В. Л. Тамбовцев Административная реформа в России: дело недалекого будущего?
| Вид материала | Документы |
- Барабашев А. Г., Клименко, 1116.19kb.
- Программа «Административная реформа в муниципальном образовании «Глазовский район», 478.18kb.
- Программа семинара изменения в налоговом законодательстве россии, 29.25kb.
- «Административная реформа и проблемы государственного управления», 15.79kb.
- Программа экономических реформ на 2010 2014 год Комитет по экономическим реформам при, 1297.56kb.
- Административная реформа и создание «электронного государства», 644.93kb.
- Административная реформа в Российской Федерации: проблемы реализации, 438.39kb.
- Административная реформа, 603.01kb.
- Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки, 215.66kb.
- Административная реформа в Российской Федерации: сравнительная таблица мероприятий, 1444.05kb.
В.Л.Тамбовцев
Административная реформа в России: дело недалекого будущего?
Введение
С начала 1990-х годов и до начала 2000-х годов российские правительства решали одновременно как минимум три круга сложных и лишь частично дополняющих друг друга задач: во-первых, достижения макроэкономической стабильности, во-вторых, обеспечение функционирования экономики и социальной сферы в условиях трансформационного спада, в-третьих, осуществление серии сложных реформ, направленных на формирование законодательных основ рыночной экономики. Все эти задачи решались параллельно и в сжатые сроки, поэтому вопросы качества принимаемых решений и эффективности их реализации на практике рассматривались как незначимые: важно было найти хоть какое-то решение, а вовсе не наилучшее. В течение того же периода чиновники ведомств федерального и регионального уровней, с большим или меньшим энтузиазмом выполняя принимаемые наверху решения, активно занимались собственным нормотворчеством, назначением которого во многом было выстраивание административных барьеров.
В результате к тому моменту времени, когда наиболее острые последствия трансформационного спада были преодолены, и в стране начался экономический рост, хозяйственная среда оказалась настолько засоренной административными барьерами, что непрерывный поток сигналов о непроизводительных издержках, идущих от бизнеса, был замечен в правительстве. Итогом восприятия этого потока стало объявление политики дебюрократизации, в рамках проведения которой было принято несколько законов, позитивно повлиявших на характер институциональной среды хозяйствования: о регистрации юридических лиц, о лицензировании отдельных видов деятельности, о правах предпринимателей в ходе осуществления контрольно-надзорной деятельности, а также о техническом регулировании.
Характерной чертой процессов подготовки практически всех этих законов было активное участие в них заинтересованных лиц, - будущих адресатов соответствующих правил. Именно такое участие позволило, несмотря на противодействие представителей будущих гарантов этих законов (контролирующих ведомств и т.п.), разработать правила, способствующие созданию стоимости, а не ее перераспределению. Поэтому, несмотря на ряд существенных недочетов принятых законов, во многом обусловленных отражением в них интересов «противоположной стороны», в целом их действие благоприятно сказалось на хозяйственной среде российской экономики.
Начало и ход административной реформы
Процессы подготовки законов, реализовавших политику дебюрократизации, вскрыли и показали как правительству, так и широкой общественности, масштабы возможностей чиновников по выстраиванию административных барьеров. Как выяснилось, за период отсутствия внимания к «внутренней жизни» ведомств, последние, будучи предоставленными сами себе, «накопили» более 6,5 тысяч функций и полномочий, обеспечивших основу для ведомственного нормотворчества. При этом функции и полномочия зачастую дублировались, чрезвычайно усложняя координацию действий ведомств. Совмещение возможностей принятия регуляций с осуществлением контроля их исполнения было практически общим местом. Квалификация работников ведомств зачастую оставляла желать лучшего, в то время как регламентация их служебных обязанностей определялась внутренними документами ведомств, и т.д. Тем самым, организация деятельности системы государственных (федеральных и региональных) органов власти, сложившаяся за предшествующий период ее функционирования в кризисных экономических условиях, оказалась такой, что стала тормозом на путях формирования «вертикали власти», строительство которой началось в 2000-х годах. Иначе говоря, в этот момент решения проблемы реорганизации системы государственного управления потребовали как интересы бизнеса, так и интересы власти. Правда, каждый из этих субъектов по-разному видел способы ее решения. Тем не менее, именно в этот период и возникли представления о необходимости проведения административной реформы.
