Пути реформирования институциональной базы негосударственного пенсионного обеспечения Основы построения новой пенсионной системы

Вид материала

Документы

Содержание Вставка 2.1. Организация первого уровня пенсионной системы Обязательные взносы Пенсионные выплаты 2.2. Особенности переходного периода 2.3. Государственное управление и контроль Федеральное собрание России Министерство труда и социального развития РФ Вставка 2.2 Функции и задачи Инспекции НПФ Учреждение пенсионных фондов. Вариант 1. Активы в собственности участника Вариант 2. Активы в собственности фонда Учет пенсионных накоплений. Активы = 100.000 Хранение активов пенсионных фондов. Вставка 2.3. Управление активами пенсионных фондов Инвестиционная деятельность фондов и оценка пенсионных активов. Обеспечение устойчивости фондов и система резервирования. Исключение конфликта интересов и защита прав участников. Развитие системы пенсионного обеспечения и вопросы налогообложения. Для фондов 2-го уровня ... Полное содержание

Подобный материал:

• Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской, 2387.47kb.
• Опыт российской пенсионной реформы 2002, 182.77kb.
• Партнерская программа негосударственного пенсионного обеспечения членов сро нп «Стройконсолидация», 85.01kb.
• Мониторинг сми РФ по пенсионной тематике 9 февраля 2010 года, 730.98kb.
• Методические рекомендации по развитию негосударственного пенсионного обеспечения населения, 661.52kb.
• Методические рекомендации по развитию негосударственного пенсионного обеспечения населения, 663.72kb.
• 1. Современное развитие пенсионной системы в Российской Федерации, 170.59kb.
• Рекомендации круглого стола «Развитие негосударственного пенсионного обеспечения, 40.36kb.
• E -mail: napf@dol ru Конференция «Роль и место негосударственного пенсионного обеспечения, 100.35kb.
• Концепция оптимальной пенсионной системы 65 Основные предложения по реформированию, 1186.39kb.

2. ПУТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ БАЗЫ НЕГОСУДАРСТВЕННОГО ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ^

2.1. Основы построения новой пенсионной системы

Мировой опыт свидетельствует о том, что эффективная система пенсионного обеспечения в большинстве стран базируется на трех уровнях и использует как распределительные, так и накопительные принципы. Уровни пенсионной системы могут быть тесно связаны друг с другом посредством внутренней структуры, способов контроля и механизмов распределения денежных потоков. Введение обязательных накопительных схем (2-ой уровень) позволяет повысить размер пенсий его участникам за счет инвестирования пенсионных активов.

Данная работа не претендует на исчерпывающий анализ реформы первого уровня и реорганизации Пенсионного фонда РФ. Высказываемые рекомендации и соображения представляют собой лишь возможный вариант развития пенсионной системы. Однако если предлагаемые подходы будут приняты во внимание при проведении реформы, может появиться возможность эффективного использования накопительных схем, в том числе за счет масштабного перетока средств во вновь создаваемый 2-ой уровень.

Вставка 2.1. Организация первого уровня пенсионной системы

Первый уровень должен строиться на основе реформированного ПФР, в котором существующие распределительные принципы будут совмещаться с новой системой условных счетов.

Задачи данного уровня: обеспечение выплаты минимальных социальных пенсий всем гражданам; учет доходов граждан, индивидуальных пенсионных взносов и обязательств на личных "условных" счетах; обеспечение сбора всех обязательных пенсионных взносов граждан и работодателей и направление соответствующей части средств в фонды 2-го уровня; обеспечение механизма пенсионных выплат, в том числе частично для 2-го уровня; сохранение финансовых гарантий выплат льготных/досрочных пенсий.

Первый уровень финансируется за счет следующих средств:

1) взносов, уплачиваемых всеми работодателями в виде определенного процента от фонда оплаты труда (ФОТ^);


2) взносов граждан в виде процента от начисленной им заработной платы^ (зачисляются на индивидуальные условные счета);

3) дополнительных взносов, уплачиваемых работодателями за тех сотрудников, которые получили права на льготное/досрочное ПО и не переведены во 2-ой уровень;

4) налогов, получаемых от обложения пенсионных выплат из всех уровней системы ПО;

5) взносов из государственного бюджета (частично обеспеченных инвестициями фондов 2-го и 3-го уровней в государственные ценные бумаги);

6) средств, накопленных гражданами в других уровнях пенсионной системы и переводимых с их согласия в 1-ый уровень для дальнейшего осуществления пенсионных выплат.


Взносы работодателей являются обязательными и представляют из себя пенсионные налоги. При введении дополнительных взносов необходимо отталкиваться от существующей официальной статистики, касающейся системы льготного/досрочного ПО. На начальном этапе может быть рассмотрен следующий вариант:

- за базу для взимания налога принимается общий ФОТ;

- расчетным путем определяется налоговая ставка;

- для каждого работодателя определяется поправочный коэффициент, равный доле мест с неблагоприятными условиями труда в штатном расписании;

- работодателей обязывают уплачивать налог по соответствующей ставке, скорректированной на поправочный коэффициент;

- при переводе во 2-ой уровень сотрудников, имеющих право на льготное/досрочное ПО, поправочный коэффициент для предприятия уменьшается на долю переводимых сотрудников в штатной численности.


