Geum.ru

Практические аспекты и проблемы реформирования государственных и муниципальных учреждений

Вид материалаДокументы

Содержание


3. Что такое бюджетное учреждение нового типа?
Изменения в правилах финансирования из бюджета
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   14

3. Что такое бюджетное учреждение нового типа?



Бюджетное учреждение нового типа или бюджетное учреждение с расширенными правами или, как его сейчас еще называют, «новобюджетное» учреждение» представляет из себя, можно сказать, «полуавтономное» учреждение. Жизнь этих учреждений во многом (но не во всем) становится похожей на жизнь автономных учреждений.

Изменения в правилах финансирования из бюджета



Главным изменением является то, что также как и в случае с автономными учреждениями, финансирование деятельности бюджетных учреждений из бюджета того или иного уровня будет осуществляться в виде предоставления субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания136, а не по утверждаемой учредителем смете, как это было раньше. При этом в бюджетном законодательстве такие субсидии называются «субсидиями, предоставляемыми бюджетным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ)»137. Определение объема субсидии, выделяемой бюджетному учреждению на выполнение государственного или муниципального задания, а, следовательно, и нормативов финансирования должно осуществляться с учетом с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки136.

Приведенные формулировки означают, что чтобы предоставлять субсидию в четком соответствии с требованиями бюджетного законодательства, необходимо иметь утвержденные нормативы финансирования – если нет нормативов, то нет и субсидии.


Что такое норматив финансирования бюджетных учреждений?


Прежде всего, расчет нормативов финансирования деятельности бюджетных учреждений по выполнению государственных или муниципальных заданий является, наверное, самой сложной задачей, которую придется решать учредителям этих учреждений.

Вообще, нормативный подход, когда финансируется единица объема той или иной услуги (койко-день обслуживания клиента в доме-интернате и т.д.) в принципе является наиболее прозрачным подходом к финансированию государственных или муниципальных услуг. Однако разработка грамотных нормативов финансирования услуг - достаточно сложная методическая задача. Сложность здесь заключается как в том, чтобы включить в норматив все расходы, необходимые для оказания услуги, и учесть различные условия ее оказания, так и в том, чтобы не превратить нормативное финансирование услуги в профанацию. Обращаясь к уже имеющейся практике работы автономных учреждений, которые тоже должны финансироваться по нормативам, можно отметить, что утрата смысла нормативного подхода имеет место в случае, когда норматив не отражает структуру и объем расходов, необходимых для оказания услуги, а фактически доводится до исторически сложившегося уровня финансирования учреждения. Встречаются даже совсем абсурдные ситуации, когда годовым финансовым нормативом называется общая сумма средств, направляемая на обеспечение деятельности отдельного учреждения в течение года – например, норматив финансирования услуг, оказываемых учреждением «А» в 2010 году составляет 10 миллионов рублей, а аналогичный норматив по учреждению «Б» - 15 миллионов рублей и т.д. То есть, нормируется не услуга, а само учреждение. Происходит это, как правило, из-за отсутствия либо достаточного времени для разработки нормальных нормативов, либо достаточной компетенции учредителей учреждений.

Кроме того, для разработки грамотных нормативов финансирования услуг необходимы полноценные и конкретные стандарты оказания услуг – финансовый норматив должен рассчитываться от потребности оказания услуги с четкими требованиями к ее объемам и качеству. Иными словами, стандарт услуги должен выступать в роли основы для разработки финансового норматива и, следовательно, быть таким, чтобы содержание стандарта можно было, условно говоря, «перевести в деньги». А такие стандарты – большая редкость. Следует иметь в виду и то, что не вся деятельность государственных и муниципальных учреждений может адекватно финансироваться через норматив. Финансово нормироваться могут расходы на оказание регулярных и более или менее унифицированных услуг (например, услуга дошкольного образования, стационарное социальное обслуживание и т.д.). А вот, скажем, деятельность таких учреждений как агентство по привлечению региональных инвестиций или агентство социокультурных проектов финансировать по нормативному подходу будет достаточно затруднительно, если вообще возможно – сложно представить себе финансовый норматив на привлечение одной инвестиции или запуск одного социокультурного проекта (!?).