Как отмечал в то время В.Мау, «Административная реформа не сводится только к сокращению избыточных функций. Ее задача - повышение эффективности госуправления вообще и госслужбы в частности. Для этого государство должно в первую очередь определить, чем оно должно заниматься, чем нет. Сразу скажу: никаких коммерческих услуг государство предоставлять не должно. Другая проблема - соотношение функций выработки политики и контроля. Сейчас зачастую разрабатывают законы те ведомства, которые их применяют, а потом контролируют исполнение. Зачастую ведомственные акты написаны так, что выполнить их невозможно, а потому с контролерами приходится "договариваться". Третье направление - повышение эффективности бюджетных расходов» [1]. Таким образом, административная реформа мыслилась как естественное продолжение политики дебюрократизации, расширение ее на такую сферу, как само государственное управление.
Названные направления административной реформы начали воплощаться в конкретные нормативные акты весной 2004 г. Первым из них Указ президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствие с ним устанавливалось, что федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) могут быть трех типов: министерства, призванные вырабатывать стратегические направления развития тех сфер, которые они призваны курировать; агентства, чье назначение заключается в осуществлении бюджетных расходов, отнесенных к компетенции министерства; службы, задачей которых является выполнение контрольно-надзорных функций в сферах их компетенции. При этом из пяти тысяч контрольных функций государства почти половину предполагалось исключить как избыточные.
Определенная этим указом система ФОИВ внешне вполне близка к тем системам органов исполнительной власти, которые существуют в ряде экономически развитых стран. Вместе с тем, ей свойственно и коренное отличие от таких систем: как агентства, так и службы (за малым исключением) предполагались подчиненными соответствующим министерствам. Эта «деталь» сразу сводила на нет потенциал повышения эффективности функционирования, связанный с идеей организационного разделения функций введения регуляций, контроля их исполнения и финансирования бюджетных расходов. Дело в том, что именно независимость министерств, агентств и служб дает возможность корректно настроить их стимулы на повышение эффективности использования ресурсов [4]. Жизнь показала, что выводы, следующие из экономической теории, невозможно опровергнуть даже при очень большом желании: «скованные одной цепью» министерства и агентства стали источником непрерывных внутренних конфликтов по поводу распоряжения бюджетными средствами, среди служб появились такие, что осуществляют разработку нормативных актов, совсем недавно в структуре правительства возникли комитеты (по рыбному хозяйству и делам молодежи) – ведомства, тип которых отсутствует в упомянутом указе, и т.п. Таким образом, изначальная некорректность построения системы ФОИВ проявляет себя множеством способов, и каждый из них вносит свой вклад в снижение эффективности функционирования государственного аппарата.
Следующий нормативный акт, реализующий замысел административной реформы и направленный на повышение эффективности бюджетных расходов, — Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренная постановлением правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249. Концепция определила основные направления трансформации бюджетного процесса в РФ в сторону усиления его ориентации на конечные результаты осуществления бюджетных расходов, включая такие значимые моменты как определение целевых показателей бюджета в целом и отдельных ведомств, отчетность ведомств относительно успешности или неуспешности в достижении значений этих показателей, ясное вычленение бюджетных расходов, связанных с необходимостью финансирования ранее принятых обязательств (зафиксированных законом), и новых обязательств, которые берутся при наличии положительной разницы между планируемыми доходами бюджета и суммой расходов по ранее принятым обязательствам, переход к трехлетнему планированию и др.