Граждане должны уплачивать пенсионные взносы в виде определенного процента от заработной платы, которые либо целиком зачисляются на их условные счета, либо частично или полностью передаются во 2-ой уровень (в зависимости от выбранного варианта перевода граждан во 2-ой уровень). Все обязательные взносы от имени работника перечисляются работодателем. На условные счета также зачисляются пенсионные накопления граждан, которые переводятся в 1-ый уровень из других уровней системы для дальнейшего осуществления пенсионных выплат. В целях укрепления системы финансирования текущих пенсий средства на условных счетах до выхода граждан на пенсию должны корректироваться с учетом индекса цен. Все остальные денежные поступления в 1-ый уровень (налоги и субсидии из бюджета) не зачисляются на условные счета граждан. Целесообразно осуществлять дополнительный контроль за действиями работодателей, ведя учет их взносов и сравнивая его со статистикой обязательных отчислений из заработной платы работников.

Все средства, собранные в 1-м уровне, предлагается использовать на следующие виды выплат:

(1) пенсии тем гражданам, которые уже их получали по состоянию на определенный момент времени (такие граждане, фактически, не затрагиваются реформой);

(2) пенсии гражданам в соответствии с обязательствами, записанными на условных счетах;

(3) гарантированный уровень минимальной социальной пенсии для граждан с низкими доходами;

(4) досрочные/льготные пенсии гражданам, имевшим на них право на определенный момент времени и не переведенных во 2-ой уровень;

(5) гарантированный уровень минимальных льготных/досрочных пенсий гражданам, имеющим на них право и переведенным во 2-ой уровень (при условии недостаточности накопленных в нем средств для обеспечения установленного минимального уровня льготных/досрочных пенсий);

(6) выплаты для компенсации взносов в ПФР в течение дореформенного трудового стажа граждан.


После введения системы условных счетов целесообразно использовать вместо понятия "трудовой стаж" более четкое понятие "стаж взносов" – период, в течение которого происходило перечисление взносов от имени гражданина на его условный счет. Граница, по достижении которой гражданин будет иметь право получать выплаты типа (2), может устанавливаться либо в форме официального пенсионного возраста (ОПВ), либо в форме минимально необходимого стажа взносов. Во втором случае выплаты допускаются до достижения ОПВ, что возможно лишь при устойчивом финансовом положении 1-го уровня. Выплаты типа (2) производятся ежемесячно в течение всего срока жизни гражданина. Размер ежемесячных пенсий определяется на основе актуарных расчетов, исходя из суммы накоплений на условном счете, предполагаемой ставки индексации и предполагаемой продолжительности выплат, которая непосредственно связана с официальными данными о продолжительности жизни населения.

Решение о выходе на пенсию должен самостоятельно принимать каждый гражданин по достижении периода начала выплат. Решение сводится к определению конкретного возраста выхода на пенсию – личного пенсионного возраста (ЛПВ). Достижение ЛПВ означает для гражданина прекращение официальной трудовой деятельности и начало получения пенсионных выплат. Для выявления характера и последовательности выплат при наступлении ЛПВ необходимо: а) рассчитать суммарный объем пенсионных накоплений гражданина в первых двух уровнях (с учетом компенсаций дореформенного стажа); б) на основе актуарных расчетов определить, какой размер пенсионных выплат могут обеспечить пенсионные накопления в течение предполагаемой продолжительности выплат с учетом индекса цен. Если вычисленный размер ежемесячной пенсии больше или равен минимальному гарантированному уровню социальной пенсии, гражданин начинает получать средства со своего личного счета в обычном порядке. В противном случае, если накоплений недостаточно, принимается решение о выплате гражданину социальной пенсии.

Выплаты типа (3), т. е. социальные пенсии, могут получать граждане, не накопившие достаточно средств на индивидуальных счетах (включая неработающих). Для этой категории граждан надо решить, как стоит выплачивать те небольшие суммы накоплений, которые учтены на их личных счетах. Достаточно разумным представляется следующий вариант: средства с индивидуального счета во 2-м уровне переводятся на условный счет в 1-ый; накопления на условном счете обнуляются (на счете продолжают фиксироваться лишь пенсионные выплаты); гражданину назначается ежемесячная государственная социальная пенсия, размер которой зависит от учтенного стажа взносов. Величину социальной пенсии можно установить в зависимости от продолжительности стажа взносов и, дополнительно, возраста пенсионера.

