Как выразился Президент России В. В. Путин на координационном совещании с руководителями правоохранительных органов 20 марта 2007 г

Вид материала

Документы

Содержание Шарихин А.Е. Войтенко С.Г. Антонов В.В.

Подобный материал:

• Доклад первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Александра Буксмана, 98.18kb.
• Координационное совещание руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, 165.72kb.
• Наша позиция по проблемным вопросам в работе правоохранительных органов, реформа правоохранительных, 406.58kb.
• Россия и страны атр. 2007 год. Декабрь 2006, 1581.74kb.
• План введение понятие системы правоохранительных органов место правоохранительных органов, 361.89kb.
• «Обеспечение доступности населения к региональным авиационным перевозкам», состоявшегося, 943.31kb.
• Выступление ректора Мурманского гуманитарного института Шергалиной Валерии Анатольевны, 100.6kb.
• Решение проблем малокомплектных школ в сельской местности, 44.85kb.
• Тест на санкции Реформы без поддержки, 1077.6kb.
• Поручению Председателя Правительства России Владимира Путина на модернизацию школьного, 25.05kb.

Б. ГАБРИЧИДЗЕ,

доктор юридических наук,

профессор Московского гуманитарного университета

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ РОССИИ

Как выразился Президент России В.В. Путин на координационном совещании с руководителями правоохранительных органов 20 марта 2007 г., одним из направлений превентивной борьбы с коррупцией является создание законодательства, препятствующего участию должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в коррупционных сделках. В этой связи, по его словам, необходимо проведение криминологической экспертизы принимаемых законов, в том числе, на предмет их «коррупциогенности»¹.

Состояние отечественной экономики, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, социально-политическая поляризация российского общества и криминализация общественных отношений, рост организованной преступности и увеличение масштабов терроризма, обострение межнациональных и осложнение международных отношений создают широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны.

В сфере экономики угрозы имеют комплексный характер и обусловлены существенным сокращением внутреннего валового продукта, снижением инвестиционной, инновационной активности и научно-технического потенциала, стагнацией аграрного сектора, разбалансированием банковской системы, ростом внешнего и внутреннего государственного долга, тенденцией к преобладанию в экспортных поставках топливно-сырьевой и энергетической составляющих, а в импортных поставках — продовольствия и предметов потребления, включая предметы первой необходимости. Основные задачи в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации:

— своевременное прогнозирование и выявление внешних и внутренних угроз национальной безопасности;

— реализация оперативных и долгосрочных мер предупреждения и нейтрализации внутренних и внешних угроз;

— обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, безопасности ее пограничного пространства;

— подъем экономики страны, проведение независимого и социально ориентированного экономического курса;

— преодоление научно-технической и технологической зависимости Российской Федерации от внешних источников;

— обеспечение на территории России личной безопасности человека и гражданина, его конституционных прав и свобод;

— совершенствование системы государственной власти Российской Федерации, федеративных отношений, местного самоуправления и законодательства России, формирование гармоничных межнациональных отношений, укрепление правопорядка и сохранение социально-политической стабильности общества.

Согласно Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300¹, существенное значение имеют усиление государственной поддержки инвестиционной и инновационной активности, создание устойчивой банковской системы, отвечающей интересам реальной экономики, облегчение доступа предприятий к долгосрочным кредитам на финансирование капитальных вложений, оказание реальной государственной поддержки целевых программ структурной перестройки промышленности. Достижению поставленных целей призваны способствовать подразделения по борьбе с экономическими преступлениями².

Государство должно содействовать созданию равных условий для развития и увеличения конкурентоспособности предприятий независимо от формы собственности, в том числе становлению и развитию частного предпринимательства во всех сферах, где это способствует росту общественного благосостояния, прогрессу науки и образования, духовному и нравственному развитию общества, защите прав потребителей.

Преступность в экономической сфере все явственнее заявляет о себе, становясь весьма распространенным и надежно скрываемым источником обогащения¹. Не последним фактором в появлении целого ряда экономических преступлений в Российской Федерации стало тяжелое материальное положение, в котором оказалось большинство граждан, отсутствие перспектив его улучшения.