При всем потенциально положительном воздействии намеченных мер на эффективность расходования бюджетных средств, в Концепции отсутствовал ряд важных моментов, определивших действенность аналогичных реформ, предпринятых десятилетием ранее в ряде экономически развитых стран. Во-первых, поскольку для агентств, обеспечивавших финансирование расходов, не была предусмотрена система стимулирования за достигнутую экономию средств при условии достижения заданных результатов, а сами они оставались в подчинении у министерств, в отечественный БОР (бюджетирование, ориентированное на результат) не был встроен механизм оптимизации расходов. Во-вторых, в реформе бюджетного процесса не были решены вопросы организации взаимодействия ведомств, возникающие в ситуациях достижения целей, на которые «работают» более чем одно ведомство. В-третьих, не был даже упомянут такой важный механизм повышения эффективности бюджетных расходов при достижении установленных целей как создание адекватных регуляций. Фактически достижение целей связывалось только с «бюджетоёмкими» мероприятиями, в то время как выработка регуляций всецело передавалась министерствам и не рассматривалась как способ достижения целей, т.е. в увязке с другими мероприятиями. Наконец, в осуществляемой реформе не были предусмотрены специальные механизмы обеспечения соответствия планов ФОИВ методике их разработки, хотя без такого соответствия потенциальный эффект БОР не мог быть достигнут. Все это в целом дало нам основание охарактеризовать фактически реализуемый в РФ режим бюджетного планирования как имитацию БОР [6].
Начало реализации еще одного направления административной реформы положил Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Он определил такие важные параметры последней, как статус государственного служащего, систему его социальных гарантий, регламентировал порядок оплаты труда, процедуры принятия на службу и увольнения с государственной службы, а также ограничения, налагаемые на государственных гражданских служащих. В частности, закон запретил гражданским служащим заниматься предпринимательской или коммерческой деятельностью, использовать должностные полномочия для предвыборной агитации, разглашать конфиденциальную служебную информацию, выполнять оплачиваемую работу, если это приводит к конфликту интересов. Явное формулирование позиций, связанных с конфликтом интересов – одна из наиболее значимых черт этого закона. Кроме того, служащим было запрещено публично осуждать, в том числе в средствах массовой информации, конституционный строй РФ, решения государственного органа, в котором они работают, а также вышестоящих органов.
Весной – летом 2004 г. началось достаточно активное обсуждение Концепции закона о стандартах административных услуг. Важность такого закона для обеспечения эффективности расходования бюджетных средств трудно переоценить: ведь БОР не сможет быть реализован в полном объеме без введения стандартов оказания административных услуг на низовом уровне взаимодействия государства с гражданами и бизнесом в одной из важнейших сфер — установлении, подтверждении, изменении и упразднении различных прав граждан и организаций. Более того, зарубежный опыт ясно показывает, что разработка и введение в действие стандартов административных услуг одновременно может быть и действенным инструментом активизации организаций гражданского общества, их конструктивного диалога с властью на низовом уровне. Более того, обсуждавшиеся в упомянутый период варианты концепции в значительной мере опирались на такие правила, которые могли быть основой подобного взаимодействия [3].
Обсуждение указанных первых нормативных актов, реализующих замысле административной реформы, а также хода их внедрения, интенсивно осуществлявшееся в экспертных и управленческих кругах, привели к разработке специального организационного документа — федеральной целевой программы (ФЦП) "Административная реформа (2005-2010 годы)".
Ее мероприятия были сгруппированы в восемь блоков:
Первый блок - "Управление по результатам" – конкретизировал мероприятия в области внедрения БОР, в частности, распространения его принципов на региональный уровень.
Второй блок - "Стандартизация и регламентация" – включал как подготовку соответствующего законодательства, так и разработку первых «экспериментальных» административных стандартов и регламентов.
Третий блок - "Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции" - предусматривал реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов, реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, разработку и реализацию механизмов противодействия коррупции.
Четвертый блок - "Повышение эффективности взаимодействия государства и общества" – намечал шаги в области создания разного рода консультативных общественных советов при ФОИВ, а также на региональном уровне.
Пятый блок - "Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы" – предполагал развитие необходимых сетевых и вычислительных средств, а также разработку совокупности индикаторов для отслеживания результатов осуществления ФЦП.