Момент начала выплат льготных/досрочных пенсий следует устанавливать в зависимости от степени тяжести ущерба, причиняемого здоровью работников. Необходимо разрешить гражданам переносить срок начала выплат на более позднее время с условием соответствующего повышения их размера. Величина выплат типа (4) и (5) также устанавливается в зависимости от стажа работы в неблагоприятных условиях труда и может увеличиваться при продолжении трудовой деятельности в тяжелых условиях. При определении периода продолжительности выплат надо учитывать, что они финансируются за счет взносов работодателей, определяемых исходя из численности занятых на вредных производствах. Гражданам стоит позволить переводить накопления, предназначенные для выплаты льготных/досрочных пенсий, на их условные счета с одновременной отсрочкой выплаты таких пенсий до достижения ЛПВ.

Гражданин должен иметь право получать выплаты типа (5), если до наступления ОПВ средства, зарегистрированные во 2-ом уровне на его имя, не смогут обеспечить определенного государством минимального уровня льготных/досрочных пенсий. При этом, как и для выплат типа (3), всю сумму накоплений из 2-го уровня можно перевести в распределительную часть 1-го. Продолжительность выплат целесообразно ограничить официальным пенсионным возрастом (или ЛПВ, если позволяют финансовые возможности). Также имеет смысл разрешить гражданам зачислять получаемые выплаты на их условные счета.

Все виды выплат из 1-го уровня не облагаются подоходным налогом и учтенные на условных счетах индивидуальные пенсионные обязательства не наследуются. Для 2-го уровня необходимо использовать иной механизм налогообложения, наследования и завещания, напрямую связанных с обеспечением социальных выплат гражданам с низкими доходами и долгоживущей части населения. Следует учитывать, что в условиях сравнительно малой продолжительности жизни у мужчин право наследования является сильным социальным стимулом для налогоплательщика.

Второй уровень. В настоящее время этот уровень не существует, поэтому требуются специальные меры по его созданию и организации работы. Данный уровень мог бы объединять накопительные пенсионные фонды, взносы в которые должны быть обязательными.

Обязательные взносы во 2-ой уровень могли бы платить: 1) граждане, выбравшие на этапе вхождения в новую систему данный уровень для своего пенсионного обеспечения; 2) работодатели в пользу своих сотрудников, выбравших этот уровень и занятых на тяжелых (вредных) производствах. Таким образом, граждане должны будут регулярно уплачивать пенсионный взнос в виде определенного процента от заработной платы (единого для всех), часть которого остается в 1-м уровне и отражается на условном счете, а остаток – переводится во 2-ой уровень. Ставка пенсионных взносов граждан во 2-м уровне определяется в зависимости от необходимости поддержки 1-го уровня, от прогнозов инвестиционной доходности во 2-м уровне и может варьироваться для различных возрастных категорий граждан. Нельзя исключать и такой вариант перехода, при котором во 2-ой уровень в директивном порядке переводятся все трудоспособные граждане; для всех участников 2-го уровня устанавливается единая ставка обязательных взносов; после обработки начальной статистики о поступлении взносов во 2-ой уровень определяется интервал, в пределах которого гражданам дается возможность выбора между 1-м и 2-м уровнем. Взносы типа (2) должны уплачиваться работодателями в виде процента от заработной платы сотрудников с тяжелыми (вредными) условиями труда.

Учитывая, что 2-ой уровень должен иметь более высокую надежность по сравнению с 3-м, целесообразно разрешить гражданам дополнительно перечислять в обязательные накопительные фонды взносы, которые в размере определенного процента от заработной платы исключались бы из обложения подоходным налогом. При этом границы необлагаемой части добровольных взносов должны совпадать во 2-ом и 3-ем уровнях; для добровольных взносов граждан, занятых на тяжелых (вредных) производствах, необлагаемый лимит может быть несколько выше.

Все взносы в фонды 2-го уровня должны быть персонифицированы и учитываться на личных счетах граждан. Собранные средства инвестируются с целью получения прибыли, которая распределяется между гражданами-участниками фондов и используется для финансирования внутренних издержек.

Во 2-м уровне могут быть созданы следующие виды пенсионных фондов:

• корпоративные накопительные фонды. Они могли бы учреждаться отдельными работодателями или объединениями работодателей, в том числе на профессиональной или региональной основе исключительно для финансирования льготных/досрочных пенсий сотрудникам с тяжелыми (вредными) условиями труда.
  
• государственный открытый накопительный фонд. Основная цель его создания - смягчить организационные трудности формирования 2-го уровня. Помимо обязательных взносов граждан, в этот фонд будут направляться взносы работодателей, не участвовавших в создании корпоративных накопительных фондов. Данный фонд может быть использован также в целях учреждения добровольных пенсионных схем для государственных служащих.
  
• частные открытые накопительные фонды. Они должны составлять основную часть 2-го уровня, но создаваться после определения принципов деятельности государственного накопительного фонда. Могут учреждаться лишь юридическими лицами. В момент организации фонда всем гражданам, платящим обязательные взносы в государственный накопительный фонд, можно предоставить право перевести свои накопления в частный накопительный фонд. Следует рассмотреть также вариант передачи частным накопительным фондам на конкурсной основе части пенсионных взносов работодателей в государственный фонд.
  

