных доходов, в том числе доходов от платных услуг, оказываемых подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел, как одного из подвидов неналоговых доходов.

Предметом исследования является финансовое, административное, гражданское законодательство и иные источники права, содержащие нормы, регулирующие деятельность бюджетных организаций, в том числе подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, по оказанию платных услуг как подвида неналоговых доходов федерального бюджета, и устанавливающие правовой режим неналоговых доходов федерального бюджета, выводы и положения, содержащиеся в научной литературе по избранной и смежным проблемам, а также правоприменительная практика в данной сфере общественной жизни.

Основной целью исследования является анализ основных теоретических вопросов правового режима государственных доходов и его видов, в частности, неналоговых доходов федерального бюджета, особенностей правового режима доходов от деятельности бюджетных учреждений Российской Федерации по оказанию ими платных услуг, в том числе подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел, как подвида неналоговых доходов федерального бюджета, в современных условиях развития России, выработке предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих исследуемую деятельность бюджетных учреждений, в том числе вневедомственной охраны при органах внутренних дел.

Данная цель определила решение следующих основных задач диссертационного исследования:

- изучив позиции российских ученых по вопросам правового режима, определить понятие и содержание правового режима государственных доходов;

- выявить правовую природу государственных доходов, в частности, неналоговых государственных доходов;

- охарактеризовать правовой режим доходов бюджетных организаций Российской Федерации от платных услуг, в том числе и в системе МВД России, определить перспективы развития данного вида деятельности;

- проанализировать нормативные правовые акты, регулирующие деятельность подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел по оказанию платных услуг как подвида неналоговых доходов;

- обосновать правовой статус вневедомственной охраны при органах внутренних дел как субъекта бюджетного права;

- определить условия и порядок формирования и использования доходов от платных услуг подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел;

- выявить специфику организации и осуществления деятельности по оказанию платных услуг подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел, сформулировать предложения по совершенствованию правового режима доходов от данной деятельности как подвида неналоговых доходов федерального бюджета.

Методологической основой исследования явился метод материалистической диалектики как всеобщий метод познания действительности. В процессе проведения исследования использовались как общенаучные, так и специальные методы научного познания, методы эмпирического и теоретического исследования, позволяющие изучить проблему комплексно: исторический, системно-структурный анализ, синтез, наблюдение, абстрагирование, моделирование и обобщение, сравнительный, статистический и комплексный методы, а также способы толкования норм и категорий права посредством формальной логики и сравнительного правоведения с учетом эмпирической базы.

Эмпирическую базу исследования составили результаты реализации федеральных законов о федеральных бюджетах на 2000-2009 гг.; статистические данные, приводимые в официально опубликованных источниках, а также Главного информационно-аналитического центра МВД России; данные, полученные в результате анкетирования сотрудников Департамента государственной защиты МВД России, Центра оперативного руководства деятельностью вневедомственной охраны МВД России и подчиненных им подразделений (УВО (ОВО) Республики Башкортостан, Иркутской, Калужской, Московской, Тюменской областей и г. Москвы); результаты анализа оперативно-служебной деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел за последние пять лет.

Научная новизна исследования заключается в том, что впервые на диссертационном уровне проведено системное исследование правового режима доходов подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, осуществляющих деятельность по оказанию платных услуг в современных условиях, в подходах к разрабатываемой проблеме, в постановке вопросов и направлениях проводимого исследования.

В данном исследовании автор впервые комплексно:

- рассматривает вневедомственную охрану при органах внутренних дел как систему государственных учреждений, участвующих в формировании доходной части федерального бюджета;

- обосновывает правовой статус вневедомственной охраны при органах внутренних дел как субъекта бюджетного права;

- раскрывает содержание правового режима доходов от охранных услуг, оказываемых подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел на возмездной основе.

