Практические аспекты и проблемы реформирования государственных и муниципальных учреждений

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 14

Распоряжение имуществом

Распоряжение имуществом является одним из важнейших аспектов жизни автономных учреждений – не менее важным, чем вопрос финансирования деятельности таких учреждений. Понимать особенности данного вопроса необходимо как учредителям, так и самим учреждениям. В данном разделе рассматриваются и анализируются некоторые эти особенности с точки зрения действующего законодательства и существующей практики работы автономных учреждений. Отдельное внимание уделяется правовым противоречиям, которые, к сожалению, существуют в этой сфере. Для удобства восприятия материал раздела подается в виде ответов на ряд конкретных вопросов, которые возникают в ходе создания и работы автономных учреждений.

1. Кто является собственником имущества автономного учреждения?

Собственником имущества автономного учреждения является Российская Федерация (в отношении федеральных государственных автономных учреждений), субъект Российской Федерации (в отношении государственных региональных автономных учреждений) и муниципалитет (в отношении муниципальных автономных учреждений), и это имущество закрепляется за автономным учреждением на праве оперативного управления^²³. Никаких иных собственников законодательством не предусматривается, поэтому любое имущество автономного учреждения является государственным или муниципальным. Данное обстоятельство во много определяет дальнейшие имущественные отношения в автономных учреждениях.

2. Может ли автономное учреждение самостоятельно распоряжаться своим имуществом?

Краткий ответ на этот вопрос звучит так, что частью своего имущества автономное учреждение не может распоряжаться самостоятельно, а частью – может. Под самостоятельным распоряжением здесь имеется в виду такие действия как продажа, сдача в аренду, использование в качестве залога, внесение в уставный капитал других юридических лиц, осуществляемые исключительно по усмотрению и решению руководителя автономного учреждения.

3. Каким имуществом автономное учреждение не может распоряжаться самостоятельно?

К имуществу автономного учреждения, которым учреждение не имеет права распоряжаться самостоятельно, относится имущество, отвечающее следующим критериям:

Недвижимое имущество, закрепленное за учреждением учредителем или приобретенное учреждением за счет средств, выделенных учреждению учредителем на приобретение такого имущества^²⁴.

Учредитель может закрепить недвижимое имущество за автономным учреждением в момент его создания, а также какое-то недвижимое имущество может быть закреплено за учреждением и позднее, например, при необходимости расширить имущественную базу учреждения в связи с увеличением и расширением государственного или муниципального задания.

Кроме того, учреждение может получить от учредителя денежные средства на приобретение необходимого недвижимого имущества. В данном случае это будет считаться «субсидией на иные цели», предусмотренной бюджетным законодательством^²⁵.

Также автономное учреждение не может самостоятельно распоряжаться земельным участком, предоставленным ему на праве постоянного бессрочного пользования^²⁶.

Движимое имущество, которое учредитель закрепил за учреждением, отнеся его к категории особо ценного движимого имущества.

Также как и в случае с недвижимым имуществом, учредитель может закрепить за учреждением особо ценное движимое имущество в момент создания автономного учреждения, а также при необходимости и позднее.

По правилам, действовавшим до 1 января 2011 года^²⁷, к такому имуществу относилось движимое имущество, которое отвечало минимум одному из следующих критериев:

Движимое имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, библиотечные фонды, отнесенные в установленном порядке к памятникам истории и культуры, документы Архивного фонда Российской Федерации.
Движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 500 тысяч рублей.
Движимое имущество, балансовая стоимость которого не превышает 500 тысяч рублей, но без которого осуществление федеральным автономным учреждением своей основной деятельности будет существенно затруднено.

При этом к особо ценному движимому имуществу не могло быть отнесено имущество, которое не предназначено для осуществления основной деятельности автономного учреждения, а также имущество, приобретенное автономным учреждением за счет доходов, полученных от оказания платных услуг и выполнения платных работ.