В рамках государственного накопительного фонда важную роль играет процедура ведения именных счетов вкладчиков. Целесообразно совместить ведение именных счетов в фонде с системой условных счетов 1-го уровня в рамках единого компьютерного центра. Это позволит сократить организационные затраты и не создаст сложностей с привлечением существующих финансовых институтов. На начальном этапе управление пенсионными активами государственного фонда можно доверить самому фонду или иной государственной организации, но в дальнейшем целесообразно передать эту функцию негосударственным управляющим компаниям.

Государство должно нести определенную ответственность за размер инвестиционной доходности вложений активов государственного фонда. Это актуально и для стимулирования перехода граждан в накопительную систему, и для выработки соответствующих требований к частным институтам, вовлеченным во 2-ой уровень. Ответственность может быть установлена в виде некоторой минимальной ставки доходности, гарантированной государством. Величина гарантированной доходности должна быть небольшой, чтобы в первые годы существования государственного накопительного фонда исключить возможность использования бюджетных средств для обеспечения гарантий. Дальнейшее вовлечение частных финансовых институтов в систему ПО (частных управляющих компаний, корпоративных и частных накопительных фондов) позволит сократить вероятность участия государства в гарантировании минимальной доходности. Гарантии частного сектора, включая учредителей, выразятся в том, что за счет доходных и надежных инвестиционных схем негосударственные накопительные фонды смогут обеспечить участникам доход, превышающий минимальную гарантированную доходность государственного фонда. Важную роль в повышении доходности частных фондов призваны сыграть компании по управлению пенсионными активами.

Эффективная реализация предлагаемой схемы возможна благодаря организации конкурсов среди частных фондов – на получение права обслуживать потоки обязательных взносов; и среди управляющих компаний – на получение права управлять пенсионными активами накопительных фондов, включая государственный. Механизм гарантирования доходности тесно связан с организацией общей многоступенчатой системы страхования рисков. Для фондов 2-го уровня она должна быть единой и подразумевать принципиальную возможность участия государства на последней ступени.

Для введения конкурентности среди открытых фондов 2-го уровня (государственного и частных) гражданам-участникам целесообразно предоставить возможность переводить пенсионные накопления по истечении определенного срока из одного фонда в другой без уплаты дополнительных комиссионных. На начальном этапе создания частных накопительных фондов имеет смысл установить период времени (2-3 года), в течение которого участники частного фонда не имели бы права переходить в другой накопительный фонд. С развитием 2-го уровня: а) минимальный срок участия может быть снижен, б) участникам можно предоставить право перехода в течение минимального срока участия, но - с уплатой дополнительной комиссии. Для снижения трансакционных издержек пенсионной системы желательно ограничить частоту возможных переходов в течение некоторого установленного срока.

Фонды 2-го уровня должны получить право инвестировать пенсионные активы в соответствии с различными программами, различающимися степенью инвестиционного риска. Мировая практика показывает, что наименее рискованными являются вложения в государственные ценные бумаги. Введение различных инвестиционных схем может быть растянуто во времени. На начальном этапе имеет смысл разрешить фондам проводить только малорискованные операции, учитывая, что: а) это обеспечит финансовую поддержку бюджету, часть средств которого можно будет продолжать направлять в 1-ый уровень; б) в первые годы такие факторы, как надежность обязательных фондов, доходность их операций особенно важны с точки зрения привлекательности вновь созданных негосударственных фондов; в) фондовый рынок пока нестабилен, не имеет достаточно развитой инфраструктуры.

Для граждан, занятых на тяжелых (вредных) производствах, должен быть решен вопрос сохранения прав на пенсионные накопления для выплаты льготных/досрочных пенсий при смене ими места работы. В этом случае должен быть установлен также лимит стажа на временных работах. Различные варианты включают: а) фиксирование пенсионных накоплений до момента наступления оснований для выплат; б) перевод накоплений в открытый накопительный фонд по выбору гражданина; в) перевод средств на условный счет гражданина в 1-ом уровне.

Пенсионные выплаты из 2-го уровня могут быть подразделены на три группы: 1) пенсии на общих основаниях, выплачиваемые из индивидуальных накоплений граждан; 2) льготные/досрочные пенсии гражданам, имевшим тяжелые условия труда; 3) выплаты наследникам. Под общими пенсионными основаниями понимается достижение гражданином некой начальной границы, после которой он получает право на выплаты из его пенсионных накоплений во 2-м уровне. Для сохранения взаимодействия с 1-м уровнем и сокращения дополнительных издержек целесообразно совместить момент начала выплат пенсий из накоплений, учтенных на индивидуальных счетах в 1-ом и 2-ом уровнях. Таким образом, определяя ЛПВ, гражданин будет фиксировать и дату начала выплат "обычных" пенсий (пенсии 1-ой группы) из 2-го уровня. При улучшении общего состояния пенсионной системы возможен более гибкий подход к определению данной границы. Например, по желанию гражданина выплата пенсий 1-ой группы может начинаться ранее ОПВ, при том условии, что он имеет определенный стаж взносов и его накопления позволят обеспечить достаточный размер пенсии по сравнению с его заработной платой (фиксируемой в системе условных счетов) и средним уровнем пенсий в стране. Возможен вариант, когда выплаты начнутся позже ЛПВ, с их отсрочкой на некоторое время.