Проведенное исследование позволило уточнить некоторые теоретические положения о доходах от оказания платных услуг бюджетными учреждениями как подвида неналоговых доходов федерального бюджета, обосновать авторское видение дискуссионных вопросов деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел по оказанию охранных услуг на возмездной основе (правовое положение, условия и порядок формирования и использования доходов от охранных услуг), определить основные направления по совершенствованию финансово-правового регулирования деятельности по оказанию охранных услуг подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел, в том числе доходов от рассматриваемого вида деятельности.

Автором разработан проект Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел. Использованный в работе значительный теоретический и эмпирический материал, подкрепленный объективным анализом финансово-правового регулирования данного вида общественных отношений, обеспечил основательность и достоверность выводов и предложений.

Разработанные рекомендации, направленные на совершенствование бюджетного законодательства и правоприменительной практики в сфере бюджета, имеют не только теоретическое значение, но и приобретают практическую направленность, обусловливая повышение эффективности деятельности по оказанию платных услуг бюджетными организациями, в том числе и подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел.

Основные положения, имеющие элементы новизны и выносимые на защиту, сводятся к следующему:

1.Авторское определение понятий:

«финансово-правовой режим», под которым понимается «особое положение, определенное нормативными правовыми актами и другими правовыми средствами (властными предписаниями, позитивными обязываниями, рекомендациями, запретами), общественных отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований во всём своём многообразии, и направленное на создание условий для финансового обеспечения выполнения ими своих задач и функций»;

«правовой режим доходов от охранных услуг, оказываемых подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел на возмездной основе», под которым понимается «особое положение, определенное нормативными правовыми актами и другими правовыми средствами (властными предписаниями, позитивными обязываниями, рекомендациями, запретами), обеспечивающее достижение желаемого результата деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел с учётом конкретных пространственных и временных условий».

2. Положение о том, что вневедомственная охрана при органах внутренних дел как система специально созданных структурных подразделений МВД России, обеспечивающих охрану имущества физических и юридических лиц на основании гражданско-правовых договоров, является субъектом бюджетного права, участвуя в создании, распределении и использовании денежных средств федерального бюджета, реализует свои полномочия в бюджетных правоотношениях.

3. Охранная деятельность подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, осуществляемая на основании гражданско-правового договора, является особым видом экономической деятельности органов внутренних дел, приносящим доходы, обладая специфическими признаками, отличается от предпринимательской деятельности тем, что основная цель её заключается в охране имущества, обеспечении личной безопасности граждан, в выработке профилактических мер по предупреждению и пресечению противоправных посягательств на их жизнь и здоровье, а также в обеспечении правопорядка на маршрутах патрулирования. Тарифы на оказываемые ими услуги ограничиваются себестоимостью охранных услуг, определяемых затратным методом, а не формируется соотношением предложения и спроса, как это характерно для предпринимательской деятельности, поэтому такой показатель как прибыль в них не закладывается.

4. Существующий правовой режим доходов вневедомственной охраны при органах внутренних дел следует отнести к правовым режимам не стимулирующего, а ограничивающего характера, поскольку основой его являются позитивные обязывания и запреты, отрицательно влияющие на расширение деятельности вневедомственной охраны в условиях рынка.

5. С целью предотвращения роста дебиторской задолженности за оказываемые услуги подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел, обосновывается необходимость введения финансового мониторинга платежеспособности её контрагентов, с возложением соответствующих обязанностей на сотрудников подразделения.

6. В целях оптимизации финансового обеспечения деятельности бюджетных организаций, в том числе и вневедомственной охраны при органах внутренних дел, обосновывается необходимость предоставления Министерству финансов Российской Федерации права направлять полученные соответствующими бюджетными организациями сверхплановые доходы от экономической деятельности на их дополнительное финансирование. В связи с этим предлагается дополнить п. 1 ст. 232 Бюджетного кодекса Российской Федерации вторым абзацем следующего содержания: «Часть доходов от платных услуг, фактически полученных бюджетным учреждением при исполнении федерального бюджета сверх показателей, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период объёма доходов, могут направляться Министерством финансов Российской Федерации на дополнительное финансирование этого учреждения без внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период».