Новые правила оставляют главным измеримым критерием отнесения движимого имущества к особо ценному движимому имуществу его балансовую стоимость, но значительно усложняют эту схему.

Так, в отношении федеральных государственных учреждений их учредитель должен самостоятельно определить стоимостной порог в диапазоне от 200 до 500 тысяч рублей и отнести к особо ценному движимому имуществу любое движимое имущество, балансовая стоимость которого выше установленного порога^²⁸.

В отношении государственных учреждений субъекта Российской Федерации правила сложнее. Здесь соответствующий диапазон составляет от 50 до 500 тысяч рублей, а самому субъекту Российской Федерации предлагается выбрать, будет ли единый стоимостной порог в отношении всех региональных учреждений определен высшим исполнительным органом государственной власти субъекта или этот орган только определит, условно говоря, «диапазон в диапазоне» (можно оставить его и в указанных крайних пределах), а конкретный стоимостной порог будет определяться каждым учредителем для своих учреждений отдельно. К особо ценному движимому имуществу будет в обязательном порядке относиться то движимое имущество, балансовая стоимость которого выше установленного порога²⁵.

В отношении муниципальных учреждений правила такие же, как и в отношении государственных учреждений субъекта Российской Федерации, только изначальный диапазон здесь сужен – от 50 до 200 тысяч рублей, а роль высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации играет местная администрация²⁵.

Также к особо ценному движимому имуществу в обязательном порядке должно быть отнесено то движимое имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, а также документы Архивного фонда Российской Федерации и национального библиотечного фонда^²⁹. Кроме того, учредитель по-прежнему может отнести к особо ценному движимому имуществу и то имущество, балансовая стоимость которого ниже установленного порога, если без этого имущества осуществление бюджетным учреждением предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет «существенно затруднено»^³⁰. Последнее положение фактически означает, что при желании учредитель может отнести к особо ценному движимому имуществу любое движимое имущество автономного учреждения вплоть до дырокола, поскольку понятие «существенно затруднено» может толковаться учредителем достаточно свободно. Кроме того, новые правила фактически позволяют учредителю относить к особо ценному движимому имуществу то имущество, которое учреждение приобрело на доходы от оказания платных услуг, поскольку норма о запрете такого отнесения в новых правилах отсутствует.

4. Каким имуществом автономное учреждение может распоряжаться самостоятельно?

К имуществу, которым учреждение имеет право распоряжаться самостоятельно, относится имущество, отвечающее следующим критериям:

Недвижимое имущество, не относящееся к недвижимому имуществу, закрепленному за учреждением учредителем или приобретенному учреждением за счет средств, выделенных учреждению учредителем на приобретение этого имущества.

Норма о самостоятельном распоряжении таким недвижимым имуществом прямо декларируется в федеральном законодательстве об автономных учреждениях^³¹. Однако ситуация здесь не совсем однозначна. В принципе, у автономного учреждения не может быть ни недвижимого, ни движимого имущества, которое не было бы закреплено за ним учредителем, так как собственником любого имущества автономного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование и это имущество закрепляется за учреждением на праве оперативного управления^³². Получается, что даже если учреждение заработало денег, например, на платных услугах и приобрело какую-то недвижимость, то эта недвижимость, становясь имуществом автономного учреждения, должна быть закреплена за ним новым собственником этого имущества – Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципалитетом. Таким образом, формально здесь имеет место некий правовой замкнутый круг - став «закрепленным», это имущество уже не может расцениваться как объект самостоятельного распоряжения учреждением.

Движимое имущество, не относящееся к категории особо ценного движимого имущества.

Критерии и правила отнесения движимого имущества к категории особо ценного движимого имущества рассматривались выше.