Способы осуществления пенсионных выплат 1-ой группы связаны с размером финансовых гарантий государства по выплате социальных пенсий (которые могут увеличиваться за счет обязательств государства перед гражданами, исчерпавшими свои накопления во 2-м уровне). Поэтому наиболее рациональными кажутся способы выплат, основанные на актуарных расчетах с использованием оценок продолжительности жизни гражданина в зависимости от возраста его выхода на пенсию и подразумевающие осуществление выплат в течение всей его жизни. Различие способов, базирующихся на таком подходе, зависит от видов организаций, которые непосредственно выплачивают пенсии. В их число входит:

• обязательные пенсионные фонды. Пенсионные накопления гражданина будут оставаться в фонде, который обязан обеспечить их инвестирование с повышенной надежностью. Фонд рассчитывает продолжительность и суммы ежемесячных выплат на основе прогнозируемой инвестиционной доходности, которая не должна быть ниже гарантированной государством в 1-м уровне. Фактически, накопления участника конвертируются в бессрочный пенсионный аннуитет, обеспечиваемый фондом.
  
• страховые компании. На свои пенсионные накопления участник будет покупать аннуитет у выбранной страховой компании, которая сама обеспечивает пенсионные выплаты.
  
• Пенсионный фонд РФ (1-ый уровень). Пенсионные накопления будут переводиться в распределительную часть системы и учитываться на личном условном счете гражданина. Далее выплата пенсий происходит в рамках обычных выплат с уловных счетов.
  

Возможна определенная комбинация перечисленных вариантов, при которой часть средств остается в фонде, часть переводится в 1-ый уровень, а на остаток покупается аннуитет у страховой компании. В данном случае существенное значение имеют следующие аспекты:

• на определенном этапе выбор вида организации, выплачивающей пенсии, предоставляется самому гражданину. Но если рынок страховых услуг будет оставаться неразвитым и сохранится необходимость в финансовой поддержке 1-го уровня, допустим вариант обязательного перевода накоплений в ПФР.
  
• организуется отдельный рынок пенсионных аннуитетов с введением базовых аннуитетов. Это позволит дополнительно стимулировать развитие страховых организаций и расширит финансовые возможности граждан.
  
• размер комиссионных, взимаемых пенсионными фондами и страховыми компаниями при продаже аннуитета, зависит от его стоимости (величины конвертируемых в него накоплений). Поэтому с целью снижения дополнительных издержек граждан целесообразно организовать единовременные групповые покупки аннуитетов участниками фонда у одной организации (с уплатой более низких комиссионных сборов).
  
• разрешение пенсионным фондам продавать аннуитеты требует наличия у них соответствующих инвестиционных схем, снижающих риск неисполнения фондом своих обязательств.
  
• перечисление фондом или страховой компанией ежемесячных пенсий гражданину может осуществляться через структуры 1-ого уровня, через почту или на указанный гражданином банковский счет.
  

С целью повышения привлекательности нового накопительного уровня для населения необходимо решить вопросы наследования и завещания. Это становится еще более актуальным в свете проблемы собираемости взносов: перераспределение ставок обязательных пенсионных взносов с увеличением доли прямых выплат непосредственно из заработной платы остается во многом формальностью без введения наследования в той или иной форме. Целесообразно разделить наследование прав на индивидуальные накопления во 2-м уровне и наследование прав на получение пенсии из 2-го уровня. Видимо, целесообразно разрешить до момента начала выплат передавать права на все виды пенсионных накоплений по наследству или завещать (и взносы граждан, и взносы работодателей на финансирование льготных/досрочных пенсий являются персонифицированными, поэтому в рамках 2-го уровня будет несложно организовать систему учета наследников). Что же касается наследования прав на получение пенсий, то здесь может реально встать проблема финансирования такой операции: если состояние пенсионной системы и демографическая ситуация в стране позволят оплатить возможные обязательства перед наследниками – необходимо ввести наследование/завещание прав, которое будет дополнительно стимулировать вложения во 2-ой уровень. Однако более вероятной является ситуация финансового дефицита. Поэтому желательно направлять все средства, которые были выделены для пенсионных выплат умершим гражданам, но не выплачены им в связи со смертью, на оплату пенсий живущей части населения (в том числе – социальных пенсий из 1-го уровня). Поэтому, по мнению авторов, на начальном этапе целесообразно запретить наследование/завещание личных пенсионных накоплений после начала выплат и не вводить наследование/завещание прав на получение пенсий (как обычных, так и льготных/досрочных).

Так как в участии во 2-ом уровне на начальном этапе реформы будут заинтересованы, в основном, достаточно обеспеченные слои населения и в ближайшее время ожидается сохранение сложной финансовой ситуации с ПФР, рекомендуется ввести налогообложение пенсионных выплат из 2-го уровня. Учитывая рассматриваемые выше варианты пенсионных выплат и необходимость изыскания дополнительных ресурсов, предлагается взимать данный налог единовременно при наступлении пенсионных оснований. Базой для взимания налога может служить:

1. или вся сумма пенсионных накоплений гражданина во 2-ом уровне. Данный вариант более прост в реализации и при соответствующем выборе ставок позволяет получить больший объем налоговых поступлений.
   