7. Авторский проект Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел, в котором закрепляются цель и задачи данной службы, её организационно-правовая форма, правовой статус, структура, права и обязанности сотрудников и источники финансирования.

Обоснованность и достоверность результатов исследования достигнута путем комплексного подхода к исследуемым вопросам, подтверждается использованным соответствующим эмпирическим материалом, а также апробацией результатов исследования.

Диссертантом изучен обширный массив источников, составляющих теоретическую и нормативную основу исследования. Выводы и предложения автора построены на основе анализа диссертационных исследований, монографий, научных публикаций, имеющих отношение к различным отраслям научного знания (по теории государства и права, административному праву, финансовому праву, гражданскому праву), данных интернет-ресурсов.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что в нём расширено научное представление о субъектах бюджетного права, о природе неналоговых доходов, получаемых бюджетными организациями от платных услуг, и их правовом положении, а также о перспективах развития государственной охранной деятельности, разработанные в нём рекомендации и предложения могут быть использованы для совершенствования законодательства, регулирующего порядок и условия формирования и использования доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными организациями, в том числе подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел как вида неналоговых доходов бюджета, в правоприменительной практике, а также при дальнейших научных исследованиях деятельности бюджетных организаций, в том числе подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, по оказанию платных услуг. Положения диссертации могут быть так же учтены при подготовке учебников и учебных пособий по финансовому праву, при преподавании учебных курсов «Финансовое право», «Бюджетное право».

Апробация и внедрение основных результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре организации финансово-экономического и тылового обеспечения Академии управления МВД России. Основные положения, полученные диссертантом в ходе исследования, заслушивались на заседаниях кафедры, опубликованы в восьми статьях, в том числе две статьи опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК, излагались на межвузовском научно-практическом семинаре «Экономические, тыловые и гражданско-правовые проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел», посвященном 50-летию кафедры организации финансово-экономического и тылового обеспечения Академии управления МВД России (г. Москва, 2007 г.); на XVII Международной научной конференции «Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов» (г. Москва, 2008 г.); на научно-практической конференции молодых ученых «Актуальные вопросы права и безопасности на современном этапе» (г. Иркутск, 2009 г.); на Международной научно-практической конференции «Деятельность правоохранительных органов и государственной противопожарной службы в современных условиях: проблемы и перспективы развития» (г. Иркутск, 2009 г.).

Результаты проведенного исследования нашли практическую реализацию в деятельности Департамента государственной защиты имущества МВД России, ОВО при УВД по г. Калуге, в научно-исследовательской деятельности и учебном процессе Академии управления МВД России, что подтверждается актами внедрения.

Структура и объём работы отвечает цели и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.


СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, сформулированы его теоретические, методологические и правовые основы, показаны научная и практическая значимость результатов исследования, определяются нормативная и эмпирическая базы работы, указываются основные положения, выносимые на защиту, представляются сведения об апробации результатов исследования.

В первой главе - «Основные положения правового режима государственных доходов» - рассмотрены понятие и содержание правового режима государственных доходов, правовая природа государственных доходов, в частности, неналоговых доходов, а также правовой режим доходов бюджетных организаций от платных услуг как вида неналоговых доходов. Данная глава состоит из трех параграфов.

Автор в настоящей главе, анализируя основные подходы к определению понятия и сущности правового режима в теории права, исходя из специфики предмета и метода финансово права, определяет финансово-правовой режим как особое положение, определенное нормативными правовыми актами и другими правовыми средствами (властными предписаниями, позитивными обязываниями, рекомендациями, запретами), общественных отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, во всём своём многообразии, и направленное на создание условий для финансового обеспечения выполнения ими своих задач и функций.