Современная экономическая преступность в России является отчасти порождением просчетов управленческого характера при переходе государства к рынку, отчасти недостатками нормативно-правового регулирования общественных экономических отношений пореформенного периода. Управленческие просчеты повлияли на вектор, направленность стратегии экономических реформ, породили их криминальный характер. К числу наиболее крупных управленческих ошибок следует отнести: а) отсутствие четкой концепции экономических реформ; б) стремительность реформирования собственности до создания необходимых концептуальных, психологических, правовых и иных общественных предпосылок; в) наделение широкими, почти неконтролируемыми полномочиями должностных лиц и иных служащих государственного управления при приватизации собственности; иных видов «реформаторской» деятельности.

Нормативно-правовые просчеты и некоторые пробелы в проведении административно-правовой реформы повлияли на тактику экономических реформ; они не позволили создать эффективный правовой механизм реформирования всей правовой системы страны. В Российской Федерации с большим опозданием сформировалась потребность отлаженного административно-правового механизма реформ; сравнительно недавно российские законодатели приступили к разработке целого ряда «рыночных» отраслей права — финансового, банковского, страхового, таможенного, налогового и других¹. В правовой сфере общества сохраняются старые традиции «фискального фундамента реформ», возлагаются излишние надежды на уголовную политику, уголовное и административное право, которые носят при реформировании экономических отношений вспомогательную (охранительную, превентивную, карательную), а отнюдь не созидательную роль. Указанные и иные предпосылки существенно влияют на состояние, структуру и динамику современной экономической преступности в России².

В рамках формирующегося в России правового государства существенно ослабли опасности для граждан, исходившие от государства, а на первый план вышли опасности, порожденные глубокой трансформацией социально-экономических и политических отношений, издержками приватизации, дифференциацией общества на богатое меньшинство и бедное большинство, принижением социальной сферы и криминализацией общественных отношений³. Источником криминализации становится организованная экономическая преступность, которая характеризуется организованностью, информированностью, технической оснащенностью, наличием собственной разведки и контрразведки, тщательной подготовкой к преступлениям, включая способность целенаправленного уничтожения доказательственной информации⁴.

Процессы коренного изменения российской государственности, происходящие в последнее десятилетие, затронули сферу правоохранительной деятельности⁵. Состояние и уровень преступности в Российской Федерации, тенденции ее развития заставляют ученых и практиков обращаться к поиску путей активизации борьбы с ней. Эволюция российской преступности стала столь существенной и приобрела такие формы, что привлекла к себе внимание не только в нашей стране⁶, но и за рубежом. Как отмечают многие криминологи, главной особенностью современной преступности являются не ее количественные колебания и темпы роста или снижения (хотя и это очень важно), а качественные изменения¹. Например, А.Ф. Майдыков в качестве основных из них называет следующие: «…усиление корыстной мотивации криминального поведения; географическое перераспределение преступности, вызванное концентрацией криминальной активности вокруг крупных денежных капиталов, сферы приложения финансов, в том числе нелегальных, возможности быстрого их оборота и извлечения высокой прибыли; новые тенденции в организованной преступности; появление новых видов преступной деятельности (незаконные вооруженные формирования, рэкет, терроризм, политический экстремизм криминальной направленности, организация взрывов, компьютерная преступность и др.»².

Изменившиеся социально-политические и экономические условия, а также резко осложнившаяся криминальная ситуация привели к необходимости разрешения проблем реализации контрольных функций государственными органами исполнительной власти в экономической сфере³,

К числу наиболее острых организационных проблем, сдерживающих дальнейшее развитие системы государственных контролирующих органов исполнительной власти в экономической сфере России, специалисты относят, например:

— неэффективность планирования и инспектирования деятельности государственных контролирующих органов исполнительной власти в экономической сфере;

— отсутствие действенных критериев оценки работы должностных лиц государственных контролирующих органов исполнительной власти в экономической сфере;

— слабое взаимодействие между должностными лицами государственных контролирующих органов исполнительной власти в экономической сфере и сотрудниками правоохранительных и правоприменительных органов в вопросе обеспечения законности и правопорядка в экономической сфере;

— неэффективность, громоздкость и дороговизна системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров.