2. или сумма инвестиционного дохода, начисленного на пенсионные взносы гражданина за весь срок их уплаты. Эта схема кажется более сложной, но ее введение возможно в рамках системы внутренних учетных единиц. Преимущество схемы - в ее рыночном характере, направленном на увеличение роли 2-го уровня в пенсионной системе.
   

Ставки налога должны зависеть от срока осуществления гражданином пенсионных взносов и размера накоплений (инвестиционного дохода). В любом случае они должны быть ниже существующих ставок подоходного налога. Лишь после уплаты налога граждане смогут купить аннуитет, перевести средства в 1-ый уровень, начать получать льготную/досрочную пенсию. Соответственно, дальнейшие пенсионные выплаты налогом уже не облагаются. Средства, полученные от сбора налога, необходимо направлять в распределительную часть 1-го уровня, что обеспечит его дополнительную поддержку.

Третий уровень - полностью частный и накопительный, должен быть создан путем реорганизации нынешних НПФ. Необходимыми условиями его конкурентоспособности по сравнению со 2-ым уровнем должно стать более высокое качество обслуживания и большая инвестиционная доходность. Основное отличие от 2-го уровня - добровольный характер пенсионных взносов, которые подразделяются на: 1) взносы работодателей в пользу своих сотрудников, используемые в качестве дополнительного рычага в кадровой политике; и 2) взносы граждан, желающих получать дополнительную пенсию. Виды взносов определяют и задачи, стоящие перед 3-им уровнем.

Все фонды 3-го уровня делятся на две группы:

• корпоративные НПФ, которые учреждены работодателями или объединениями работодателей с целью обеспечения дополнительных пенсий для своих сотрудников; и
  
• частные НПФ, которые могут учреждаться юридическими и физическими лицами с целью организации дополнительного пенсионного обеспечения (ДПО) для своих участников.
  

Вкладчиками корпоративных НПФ являются: 1) работодатели-учредители, чьи взносы должны уплачиваться в пользу конкретных сотрудников; 2) сотрудники учредителей - по собственному желанию. Вкладчиками частных НПФ могут быть: 1) любые физические лица; 2) работодатели, осуществляющие взносы в пользу своих сотрудников. Физические лица должны платить взносы лишь в свою пользу. И работодатели, и физические лица могут платить взносы нерегулярно, то есть НПФ не должны устанавливать штрафные санкции за задержку уплаты пенсионных взносов (даже если предварительно был согласован график уплаты). По поручению физических лиц взносы могут перечисляться их работодателями, которые в таком случае несут перед своими сотрудниками ответственность за своевременность уплаты.

Все взносы в НПФ должны быть персонифицированы. Таким образом, должна быть существенно пересмотрена действующая практика солидарных счетов, на которых производится учет взносов работодателей с последующим (значительно отстоящим во времени) распределением пенсионных накоплений между сотрудниками. Накопления, формируемые за счет взносов работодателей, должны учитываться:

(а) на личных счетах сотрудников;

(б) либо на субсчетах сотрудников, открытых в рамках единого солидарного счета работодателя.

При этом для первого варианта может существовать некоторый период времени (трудового стажа), в течение которого сотрудник при переходе на другую работу лишается права на накопления. Выбор окончательного решения можно предоставить работодателю. Если же сотрудник переходит на другую работу после такого минимального срока, его накопления могут быть заморожены на счете до наступления пенсионных оснований или переведены в другой фонд по выбору сотрудника.

НПФ могут самостоятельно определять виды пенсионных схем, которые отличаются друг от друга периодичностью взносов и их минимальными суммами, инвестиционной политикой, способами выплат. Однако схемы не должны гарантировать клиентам заранее определенные размеры пенсионных выплат (за исключением случая разрешения фондам продавать срочные и бессрочные пенсионные аннуитеты). Гарантии выплат, основанные на долгосрочном прогнозе доходности инвестиционных операций фондов, чреваты возникновением значительных необеспеченных финансовых обязательств фондов перед своими участниками. Для сохранения общего контроля над ситуацией стоит отдельно лицензировать каждую схему в государственном регулирующем органе, что объясняется необходимостью проверки корректности расчетов.

В НПФ целесообразно предусмотреть специальную схему пенсионных выплат, отличающуюся меньшей рискованностью инвестиций. В нее, по желанию участников, переводятся их накопления при наступлении пенсионных оснований. Необходимым условием разрешения НПФ продавать пенсионные аннуитеты является существование соответствующей инвестиционной схемы, обеспечивающей выполнение фондом своих обязательств (подробнее см. Гл.4).