Автор полагает, что финансово-правовой режим является первичным правовым режимом по отношению к правовому режиму государственных доходов, правовому режиму доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными организациями, правовому режиму доходов подразделений вневедомственной охраны от охранных услуг, оказываемых на возмездной основе.

Рассматривая правовой режим государственных доходов, диссертант определяет его как особое положение, определенное нормативными правовыми актами и другими правовыми средствами (с преобладанием властных предписаний, позитивных обязываний, рекомендаций и запретов), формирования и поступления в собственность государства денежных средств, направленное на создание баланса между государственными потребностями и источниками удовлетворения этих потребностей. Данный правовой режим является правовым режимом ограничивающего характера, поскольку значительна доля позитивных обязываний, ограничений, запретов в используемом арсенале правовых средств.

Проанализировав правовую природу государственных доходов, автор соглашается с мнением В.В. Стрельникова, считающим, что в настоящее время построению стройной научно обоснованной концепции неналоговых доходов препятствует несколько обстоятельств¹, поскольку еще С.Д. Цыпкин отмечал, что неналоговые доходы весьма неоднородны²; их многообразие и непостоянство отдельных видов платежей: отнесение к налогам и сборам, препятствует чёткости в определении неналоговых доходов; кроме того, унификация нормативных правовых актов, регулирующих порядок поступления в бюджет неналоговых платежей, вряд ли возможна, поскольку они имеют различную отраслевую принадлежность.

Различие правовой природы налоговых и неналоговых доходов, по мнению автора, обусловило формирование их правовых режимов, отличных друг от друга. Различие правовых режимов налоговых и неналоговых доходов определяется их содержанием, а именно социально-экономической сущностью этих видов доходов и средствами правового регулирования их формирования в бюджете.

В ходе изучения федеральных бюджетов 2000-2007 г.г. диссертантом был сделан вывод о том, что по своему объёму в формировании доходов государства и муниципальных образований неналоговые доходы значительно уступают налогам, однако их роль довольно существенна. Обобщив полученные в ходе анализа данные, автор представил их в следующей диаграмме.

Диаграмма 1




Рассматривая деятельность бюджетных организаций по оказанию платных услуг, диссертант отмечает, что в целях повышения эффективности их деятельности правовой режим доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными организациями, требует совершенствования.

Анализ деятельности бюджетных учреждений позволяет говорить автору о том, что назрела необходимость повышения эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (либо снижения темпов роста) бюджетных расходов на их предоставление.

Диссертант поддерживает предложение о том, что для повышения эффективности деятельности бюджетных учреждений, необходимо решить, как минимум, две задачи. Первая задача: создать условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансирования. Для решения этой задачи необходимо: 1) расширить объём прав некоторых бюджетным учреждениям (по аналогии с автономными учреждениями): а) осуществить переход на субсидии по государственному заданию; б) для таких учреждений устранить субсидиарную ответственность; в) закрепить, что полученные доходы поступают в распоряжение бюджетного учреждения; 2) осуществить перевод остальных бюджетных учреждений в казённые учреждения с минимальными правами по распоряжению доходами и имуществом. Вторая задача: создать условия и стимулы для федеральных органов исполнительной власти по оптимизации сети подведомственных учреждений. Механизм решения этой задачи, на наш взгляд, состоит в следующем: в расширении компетенции федеральных органов исполнительной власти по реорганизации и ликвидации подведомственных учреждений; в создании стимулов по оптимизации подведомственной сети бюджетных учреждений за счёт установления гарантий сохранения объёма бюджетных ассигнований при ликвидации учреждений или сокращения численности их работников.

Вторая глава - «Особенности правового режима доходов подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел от платных услуг, как подвида неналоговых доходов федерального бюджета» - состоит из трёх параграфов и посвящена исследованию нормативных правовых актов, регулирующих деятельность подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел по оказанию платных услуг, природе их правосубъектности как учреждений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, сущности экономической деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел по оказанию охранных услуг на возмездной основе, а так же совершенствованию правового режима доходов от этой деятельности.