Шестой блок - "Взаимодействие с обществом и содействие распространению лучшей практики" – определял основные действия информационного характера, которые должны были привлечь внимание общественности к результатам осуществления административной реформы. Речь шла о проведении семинаров и конференций на федеральном и региональном уровнях, обеспечении распространения опыта реформ, взаимодействии с общественностью по вопросам административной реформы.
Седьмой блок - "Управление программой на региональном уровне" – содержал мероприятия по распространению административной реформы на уровень субъектов РФ. Он включал разработку типовой программы административной реформы субъекта Российской Федерации и создание типовой программы административной реформы для реализации на муниципальном уровне.
Восьмой блок - "Обеспечение административной реформы" – включал действия в области кадрового обеспечения осуществления мероприятий, вошедших в перечисленные выше блоки, а также вопросы обеспечения деятельности Дирекции этой ФЦП.
Проведение программных мероприятий должно было быть увязано с реализацией таких федеральных программ, как "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" и ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)".
Важной чертой механизма реализации данной программы был конкурсный характер выделения средств на осуществление ее различных мероприятий. Участниками конкурсов выступали, в частности, отдельные ведомства, заявки которых оценивались с точки зрения их качества, так что средства выделялись только тем из них, заявки которых свидетельствовали о готовности ведомств осуществить заявленные действия.
Ситуация, сложившаяся по истечению примерно половины срока действия ФЦП, на конец апреля 2007, может быть охарактеризована следующим образом: только в 20 субъектах РФ созданы комиссии по проведению административной реформы; раздел «Административная реформа» присутствует на сайтах администраций в 21 субъекте РФ [3].
22 июня 2007 г. на заседании Объединенной рабочей группы по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе обсуждался проект закона об административных регламентах и стандартах государственных и муниципальных услуг, - документ, «выросший» из концепции законодательства о стандартах административных услуг, выдвинутой летом 2004 года. За прошедший период из него исчезло практически все, делавшее концепцию документом, позволявшим сформировать широкую площадку для участия организаций гражданского общества в контроле функционирования власти. Более того, сами стандарты административных услуг, выступающие мерой четкости исполнения властями своих функций по отношению к гражданам и бизнесу, в упомянутом проекте выступают необязательным «довеском» к внутриведомственному документу – регламенту деятельности органа власти по исполнению той или иной из его функций. Практически исчезла из проекта закона и идея введения экономической ответственности чиновников за нарушение установленных для них требований по времени и другим параметрам предоставления услуг гражданам и организациям.
В 2007 году впервые был утвержден трехлетний федеральный бюджет, т.е. реализован один из элементов БОР. Однако другие его элементы, и прежде всего – определение согласованных целевых показателей ФОИВ, введение механизмов стимулирования работников этих органов к экономии выделенных средств при условии достижения целевых показателей, и т.д., так и остались предметами будущих усилий1.
Другими словами, административная реформа, введенная в рамки соответствующей ФЦП, стала некоторым рутинным процессом, связанным с выполнением заданий этой программы, — притом, что относительно мероприятий программы отнюдь не доказано, что их выполнение и будет означать достижение изначальных целей административной реформы. Соответственно, не наблюдается и существенного улучшения в функционировании государственного аппарата. Это обстоятельство заставляет задуматься о том, насколько корректна была постановка проблемы, решить которую призвана административная реформа, нет ли альтернативных постановок проблемы, решение которых может содействовать повышению эффективности функционирования органов исполнительной власти?
Реальная проблема: неэффективность государства
С нашей точки зрения, для того, чтобы наметить действенные пути ощутимого повышения конструктивной роли государства в социально-экономическом развитии России, необходимо, прежде всего, корректно сформулировать и структуризовать ту реальную проблему, которую пытается решить проводимая административная реформа. Как представляется, корректно сформулированная проблема заключается в неэффективности государства.