Вкладчики должны иметь право расторгнуть договор с фондом. При этом вкладчики - физические лица могут потребовать выплаты всех своих накоплений или их перевода в другой фонд. Вкладчики-работодатели должны получить право определять судьбу лишь тех накоплений, которые учтены на счетах сотрудников со стажем, не превосходящим минимально необходимого. За перевод средств фонд может взимать незначительную комиссию, размер которой зависит от срока выплаты взносов и величины пенсионных накоплений.

В 3-м уровне права на пенсионные накопления и права на получение пенсионных выплат должны наследоваться по правилам наследования и завещания. Исключение составляет случай, когда работодатель осуществлял взносы в пользу сотрудника, который не проработал минимально необходимого стажа. В этой ситуации окончательное решение вопроса о наследовании предоставляется работодателю.

Новый закон предполагает регулярность пенсионных выплат и недопустимость выплаты пенсий на общих основаниях ранее достижения ОПВ. Подобные ограничения могут вызвать определенные трудности. Дело в том, что если момент начала получения негосударственных пенсий может быть привязан к ОПВ, то установление нижнего предела продолжительности пенсионных выплат вряд ли разумно, поскольку выплаты начинаются по достижении определенного возраста, и это уже служит достаточным ограничением. В таком случае, по желанию участника пенсии могут выплачиваться: 1) разовым платежом из НПФ; 2) ежемесячно в течение заранее определенного ограниченного промежутка времени (до исчерпания средств на счете); 3) через покупку бессрочного аннуитета у НПФ; 4) через покупку аннуитета у страховой компании; 5) путем передачи накоплений в 1-ый уровень. Способы выплат из НПФ должны быть разнообразнее, чем во 2-ом уровне. Пенсионные выплаты фондов не могут прерываться из-за отсутствия наличных ресурсов, поэтому государственный контролирующий орган должен обращать особое внимание на применяемые НПФ правила балансирования потоков денежной наличности.

Эффективное воздействие на деятельность НПФ должно оказывать налогообложение. Если государство собирается стимулировать развитие 3-го уровня, необходимо установить определенные рамки, в которых взносы работодателя исключаются из налогооблагаемой базы. Они могут относиться к величине разовых взносов, к валовой сумме взносов в течение определенного периода, к общей сумме взносов в один фонд. Взносы физических лиц из заработной платы, перечисляемые по их поручению работодателями, в определенных границах также могут исключаться из обложения подоходным налогом. Иные взносы физических лиц в НПФ дополнительными льготами не обеспечиваются: предполагается, что они платятся уже после налогообложения. Инвестиционный доход фондов должен быть выведен из-под налогообложения. Все выплаты из НПФ целесообразно облагать налогом, который как и во 2-ом уровне можно взимать единовременно со всей суммы накоплений (до начала пенсионных выплат). Ставки налога и границы необлагаемых сумм могут отличаться от тех, которые применяются во 2-ом уровне, но не обязательно в большую сторону. Полученные от сбора перечисленных налогов средства авторы предлагают направлять, полностью или частично, на финансирование обязательств ПФР.

Существенным отличием данного уровня от 2-го является то, что государство не должно гарантировать финансовые обязательства НПФ. Для снижения рисков необходимо ввести систему внутренних и внешних резервов НПФ, с возможным созданием объединенных гарантийных фондов в виде саморегулируемых организаций. Должны быть также введены специальные резервные требования для тех фондов, которые продают пенсионные аннуитеты.

2.2. Особенности переходного периода

Реорганизация пенсионной системы призвана решить следующие вопросы:

• определение затрат на проведение реформы и источников их финансирования;
  
• реформирование ПФР путем изменения существующей практики льготного пенсионного обеспечения (ЛПО) и введения условных счетов на всей территории России;
  
• создание государственных органов регулирования новой пенсионной системы;
  
• создание государственного накопительного фонда;
  
• выбор начального варианта перевода граждан во 2-ой уровень новой системы;
  
• выработку стандартов деятельности частных накопительных фондов и создание частных фондов 2-го уровня.
  

Процесс открытия для всех граждан условных счетов должен быть прямо связан с проводимой ПФР работой по присвоению индивидуальных номеров. Введение условных счетов заключается в организации базы данных, охватывающей большую часть населения страны. Крайне желательно, чтобы она изначально создавалась в виде единой базы, а не отдельных независимых информационных кусков, разбросанных по различным регионам. Выполнение данной работы может быть осуществлено ПФР, но дальнейшее контролирование системы условных счетов желательно поручить другому государственному органу. При формировании системы условных счетов должен быть составлен полный список предприятий, которые должны финансировать льготные/досрочные пенсии, и собраны данные о том, кому и какие виды пенсий надо выплачивать на каждом предприятии. Перенесение ответственности за финансирование системы ЛПО на работодателей связано с введением для них нового типа пенсионных взносов, которые должны повышать себестоимость их продукции.

Для снижения размера неявного государственного долга перед будущими льготными пенсионерами необходимо определить новый список профессий и предприятий, включенных в систему ЛПО.