Рассматриваемые в данной главе правовые нормы, закреплённые в нормативных правовых актах, составляющих правовую основу оказания подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел охранных услуг можно классифицировать, исходя из их основных признаков: 1) определяющие правовой статус, цели и задачи, т.е. создающие предпосылки для оказывания охранных услуг подразделениям вневедомственной охраны на возмездной основе; 2) регламентирующие порядок и условия оказания платных услуг подразделениями вневедомственной охраны, а также определяющие правовой режим доходов от данной деятельности.

Результатом реформирования вневедомственной охраны в 2004 г. стало то, что подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел, являясь бюджетными учреждениями, осуществляют охрану объектов и мест хранения личного имущества граждан путем мониторинга технических средств охраны и реагирования на сигналы тревоги (в том числе с других структур осуществляющих подобный мониторинг), а проектирование систем охраны, монтаж и подключение на пульт охраны производит другое подразделение МВД России - ФГУП «Охрана» МВД России, сотрудники которого не имеют специального звания, а являются специалистами, работающими по трудовому договору.

В связи с изменением правового статуса подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, изменился и правовой режим доходов от деятельности по оказанию ими охранных услуг на возмездной основе. Вневедомственная охрана при органах внутренних дел как хозяйствующий субъект, является не только субъектом гражданского права, но также является субъектом финансового права, в частности, бюджетного, поскольку как бюджетное учреждение находится на сметно-бюджетном финансировании, а так же участвует в формировании доходов федерального бюджета.

Экономическая деятельность бюджетных учреждений органов внутренних дел, в том числе и подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, приносящая доход, существенным образом отличается от другого вида экономической деятельности - предпринимательской деятельности по субъектному составу, по целям и содержанию. Экономическая деятельность бюджетных учреждений органов внутренних дел, приносящая доход, должна соответствовать целям деятельности, для реализации которых эти учреждения созданы, данные учреждения при осуществлении такой деятельности наделены лишь тем объемом ограниченных прав, которые составляют их правосубъектность. Кроме того, при заключении договора на обеспечение охраны имущества физических и юридических лиц подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации учитывается, что указанные подразделения на охраняемых объектах и маршрутах патрулирования обеспечивают в соответствии с законодательством Российской Федерации общественный порядок и общественную безопасность. Задачи, решаемые вневедомственной охраной в настоящее время, заключаются не только в охране имущества, но и в обеспечении личной безопасности граждан, в выработке профилактических мер по предупреждению и пресечению противоправных посягательств на их жизнь и здоровье.

Вневедомственная охрана при органах внутренних дел как система специально созданных структурных подразделений МВД России, обеспечивающих охрану имущества физических и юридических лиц на основании гражданско-правовых договоров, является субъектом бюджетного права, участвуя в создании, распределении и использовании денежных средств федерального бюджета, реализует свои полномочия в финансовых правоотношениях, в частности, бюджетных.

В настоящее время вневедомственная охрана в своем развитии переживает этап «реформирования вневедомственной охраны в связи с переходом на сметно-бюджетное финансирование». Данный этап начался 1 января 2004 г. продолжается по настоящее время. При этом потребуется проведение ряда дополнительных мероприятий в связи с мировым финансовым кризисом и его влиянием на экономическую, в том числе и финансовую ситуацию в России для того, чтобы успешно завершить начатые преобразования.

В перспективе в связи с предполагающимся изменением правового регулирования деятельности государственных (муниципальных) учреждений, автор полагает целесообразным подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел отнести к казённым учреждениям.

Автор считает, что динамика роста основных показателей деятельности вневедомственной охраны свидетельствуют об имеющемся у неё потенциале, безусловной востребованности в охранной сфере государственных услуг. Однако имеются проблемы, отсутствие решения которых может привести к снижению эффективности ее деятельности.