Обоснование предложений по решению вышеозначенных и других проблем, т. е. по совершенствованию системы государственного контроля в экономической сфере России уполномоченными государственными органами исполнительной власти, — одна из важнейших задач теории государственного контроля.

Рассмотрение проблем правового регулирования государственных контролирующих органов исполнительной власти в экономической сфере с позиций системности и федеративных начал позволяет выделить основные цели его совершенствования на современном этапе:

1) создание правовых основ, что позволяет эффективно и качественно решать задачи обеспечения национальной экономической безопасности;

2) сохранение и укрепление целостности и единства системы государственных контролирующих органов исполнительной власти в экономической сфере России;

3) обеспечение правовой защищенности должностных лиц государственных контролирующих органов исполнительной власти в экономической сфере, повышение их правового статуса.

Вместе с тем, несмотря на предпринимаемые учеными серьезные попытки поиска и обоснования мер совершенствования управления, практические работники нередко предъявляют претензии к науке за ее оторванность от жизни¹. Данные упреки, как представляется, во многом справедливы, поскольку связующее звено между выработанными предложениями и их практической реализацией, т. е. механизм совершенствования системы эффективного функционирования государственных контролирующих органов исполнительной власти в экономической сфере, в должной мере не налажен².

Думается, разработка концепции «механизма» в качестве производной категории по отношению к совершенствованию как социальному явлению позволит найти средство его осуществления, интегрировать основные элементы, раскрыть их взаимозависимость и порядок реализации. Анализируя нормативные правовые акты, материалы архивных оперативных и уголовных дел, автор настоящей статьи приходит к выводу, что эффективность деятельности государственных контролирующих органов исполнительной власти в экономической сфере существенно возрастает, когда эта деятельность ведется в тесном взаимодействии с системой органов внутренних дел, в частности с подразделениями криминальной милиции территориальных органов внутренних дел¹.

Становление и упрочение рыночных отношений и российской национальной экономики сопровождаются криминализацией экономических отношений в современной России. В этих условиях поиск наиболее эффективных форм и методов борьбы с экономическими преступлениями считается задачей первостепенной важности. В настоящее время организационно-структурное обеспечение контролирующей деятельности государственных контролирующих органов исполнительной власти в экономической сфере по своевременному выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию экономических правонарушений и преступлений, несомненно, нуждается в совершенствовании².

Невозможность использования сведений, полученных в процессе оперативно-розыскной деятельности в качестве уголовно-процессуальных доказательств, а только при доказывании позволяла манипулировать доказательствами, с одной стороны, а с другой — на лиц, осуществляющих эту деятельность, стали оказывать давление извне, что приводило к другим неблаговидным действиям³.

Основные положения Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности»⁴, Концепции национальной безопасности Российской Федерации⁵, закрепляющие правовые основы обеспечения безопасности человека, общества и государства, долговременные стратегические задачи и приоритеты в обеспечении национальной безопасности не соответствуют современным реалиям. Министерство внутренних дел РФ является самым многочисленным субъектом обеспечения национальной безопасности и правоохранительным органом¹, который обеспечивает личную безопасность граждан и общественную безопасность, охрану собственности и общественного порядка; осуществляет меры по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, раскрытию преступлений; оказывает помощь гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов².

Сегодня в Министерстве внутренних дел России в рамках административно-правовой реформы происходят концептуальные изменения. Исследование формирования целей и приоритетов развития, организационной структуры, сил и средств, а также проведение факторного анализа деятельности МВД России позволяют определить основные направления его деятельности по обеспечению национальной безопасности в современных условиях:

— борьба с организованной и экономической преступностью, коррупцией, наркоманией, алкоголизмом, с детской безнадзорностью и беспризорностью;

— противодействие терроризму;

— решение миграционных вопросов.