Эта проблема, в свою очередь, состоит из трех основных подпроблем:
во-первых, не наилучшим образом выбираются направления использования ресурсов, изымаемых из частного оборота (некорректные цели); цели, которые ставит правительство, не отражают и не интегрируют предпочтения граждан и бизнеса, они основываются на представлениях самого правительства о том, что следует делать, а эти представления порой далеко расходятся с представлениями общества;
во-вторых, выбираются не наилучшие способы достижения целей (неэффективные способы достижения целей); поскольку внутри процедур распределения бюджетных средств у получателей и распорядителей последних нет стимулов к экономии выделяемых ресурсов, отсутствует и заинтересованность в отборе наиболее эффективных способов и механизмов достижения поставленных перед ними целей;
в-третьих, реализация выбранных способов сопровождается чрезмерными издержками ресурсов в каналах их движения, как внутри государства, так и частном секторе (чрезмерные трансакционные издержки); важно подчеркнуть, что речь идет не столько о трансакционных издержках, связанных со сбором и обработкой информации, сколько о тех трансакционных издержках, которые сопряжены с оппортунистическим поведением всех участников экономических взаимодействий, и в первую очередь – государственных служащих, что проявляется в форме коррупции.
Поставленная проблема с ее тремя подпроблемами, с нашей точки зрения, охватывает основные «болевые точки» неэффективности государства. Однако это не означает, что именно так она трактуется в документах, отражающих пути повышения эффективности государства. Напротив, трактовка данной проблемы во многом определяется типом и содержанием стратегия развития, формулируемой в системе власти.
С нашей точки зрения [2], в настоящий момент в принципе возможно принятие одной из четырех стратегий развития:
1. «Мобилизация». В рамках данной стратегии будет осуществляться массированное перераспределение ренты, получаемой от продажи природных ресурсов (прежде всего, энергетических), в сектора экономики, оцениваемые как перспективные и подлежащие ускоренному развитию. Основанием для оценки, скорее всего, будут выступать критерии значимости для трансформации страны в один из «полюсов силы» в международных отношениях, т.е. высокотехнологичные сектора, производящие продукцию оборонного характера. Развитие социальной сферы будет рассматриваться как «неизбежное зло», нагрузка на экономику. Риторика типа «догнать и перегнать» будет служить обоснованием как предельной централизации и огосударствления экономики, так и минимального внимания к социальной сфере.
2. «Рантье». Стратегия, в известном смысле «обратная» стратегии мобилизации. Она также базируется на массированных перераспределениях ренты, формируемой от продажи природных ресурсов, однако основное направление ее использования – социальная сфера. Вариант предполагает развитие энергосектора за счет его собственных и привлекаемых (в т.ч. из-за рубежа) средств, централизованное распределение изымаемой ренты на цели потребления неэффективных работников других секторов (прежде всего, разрастающегося бюджетного сектора). Он предполагает минимальную внешнюю активность при усиленной заботе о социальной сфере;
3. «Инерция». Данный вариант, включающий разрозненные попытки улучшения институциональной среды там, где совсем плохо, и направление централизованно изымаемой ренты в выборочные сектора, имеющие инновационный потенциал. Вариант предполагает умеренную внешнюю активность при умеренной заботе о социальной сфере, имеет скорее тактический, чем стратегический характер, и нацелен в первую очередь на обеспечение стабильности: не ставить масштабные цели, а хотя бы не потерять то, что уже есть.
4. «Модернизация». Вариант нацелен на осуществление комплексной институциональной трансформации общества, государства и экономики, предполагающей направление государственных средств на институциональные и структурные реформы, а частных средств – на развитие бизнеса в изменяющихся (к лучшему) условиях хозяйствования. На первом этапе своей реализации, т.е. в течение периода трансформации, он предполагает умеренную внешнюю активность при умеренной заботе о социальной сфере. По мере улучшения условий хозяйствования ориентиры сдвигаются на развитие человеческого капитала, творческой активности граждан, трансформацию страны в одного из интеллектуально-культурных лидеров, не только генерирующих идеи, но и способных воплощать их в рамках собственной экономики.
Как видно из краткого описания, все названные варианты стратегии предполагают определенные реформы государства, нацеливаемые на повышение его эффективности, однако направления и содержание этих реформ будут существенно различаться.