В настоящее время доходы от оказания возмездных охранных услуг вневедомственной охраны в федеральном бюджете значительны, что подтверждается следующими данными.

Таблица 1

Год	Доходы (млн. руб.)		Расходы (млн. руб.)
	Плановое задание	Фактическое выполнение	Всего	Из них: на капитальное строительство
2004	38 583,2	35 544,4	34 495,2	92,7
2005	34 172,5	37 936,2	38 972,1	190,0
2006	36 448,4	37 804,8	39 043,6	190,0
2007	38 627,7	41 343,0	42 309,5	290,0
2008	42 440,4	45 700,0	49 260,4	290,0
2009	46 781,4	-	53 446,2	320,0
2010	46 781,4	-	55 669,7	320,0

На протяжении последних пяти лет фактическое выполнение услуг по охране имущества юридических и физических лиц превышает установленное плановое задание. В связи с этим, диссертант считает целесообразным, внесение изменений в нормативные правовые акты, регулирующие правовой режим доходов вневедомственной охраны при органах внутренних дел, как и других бюджетных учреждений в части изменения правового режима сверхплановых доходов. Автору представляется, что доходы, полученные сверх установленного планового задания, могли бы быть направлены Министерством финансов Российской Федерации в определенном размере на дополнительное финансирование того бюджетного учреждения, которое получило эти доходы, в том числе и вневедомственной охраны при органах внутренних дел. В связи с этим, диссертант предлагает внести изменения в ст. 232 Бюджетного кодекса Российской Федерации, дополнив п. 1 вторым абзацем следующего содержания: «Часть доходов, фактически полученных бюджетным учреждением при исполнении федерального бюджета сверх утвержденных показателей федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период объема доходов, могут направляться Министерством финансов Российской Федерации на дополнительное финансирование этого учреждения без внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период».

Анализ финансовой и хозяйственной деятельности вневедомственной охраны, свидетельствует, что разница между их доходами и расходами отрицательна, это объясняется, в частности, и тем, что «стоимость услуг, оказываемых подразделениями органов внутренних дел по охране имущества федеральных государственных учреждений, в случае увеличения (индексации) расходов на денежное довольствие сотрудников и оплату труда работников вневедомственной охраны, а также по другим основаниям пересмотру не подлежит»¹. Это еще раз свидетельствует о специфическом характере деятельности подразделений вневедомственной охраны по оказанию услуг на возмездной основе - особом виде экономической деятельности.

По мнению диссертанта, ограничение штатной численности сотрудников вневедомственной охраны при органах внутренних дел приводит к уменьшению возможности оказывать значительный объём охранных услуг. В этой связи, по мнению автора, необходимо решить вопрос о перераспределении штатной численности в подразделениях вневедомственной охраны при органах внутренних дел с учетом объёма их деятельности и внесении соответствующих изменений в Указ Президента РФ «Об установлении предельной штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации». В последнее время наблюдается значительный рост дебиторской задолженности, для снижения которого, по мнению диссертанта, необходимо ввести обязательный финансовый мониторинг платежеспособности контрагентов подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, возложив данные полномочия на соответствующего сотрудника подразделения.

В данной главе подробно исследована категория правового режима. Опираясь на основные положения теории права, диссертант сформулировал определение правового режима доходов от охранных услуг, оказываемых подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел на возмездной основе, под которым понимает «особое положение, складывающееся под воздействием нормативных правовых актов и других правовых средств (позитивных обязываний, рекомендаций, запретов), обеспечивающее достижение желаемого результата деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел с учётом конкретных пространственных и временных условий».

Существующий правовой режим доходов вневедомственной охраны при органах внутренних дел, автор относит к правовым режимам не стимулирующего, а ограничивающего характера, поскольку основой его являются позитивные обязывания и запреты, отрицательно влияющие на расширение деятельности вневедомственной охраны в условиях рынка.