Говоря о том, каким имуществом автономное учреждение может самостоятельно распоряжаться, нельзя не упомянуть, что на степень такой самостоятельности влияет то, каким образом в уставе автономного учреждения решен вопрос о размере так называемой крупной сделки. Такая сделка не может быть осуществлена руководителем учреждения самостоятельно и подлежит обязательному предварительному одобрению со стороны наблюдательного совета автономного учреждения^³³. Применительно к имущественным отношениям крупной сделкой считается отчуждение, а также передача имущества в пользование или залог, если стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10 % балансовой стоимости активов учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату^³⁴. Однако федеральное законодательство позволяет учредителю автономного учреждения устанавливать в уставе учреждения меньший размер крупной сделки³⁴. Поэтому теоретически учредитель может при желании минимизировать данный размер и тем самым лишить учреждение возможности самостоятельно распоряжаться любым своим имуществом – для распоряжения любым имуществом будет требоваться одобрение наблюдательного совета.

Кроме того, самостоятельность учреждения в распоряжении имуществом также может ограничиваться в ситуациях, когда речь идет о так называемых сделках с заинтересованностью, под которыми понимаются сделки, где руководитель учреждения, его заместители и члены наблюдательного совета имеют родственные или трудовые отношения с контрагентами учреждения при совершении сделки^³⁵. Такие сделки также как и крупные сделки должны быть предварительно одобрены наблюдательным советом автономного учреждения^³⁶.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что, несмотря на декларируемую самостоятельность учреждения в распоряжении частью своего имущества, у этой самостоятельности существует достаточно много ограничений, а у учредителя учреждения существует достаточно способов свести эту самостоятельность на нет. Отдельную роль в номинальном характере этой самостоятельности может сыграть и то, что назначает руководителя автономного учреждения и прекращает его полномочия никто иной как учредитель учреждения^³⁷.

5. Необходимо ли проводить торги при самостоятельном распоряжении автономным учреждением своим имуществом?

В федеральном законодательстве требование о проведении торгов (конкурсов или аукционов) при передаче прав владения или пользования государственным или муниципальным имуществом, закрепленным на праве оперативного ведения за автономными учреждениями, относится только к недвижимому имуществу^³⁸. Следовательно, продавать, сдавать в аренду и осуществлять другие операции по распоряжению движимым имуществом, которым автономное учреждение имеет право распоряжаться самостоятельно, автономное учреждение может без проведения торгов. На региональном или муниципальном уровне могут существовать нормативные правовые акты, предусматривающие проведение торгов в отношении любого государственного или муниципального имущества или любого государственного или муниципального имущества, закрепленного на праве оперативного управления за любым государственным и муниципальными учреждением. Однако такие акты противоречат не только вышеописанной норме федерального законодательства, но и норме федерального законодательства о праве автономного учреждения на самостоятельное распоряжение частью своего имущества^³⁹.

6. Необходимо ли отражать операции по отчуждению имущества автономного учреждения, которым учреждением имеет право распоряжаться самостоятельно, в реестре муниципального или государственного имущества?

Поскольку любое имущество автономного учреждения, в том числе то, которым оно может распоряжаться самостоятельно, является государственным или муниципальным^⁴⁰, возникает необходимость отражения соответствующих операций, связанных с распоряжением имуществом автономных учреждений, в реестрах государственного или муниципального имущества в соответствии с порядками ведения этих реестров. Применительно к имуществу, которым учреждение имеет право распоряжаться самостоятельно, эта самостоятельность должна выражаться не в разрешительном, а в уведомительном характере учета в реестре производимых операций. Например, в случае приобретения учреждением имущества, подлежащего учету в реестре, орган, осуществляющий управление имуществом, должен уведомляться об этом с целью включения приобретенного имущества в реестр, а в случае продажи такого имущества данный орган также должен уведомляться об этом с целью исключения данного имущества из реестра.

7. По каким расценкам автономное учреждение имеет право сдавать свое имущество в аренду?