Направления решения проблемы неэффективности государства
1. Стратегия «Мобилизация»
Проблема трактуется как высокие издержки мобилизации средств на развитие выбранных секторов традиционным путем, посредством изъятия налогов, распределения собранных средств через бюджет и особенно исполнения бюджета сложившимися на сегодняшний день коррупционными практиками. Тем самым, данная постановка проблемы затрагивает преимущественно третий из выделенных выше аспектов проблемы.
Вероятный способ решения: поскольку названные высокие издержки обусловлены в основном определенной независимостью фирм, добывающих природные ресурсы, то повысить эффективность государства в рамках идеологии данной стратегии – значит, в первую очередь, национализировать ресурсодобывающий сектор, т.е. перевести поток ренты из традиционных каналов вовнутрь сектора. Соответственно, рента, необходимая для перераспределения в сектора, назначенные «прорывными», становится «внутренним делом» государства, и под присмотром высоких чиновников направляется на расширение влияния в мире (в том числе, и «энергетического» влияния), не отвлекаясь на «побочные» направления.
Заинтересованные группы: высокие чиновники, курирующие рентопроизводящий и оборонно-промышленный сектора, назначаемые ими менеджеры. Поскольку вариант национализации крупных предприятий поддерживается значительной частью населения, данный способ решения проблемы может получить и более широкую поддержку.
Последствия: поскольку причины неэффективности не устраняются, концентрация ресурсов на выбранных целях лишь сократит их объем, выделяемый на другие цели, а неэффективность сохранится. Соответственно, проблема будет воспроизводиться практически в том же масштабе.
2. Стратегия «Рантье»
Проблема трактуется как высокие издержки справедливого распределения «общенародного достояния – ренты от природных ресурсов» между гражданами, поскольку слишком много бюджетных средств «исчезает» по пути. Тем самым, трактовка проблемы затрагивает, как и рамках предыдущей стратегии, преимущественно третий из аспектов проблемы.
Вероятный способ решения: поскольку успешность реализации стратегии зависит не только от действенности распределительных процедур, но и от объемов изымаемой ренты, наиболее вероятный подход к решению проблемы в рамках данного подхода будет заключаться, во-первых, в переводе рентных потоков вовнутрь государства, а во-вторых - в усилении адресности распределения и введении демонстрационных мер ответственности чиновников за нарушения справедливости распределения, задержки в предоставлении средств и т.п. Вполне возможно также дозированное подключение общественности к решению проблемы через возрождение различных форм «народного контроля».
Заинтересованные группы: чиновники всех уровней, широкие слои малообеспеченных граждан, значимые как электорат для высших выборных лиц.
Последствия: поскольку наиболее вероятный меры по реформированию государства не выходят за рамки третьей подпроблемы, основной источник потерь эффективности не устраняется, и проблема воспроизводится практически в том же масштабе.
3. Стратегия «Инерция»
Проблема трактуется как неуправляемость чиновников, затрудненность «настройки» их на четкое исполнение решений, принимаемых на вышестоящем уровне, массовость оппортунистического поведения. Тем самым, трактовка проблемы в рамках этой стратегии затрагивает второй и третий из аспектов реальной проблемы неэффективности государства.
Вероятный способ решения: материальное стимулирование чиновников в соединении с некоторым увеличением ответственности за нарушение формальных правил; повышение прозрачности административных процедур, введение в действие административных регламентов и стандартов государственных и муниципальных услуг, введение административного судопроизводства.
Заинтересованные группы: высшие федеральные и (отчасти) региональные чиновники, а также широкие слои населения и среднего и мелкого бизнеса, не удовлетворенные неэффективностью чиновников, непосредственно оказывающих государственные услуги.
Последствия: частичное повышение эффективности государства за счет частичного решения третьей и отчасти второй подпроблем.
4. Стратегия «Модернизация»
Проблема трактуется корректно, как проблема неэффективности государства, включая все три ее аспекта.