Поскольку действующее Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел уже не отвечает современным реалиям, автор предлагает проект Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел, который закрепляет цель и задачи данной службы, её организационно-правовую форму, правовой статус, структуру, права и обязанности сотрудников и источники финансирования данной службы.

Изучение и анализ деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел по оказанию возмездных охранных услуг в рыночных условиях обусловили необходимость определения направлений совершенствования правового регулирования их деятельности для достижения желаемого результата. Об эффективности правового регулирования доходов от оказания охранных услуг за плату должна будет свидетельствовать финансовая стабильность подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, позволяющая им нормально функционировать в сложившихся социально-экономических условиях. Предлагаемые изменения правового регулирования деятельности по оказанию охранных услуг на возмездной основе оптимизируют деятельность подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, что позволит сохранить потенциал, накопленный службой за прошедшие годы, и будут способствовать расширению её деятельности.

В заключении работы подведены итоги исследования, сформулированы основные выводы и предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства, и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел по оказанию охранных услуг на возмездной основе и закрепляющих правовой режим доходов от этого вида деятельности.

В приложении приводятся данные анкетирования сотрудников Департамента государственной защиты МВД России, Центра оперативного руководства деятельностью вневедомственной охраны МВД России и подчиненных подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, авторский проект Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел, данные, отражающие результаты оперативно-служебной деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел за последние шесть лет.


Основные положения диссертации отражены в восьми научных статьях общим объемом 2,56 п.л.


Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных в перечне ВАК:

1. Онищенко О.Н. Правовой режим доходов от платных услуг подразделений вневедомственной охраны органов внутренних дел» // Актуальные проблемы российского права (МГЮА). 2009. № 1(10). – 0,3 п.л.

2. Онищенко О.Н. К вопросу о правовом регулировании доходов подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел // Вестник Московского Университета МВД России. 2009. № 3. – 0,2 п.л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

3. Онищенко О.Н. Нормативные правовые акты, как основные источники информации, регулирующие деятельность подразделений вневедомственной охраны органов внутренних дел и устанавливающие правовой режим доходов от оказания ими платных услуг // Сборник статей международной научной конференции «Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов». - М., 2008. – 0,7 п.л.

4. Деятельность по оказанию платных услуг подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел (финансово-правовой аспект) // Правовое пространство России: опыт и современность. Сборник научных трудов памяти профессора В.Г. Тимофеева. – Чебоксары. 2008. – 0,21 п.л.

5. Онищенко О.Н. Финансово-правовое регулирование доходов от платных услуг, оказываемых подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел // Труды Академии управлении МВД России. 2009. № 1(9).- 0,4 п.л.

6. Онищенко О.Н. К вопросу об участии подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел в обеспечении личной безопасности граждан // Сборник трудов молодых ученых Восточно-Сибирского института Современность в творчестве вузовской молодежи; - 0,28 п.л.

7. Онищенко О.Н. Совершенствование правового регулирования деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел по оказанию охранных услуг на возмездной основе // Деятельность правоохранительных органов и государственной противопожарной службы в современных условиях: проблемы и перспективы развития: Материалы Международной научно-практической конференции. Иркутск. 2009. - 0,21 п.л.

8. Онищенко О.Н. К вопросу о правовом режиме доходов от платных услуг, оказываемых подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел // Экономические, тыловые и гражданско-правовые проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел: Сборник научных статей по материалам межвузовского научного семинара. – М., 2009. - 0,26 п.л.


Олеся Николаевна Онищенко


Правовой режим доходов подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел


автореферат диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Подписано в печать 22.10.2009 г.

Исполнено 4.11.2008 г.

Объем – 1,5 усл.п.л.

Заказ № 2394 Тираж: 100 экз.

Печать трафаретная.

Типография «11-й ФОРМАТ»
ИНН 7726330900
115230, Москва, Варшавское ш., 36

(499) 788-78-56
www.autoreferat.ru