Вообще, если рассуждать логически, то разработка нормативов финансирования должна была бы предшествовать массовому переводу государственных и муниципальных учреждений в статус «новобюджетных». Однако, к сожалению, жизнь такова, что разрабатывать нормативы для финансирования «новобюджетных» учреждений придется, как говорится, «оказавшись перед фактом».


Таким образом, финансирование бюджетного учреждения сейчас тесно привязывается к государственному или муниципальному заданию. Это относится не только к этапу финансового планирования, но и к этапу финансирования задания во время его выполнения. Если раньше в случае нехватки средств объем сметного финансирования бюджетного учреждения мог быть уменьшен, например, в середине года, а задание остаться прежним (по крайней мере, в федеральном законодательстве для такой распространенной практики не было никаких препятствий), то сейчас уменьшение объема субсидии во время выполнения задания допускается только при условии соответствующего изменения задания138. Здесь хочется обратить внимание на слово «изменение», потому что на первый взгляд в этом случае логичнее было бы вести речь конкретно об уменьшении задания. Однако слово «изменение» здесь вполне оправдано, поскольку изменять задание учреждению в связи с уменьшением его финансирования можно не только путем уменьшения объемных показателей задания (например, количество получателей услуг), но и путем снижения требований к качеству услуг (используемое оборудование и материалы, квалификация персонала и т.д.). Хотя, конечно, если говорить строго, то данная формулировка допускает и такую абсурдную ситуацию, когда объем субсидии снижается, а объем задания при этом увеличивается, ведь увеличение объема – это тоже изменение (!?).

На размер субсидии, предоставляемой бюджетному учреждению на выполнение государственного или муниципального задания, также будет влиять то обстоятельство, что если учреждение сдает в аренду недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за учреждением учредителем или приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, то финансовое обеспечение содержания этого имущества не осуществляется139. Следует отметить, что реализовать это положение возможно, только если нормативы финансирования бюджетного учреждения будут разработаны так, что они будут позволять «вычленять» тот или иной объем сдаваемого в аренду имущества через соответствующие единицы, например, квадратные метры недвижимого имущества.

Меняется и ситуация с судьбой неосвоенных до конца года финансовых средств, выделяемых бюджетным учреждениям. Если при сметном финансировании такие средства возвращались в бюджет и финансовая жизнь учреждения в следующем году начиналась «с чистого листа», то теперь законодательство определяет, что неиспользованные в текущем финансовом году средства субсидии на выполнение государственного или муниципального задания используются бюджетным учреждением в очередном финансовом году на те же цели140. Это, конечно же, приятное для учреждений новшество, но возникает вопрос, а не будет ли учредитель при определении объема субсидии учреждению на следующий год как-то учитывать или, говоря прямо, вычитать эти средства из размера новой субсидии. Ответ на этот вопрос зависит от того, как будет построено нормативное финансирование бюджетного учреждения. Если, как описывалось выше, нормироваться будет само учреждение, то учредитель легко сможет это сделать, а если нормироваться будет единица услуги (посещение, койко-день, час работы, оказание услуги одному клиенту и т.п.), то сделать это будет невозможно, если объем задания учреждению на следующий год не уменьшается.

Также бюджетным учреждениям могут предоставляться субсидии на иные цели, не связанные с выполнением государственного или муниципального задания2. Что это за иные цели, в законодательстве не разъясняется, но можно предположить, что здесь имеется в виду капитализация государственного или муниципального имущества (приобретение основных средств, строительство, капитальный ремонт и реконструкция). В отличие от субсидии на выполнение государственного или муниципального задания правила «освоения» данной субсидии такие же как и правила освоения сметных средств - неиспользованные в текущем финансовом году средства субсидии подлежат возвращению в бюджет и могут быть возвращены учреждению в следующем финансовом году только по решению главного распорядителя бюджетных средств «при наличии потребности в направлении их на те же цели»141.

В заключение отметим, что субсидии бюджетным учреждениям, также как и субсидии автономным учреждениям, не будут облагаться налогом на прибыль142.