Вероятный способ решения: введение явной, обсуждаемой конкуренции альтернатив в части направлений расходования бюджета; оценка вариантов регуляций в соответствии с принципами оценки регулирующего воздействия, выбор тех вариантов, которые направлены на рост богатства, а не перераспределение стоимости; конкуренции способов достижения целей в рамках процедур БОР; поощрение ведомств и чиновников за экономию средств при условии достижения целей; введение ответственности конкретного исполнителя и выплат из бюджета ведомства пострадавшему за нарушение административных стандартов.
Заинтересованные группы: высшее руководство, заинтересованное в реальной модернизации; политический класс (гражданское общество); граждане, малый и средний бизнес, непосредственно сталкивающийся с чиновничеством на низовом уровне.
Последствия: создание одной из базовых предпосылок реальной модернизации, - эффективного государства, способного осуществлять трансформацию институциональной среды в состояние, благоприятное для развития инновационной экономики.
Заключение
Сопоставление вариантов осуществления мероприятий, нацеливаемых на повышение эффективности функционирования государства, ясно показывает, что тот их вариант, который сегодня носит название «административная реформа», не охватывает всех источников неэффективности. Прежде всего, за его пределами остается первая подпроблема, т.е. неэффективность, связанная с неточной постановкой целей развития. Отсутствие автоматически срабатывающих механизмов обратной связи между действиями государства и реакциями граждан и бизнеса, во-первых, позволяет оперативно корректировать цели только в случае очень значительных негативных эффектов, а во-вторых, не дает возможности использовать конкуренцию альтернативных постановок в качестве источника эффективности.
Проявления этого вида неэффективности особенно наглядно видны на уровне регионов и крупных городов, где осуществление престижных проектов соседствует с доживающей свой век инфраструктурой, а права собственности горожан систематически нарушаются якобы исходя из интересов города (на самом деле – исходя из интересов приближенного к власти бизнеса).
Осуществляемая административная реформа слабо затрагивает и второй источник неэффективности государства – выбор не наилучших средств достижения целей. Достижение подавляющего большинства целей правительства, сформулированных в рамках реформы бюджетного процесса, требует сложного взаимодействия многих федеральных ведомств, однако имеющиеся методические разработки не включают каких-либо инструментов и процедур, которые требовали бы от ведомств налаживания такого взаимодействия. В результате решения, намечаемые одними ведомствами, часто не являются взаимодополнительными с решениями, принимаемыми другими ведомствами, так что потенциальный синергетический эффект просто не возникает, что и оказывается причиной потерь эффективности. Что же касается отбора вариантов достижения целей внутри ведомств, то он, как правило, осуществляется без явного обсуждения и сопоставления вариантов, - в том числе и таких, которые предполагали бы достижение цели данного ведомства за счет действий, осуществляемых другими ведомствами.
Таким образом, реализуемая административная реформа по своему содержанию наиболее близка к действиям, которые соответствуют инерционной стратегии развития. Для того же, чтобы решать задачу повышения эффективности государства в полном объеме, необходим переход к иной стратегии развития, - стратегии модернизации. Только в случае такого перехода можно будет всерьез говорить о проведении полномасштабной административной реформы. Произойдет ли такой переход, или же государство и далее будет следовать сложившейся инерции – вопросы, ответы на которые даст недалекое будущее.
Литература
- Мау В. Интервью «Российской газете» - Федеральный выпуск №3317 от 9 октября 2003 г.
- Коалиции для будущего. Под ред. Л.М.Григорьева. М.: 2007.
- Российская газета - Федеральный выпуск, №4354 от 28 апреля 2007 г.
- Тамбовцев В. Государственное регулирование государства: теория, международный опыт, российские реформы. Доклады РЕЦЭП, №1, М.: 2004, с.5-42.
- Тамбовцев В.Л. Стандарты государственных услуг (Экономическая теория и российские реформы). - Общественные науки и современность, №4, 2006, с.5-20
- Тамбовцев В., Шаститко А. Работоспособность бюджетирования государственных расходов, ориентированного на результат. – Экономическая политика, № 3, 2006.
1 Много документов и журналистских публикаций, относящихся к административной реформе в РФ, представлено на сайте «Российской газеты»: ссылка скрыта