В связи с этим актуальной становится разработка Концепции развития МВД России до 2016 г., которая должна стать составной частью Концепции национальной безопасности Российской Федерации как методологической основы государственной и ведомственной политики по защите национальных интересов. Необходимость эффективного решения этих задач обусловливает актуальность, теоретическую и практическую значимость исследования методологических и организационно-правовых проблем обеспечения национальной безопасности МВД России³.

Думается, следует, ориентируясь на положительный опыт Белоруссии в создании Совета по координации контрольной деятельности контролирующих органов, и в России создать подобный Совет (применительно к государственным контролирующим органам в экономической сфере). Созданный Президентом РФ Совет по координации контрольной деятельности контролирующих органов Российской Федерации в своей деятельности должен руководствоваться Конституцией России, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами российского законодательства, в том числе утвержденным Президентом РФ Положением о Совете.

Что же представляет собой созданный в Белоруссии Совет по координации контрольной деятельности контролирующих органов? Рассмотрим нормативно-правовые основы его деятельности. Итак, Указом Президента Республики Беларусь от 15 ноября 1999 г. № 673 «О некоторых мерах по совершенствованию координации деятельности контролирующих органов Республики Беларусь» был создан Совет по координации контрольной деятельности в Республике Беларусь. Координация деятельности контролирующих органов осуществляется Советом по следующим направлениям:

— обеспечение исполнения актов законодательства при осуществлении контрольной деятельности;

— планирование работы контролирующих органов, в том числе путем разработки координационного плана контрольной деятельности;

— организация проведения совместных (с участием нескольких контролирующих органов) проверок (ревизий) финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

— согласование действий контролирующих органов по сбору и анализу информации в сфере контроля, обмену данными, создание единого банка таких данных;

— обеспечение эффективности реализации решений, принятых по результатам проверок (ревизий);

— анализ итогов контрольной деятельности, разработка на их основе предложений для государственных органов и иных организаций, в том числе, о совершенствовании законодательства в сфере экономических отношений;

— организация обмена опытом контрольной работы;

— обеспечение эффективности подготовки и повышения квалификации работников контролирующих органов.

Совет в соответствии с направлениями своей деятельности вправе в пределах своей компетенции:

— давать поручения контролирующим органам;

— рассматривать жалобы субъектов предпринимательской деятельности на необоснованное назначение проверок (ревизий) и по результатам рассмотрения этих жалоб выносить решения о приостановлении или об отмене проведения контролирующими органами проверок (ревизий);

— запрашивать и получать от государственных органов и иных организаций, субъектов предпринимательской деятельности необходимую информацию;

— заслушивать сообщения и отчеты должностных лиц контролирующих органов, субъектов предпринимательской деятельности;

— вносить в установленном законодательством порядке предложения о привлечении к ответственности должностных лиц контролирующих органов, не обеспечивших надлежащую организацию контрольной деятельности либо не выполнивших решение Совета или его председателя.

Контроль финансово-хозяйственной деятельности осуществляется путем:

— изучения действующей у проверяемого субъекта предпринимательской деятельности системы внутрихозяйственного учета, контроля и экономического анализа;

— проверки документов в целях установления законности проведенных хозяйственных и финансовых операций;

— проверки действительности совершения сделок, получения или выдачи указанных в документах денежных средств и материальных ценностей, оказания услуг, выполнения работ;

— сопоставления данных первичного бухгалтерского учета с данными отчетности, данных учета и отчетности с плановыми данными (сметой, балансом доходов и расходов и другими);

— сопоставления записей, документов и фактических данных по одним операциям с записями, документами и фактическими данными по связанным с ними другим операциям;

— проведения встречных проверок;

— сличения в установленном законодательством порядке имеющихся у проверяемого субъекта предпринимательской деятельности выписок банка по расчетным, валютным и другим счетам с подлинными записями по этим счетам в банке, а также ознакомления с документами, послужившими основанием для производства указанных записей, в целях сопоставления их с копиями;

— сличения в предусмотренных законодательством случаях и порядке копий платежных документов, имеющихся у проверяемого субъекта предпринимательской деятельности, с платежными документами, хранящимися в банке.