В существующей практике базовые ставки арендной платы за государственное и муниципальное имущество, которые в числе прочего используются в качестве начальных ставок при проведении торгов, устанавливаются собственниками этого имущества - органами государственной власти и органами местного самоуправления. Основанием для этого является то, что в соответствии с федеральным законодательством управление и распоряжение такой собственностью является полномочием высших исполнительных органов государственной власти или вопросом местного значения соответственно^⁴¹. Можно сделать вывод, что устанавливаемые ставки обязательны для применения автономными учреждениями в том случае, когда речь идет о сдаче в аренду имущества, которым учреждение не имеет распоряжаться самостоятельно. Когда же учреждение сдает в аренду имущество, которым оно имеет право распоряжаться самостоятельно, это самостоятельное распоряжение включает в себя и самостоятельное установление учреждением ставок аренды этого имущества.

8. Может ли автономное учреждение не иметь особо ценного движимого имущества?

Данный вопрос может возникнуть в случае, когда за бюджетным учреждением, тип которого меняется на автономный, не закреплено никакого движимого имущества, балансовая стоимость которого превышает размер, установленный для отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества^⁴². Иными словами, стоимость закрепленного за учреждением движимого имущества ниже установленного стоимостного порога, а в отнесении этого имущества к особо ценному на основании того, что без этого имущества выполнение учреждением основных видов уставной деятельности будет «существенно затруднено»^⁴³, учредитель не видит смысла. Получается, что во всех нормативных правовых документах, связанных с созданием автономного учреждения и предусматривающих в числе прочего информацию о его особо ценном движимом имуществе, будет стоять прочерк. Не является ли такая ситуация каким-то нарушением? Необходимо ли в данном случае стремиться к тому, чтобы за автономным учреждением было закреплено хоть какое-то особо ценное движимое имущество?

В федеральном законе «Об автономных учреждениях» случай отсутствия у автономного учреждения особо ценного движимого имущества никак не упоминается. Однако и норма о том, что учредитель в обязательном порядке должен закреплять за автономным учреждением именно такое имущество, также в законе отсутствует. Поэтому можно сделать вывод о том, что у автономного учреждением может отсутствовать особо ценное движимое имущество, если никакое закрепляемое за учреждением имущество не подпадает под установленные параметры.

Вместе с тем, следует учитывать, что балансовой стоимостью имущества является первоначальная стоимость нефинансовых активов с учетом проведенной переоценки, достройки, дооборудования, реконструкции, модернизации или частичной ликвидации (разукомплектации) объектов основных средств^⁴⁴, а не остаточная балансовая стоимость, которая учитывает износ имущества^⁴⁵. Таким образом, даже если оборудование имеет большой износ и фактически не стоит тех денег, которые зафиксированы в его балансовой (первоначальной) стоимости, именно эта стоимость должна использоваться при решении вопроса об отнесении этого имущества к особо ценному движимому имуществу.

9. Может ли автономное учреждение не иметь закрепленного за ним учредителем недвижимого имущества?

Иногда в практике деятельности государственных или муниципальных учреждений встречаются случаи, когда учреждение «сидит» на арендуемых площадях. Если при изменении типа такого учреждения на автономный ситуация будет оставаться такой же, то учредителю нечего закреплять за учреждением в качестве недвижимого имущества. Также как и в случае с особо ценным движимым имуществом такое положение дел, в принципе, не запрещается действующим законодательством, однако здесь нельзя забывать о том, что расходы по аренде имущества должны включаться учредителем в финансовое обеспечение выполнения учреждением государственного или муниципального задания.

10. Имеет ли право учредитель изымать имущество у существующего автономного учреждения?

В соответствии с федеральным законодательством об автономных учреждениях любое имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления, а земельный участок, необходимый для выполнения автономным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования^⁴⁶. При этом автономное учреждение может самостоятельно распоряжаться только тем имуществом, которое не относится к недвижимому имуществу и особо ценному движимому имуществу, закрепленному за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества^⁴⁷.