Создание системы условных счетов позволяет безболезненно решить вопрос учреждения государственного накопительного фонда 2-го уровня. Однако до момента распределения граждан между 1-м и 2-м уровнем желательно завершить реформирование системы ЛПО. Для этого надо рассчитать размер неявного долга государства по выплате льготных/досрочных пенсий; определить, какие категории граждан, имеющих стаж работы в тяжелых условиях, переводятся во 2-ой уровень; предоставить их работодателям возможность учредить корпоративные накопительные фонды; оставшихся работодателей обязать осуществлять взносы в государственный накопительный фонд.

Введение системы условных счетов требует решения вопроса о компенсации гражданам тех взносов в ПФР (пенсионных налогов), которые были уплачены ими и их работодателями в течение дореформенного трудового стажа. Можно указать два варианта осуществления такой компенсации: а) в явной форме - через фиксацию дореформенного трудового стажа, расчет приобретенных пенсионных прав и зачисление денежной суммы на личный условный счет гражданина; б) при сохранении системы индивидуальных коэффициентов (вероятно, с некоторым изменением формулы расчета будущих пенсий), выплаты будут происходить из распределительной части 1-го уровня. Второй вариант сохраняет накопленные пенсионные обязательства государства в неявной форме и может оказаться более гибким. Подобным же образом могут быть признаны дополнительные права граждан на льготные/досрочные пенсии, приобретенные ими до момента введения реформы.

Конкретные ставки взносов во 2-ой уровень можно установить дифференцированно в зависимости от возраста. Причиной возможной дифференциации является неравномерное распределение доходов среди различных возрастных когорт населения и прогнозируемая доходность инвестиций накопительных фондов, которая должна обеспечить достаточно высокий уровень пенсионных выплат. На начальном этапе нецелесообразно передавать обязательные взносы какой либо когорты граждан целиком во 2-ой уровень, поскольку продолжение перечисления части взносов на условные счета позволит дополнительно поддержать ПФР.

Как и при введении условных счетов, необходимо рассмотреть вариант перевода во 2-ой уровень пенсионных прав граждан (в том числе, по льготным/досрочным пенсиям), приобретенных ими в дореформенный период. Это можно сделать путем зачисления на личный счет гражданина в государственном накопительном фонде рассчитанного объема приобретенных им прав. Целью данной операции является усиление позиций 2-го уровня за счет увеличения размера выплачиваемых из него пенсий. Конкретный механизм перевода состоит в выпуске бессрочных государственных облигаций с некоторой минимальной ставкой доходности или нулевой (крайний случай, при котором размер обязательств просто фиксируется), или низкой фиксированной, или плавающей и привязанной к ставке инфляции, которые передаются в пенсионные фонды для учета на индивидуальных счетах граждан в соответствии с размером их пенсионных прав.

Существенно, что система условных счетов, в отличие от индивидуальных коэффициентов, обеспечивает постепенность введения накопительных пенсионных схем и их интеграцию с действующей распределительной системой.

Процесс создания корпоративных и частных фондов 2-го уровня прямо связан с реформированием действующих негосударственных пенсионных фондов. В частности, речь может идти о преобразовании целого ряда НПФ в фонды 2-го уровня с соответствующим перераспределением потока обязательных взносов. Необходимым условием преобразования является выполнение стандартных требований, предъявляемых к обязательным накопительным фондам (корпоративным или открытым частным), включая требования к направлениям инвестирования фондов с учетом условий российского фондового рынка, к созданию системы резервов и гарантийных фондов, к обеспечению прозрачности финансовой отчетности. Реально подвергнуться реорганизации могут корпоративные НПФ, учредители которых будут обязаны платить дополнительные взносы в поддержку системы льготного пенсионного обеспечения. Еще одним стимулом реорганизации может стать создание отраслевых корпоративных накопительных фондов на базе существующих крупных НПФ.

В рамках переходного периода должны быть определены основные направления финансирования пенсионной реформы, которые включают в себя:

1. создание системы условных счетов, заключающееся в организации единого общегосударственного вычислительного центра и сборе начальной информации;
   
2. поддержка обязательств ПФР;
   
3. создание государственного накопительного фонда;
   
4. обеспечение гражданам возможности получения пенсии в соответствии с трудовым стажем, накопленным до момента проведения реформы;
   
5. создание и организация деятельности специального органа регулирования пенсионных фондов;
   
6. проведение рекламной и разъяснительной кампании среди населения, организация юридических консультаций.
   

Начальная поддержка обязательств ПФР будет осуществляться за счет реформирования системы льготного пенсионного обеспечения, иных преобразований в его структуре выплат и трансфертов из бюджета. Непосредственное увеличение размера пенсионных взносов в ПФР возможно через изменение пропорции, в которой распределяются отчисления граждан между условными счетами и индивидуальными счетами 2-го уровня. В свою очередь, обязательства ПФР реально могут быть сокращены за счет увеличения пенсионного возраста. Решение вопроса о финансировании компенсации дореформенных пенсионных прав граждан зависит от выбранной схемы. Если не производится передача обязательств во 2-ой уровень, финансирование будет осуществляться в рамках покрытия обязательств ПФР.