Отметим, что в Указе Президента РФ о создании такого Совета необходимо четко прописать обязанности работников (должностных лиц) государственных контролирующих органов в экономической сфере, которые обязаны:

— строго руководствоваться Конституцией РФ, законами, иными актами российского законодательства;

— принимать необходимые меры к пресечению и предупреждению нарушения законодательства, возмещению вреда, причиненного государству, привлечению к ответственности виновных лиц, наложению предусмотренных законодательными актами административных взысканий.

Необходимо разграничить функции контроля и надзора и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, это позволит сосредоточить надзор в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Для этого после принятия нормативных правовых актов предстоит выделить из действующих надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры, сократить численность государственных служащих.

Реализация мероприятий административной реформы должна способствовать повышению качества государственного управления и регулирования. В качестве целевых ориентиров по данным показателям предполагается использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Так, к 2008 г. предполагается достичь значения показателя эффективности государственного управления — 55 единиц, эффективности государственного регулирования — 60 единиц, а в 2010 г. — не ниже 70 единиц по каждому из показателей.

На основании изложенного сделаем следующие выводы.

Современная экономическая преступность в России является отчасти порождением просчетов управленческого характера при переходе государства к рынку, отчасти недостатками нормативно-правового регулирования общественных экономических отношений пореформенного периода. Несовершенство современного российского законодательства о деятельности государственных контролирующих органов в экономической сфере России вызвано, прежде всего, управленческими ошибками в ходе проведения административно-правовой реформы, суть которых сводится к следующему:

— отсутствие четкой концепции экономических реформ;

— стремительное реформирование собственности до создания концептуальных, психологических, правовых и иных общественных предпосылок;

— наделение широкими, почти неконтролируемыми полномочиями должностных лиц и иных служащих государственного управления при приватизации собственности в России.

Для повышения эффективности и результативности деятельности должностных лиц государственных контролирующих органов исполнительной власти в сфере российской экономики необходимо:

— создание эффективной законодательной базы, препятствующей вступлению должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в коррупционные сделки в сфере экономики:

— проведение криминологической экспертизы принимаемых законов, в том числе, на предмет их «взяткоемкости».

Рассмотрение проблем правового регулирования государственных контролирующих органов исполнительной власти в экономической сфере России с позиций системности и федеративных начал позволяет выделить основные цели его совершенствования на современном этапе:

— создание правовых основ, что позволяет эффективно и качественно решать задачи обеспечения национальной экономической безопасности;

— сохранение и укрепление целостности и единства всей системы государственных контролирующих органов, в том числе государственных контролирующих органов исполнительной власти в экономической сфере;

— обеспечение правовой защищенности должностных лиц государственных контролирующих органов, повышение их правового статуса.

Следует, ориентируясь на положительный опыт создания в Белоруссии Совета по координации контрольной деятельности контролирующих органов, создать подобный Совет (применительно к государственным контролирующим органам в экономической сфере страны) в России. Созданный Президентом РФ Совет по координации контрольной деятельности контролирующих органов Российской Федерации в своей деятельности должен руководствоваться Конституцией РФ, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами российского законодательства, в том числе утвержденным Президентом РФ Положением о Совете.

В Указе Президента РФ о создании такого Совета необходимо четко прописать обязанности работников (должностных лиц) государственных контролирующих органов в экономической сфере, которые обязаны:

— строго руководствоваться Конституцией РФ, законами, иными актами российского законодательства;

— принимать необходимые меры к пресечению и предупреждению нарушения законодательства, к возмещению вреда, причиненного государству, привлечению к ответственности виновных лиц, наложению предусмотренных законодательными актами административных взысканий.