Следовательно, если учредитель закрепил за автономным учреждением недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество или выделил учреждению средства на приобретение этого имущества, то он может по своему усмотрению и изъять это имущество у учреждения из оперативного управления - право на это ему дает гражданское законодательство в тех случаях, когда это имущество является «излишним», «неиспользуемым» или «используемым не по назначению»^⁴⁸. И, соответственно, учредитель не может это сделать в отношении того имущества, которое учреждение получило иным образом (например, приобрело за счет своих внебюджетных доходов). Однако правовое противоречие здесь заключается только в том, что если любое имущество автономного учреждения закрепляется за ним учредителем на праве оперативного управления^⁴⁹, то к такому закрепленному учредителем имуществу будет относиться и то имущество, которое было приобретено автономным учреждением за счет внебюджетных доходов – после приобретения это имущество должно закрепляться учредителем за учреждением. Соответственно, в такой правовой логике получается так, что автономное учреждение и этим имуществом не может распоряжаться самостоятельно, а учредитель может изъять у учреждения это имущество также как и любое другое закрепленное за учреждением имущество.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о том, в каких случаях учредитель может счесть, что имущество автономного учреждения является излишним или используется не по назначению. В действующем законодательстве не содержится расшифровок этих понятий, поэтому решения здесь могут приниматься учредителем на достаточно субъективных основаниях. Можно предположить, что одной из главных причин для такого изъятия может быть то, что то или иное имущество не используется автономным учреждением для выполнения государственного или муниципального задания.

11. Расходы по содержанию какого имущества должны включаться учредителем в финансовое обеспечение выполнения задания?

В соответствии с федеральным законодательством об автономных учреждениях финансовое обеспечение выполнения государственного или муниципального задания должно осуществляться с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки^⁵⁰. Данное обстоятельство необходимо принимать в расчет учредителю при решении вопроса об отнесении того или иного движимого имущества к категории особо ценного движимого имущества в том случае, если балансовая стоимость этого имущества меньше установленного размера. С одной стороны, если данное имущество (например, транспортное средство) не будет являться особо ценным движимым имуществом, то автономное учреждение сможет распоряжаться им самостоятельно (например, продать), а с другой – учреждению придется самостоятельно нести расходы по содержанию этого имущества (в случае с транспортным средством оплачивать расходы по уходу и обслуживанию этого транспорта, транспортный налог и т.д.). Напомним, что по своему усмотрению учредитель может отнести такое имущество к особо ценному движимому имуществу на основании того, что это без этого имущества выполнение учреждением основных видов уставной деятельности будет «существенно затруднено»^⁵¹.

12. Имеет ли автономное учреждение возможность «выводить» свое имущество в другие юридические лица?

Такой вопрос иногда возникает у тех, кто опасается того, что поскольку автономное учреждение может создавать другие юридические лица (в том числе коммерческие – ООО, ЗАО и т.д.) или участвовать в их создании вместе с другими учредителями, это может вызвать бесконтрольное «утекание» государственного или муниципального имущества в частный сектор.

В соответствии с федеральным законодательством об автономных учреждениях до 1 января 2011 г. автономное учреждение могло вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя. Иными словами, при согласии учредителя учреждение может передать любое свое имущество учреждаемому им юридическому лицу. С 1 января 2011 года автономное учреждение по-прежнему с согласия учредителя может делать то же самое, но не с любым имуществом, а только с имуществом, которое относится к недвижимому имуществу, закрепленному за автономным учреждением или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, а также с находящимся у учреждения особо ценным движимым имуществом^⁵². Таким образом, автономные учреждения сейчас утратили право вносить в уставный капитал других юридических лиц то имущество, которое они приобретают за счет своих внебюджетных доходов – все такое имущество в любом случае остается в учреждении. Кроме того, данную операцию теперь запрещается осуществлять с имуществом, которое относится к объектам культурного наследия народов Российской Федерации, предметам и документам, входящих в состав Музейного фонда Российской Федерации, Архивного фонда Российской Федерации, национального библиотечного фонда^⁵³.

Blog

Практические аспекты и проблемы реформирования государственных и муниципальных учреждений

Содержание

Распоряжение имуществом