Пути реформирования институциональной базы негосударственного пенсионного обеспечения Основы построения новой пенсионной системы

Вид материала

Документы

Содержание Учреждение пенсионных фондов. Вариант 1. Активы в собственности участника Вариант 2. Активы в собственности фонда Учет пенсионных накоплений. Активы = 100.000 Хранение активов пенсионных фондов. Вставка 2.3. Управление активами пенсионных фондов Инвестиционная деятельность фондов и оценка пенсионных активов. Обеспечение устойчивости фондов и система резервирования. Исключение конфликта интересов и защита прав участников. Развитие системы пенсионного обеспечения и вопросы налогообложения. Для фондов 2-го уровня Преобразование фондов, слияния и поглощения. Ликвидация и отзыв лицензии

Подобный материал:

• Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской, 2387.47kb.
• Опыт российской пенсионной реформы 2002, 182.77kb.
• Партнерская программа негосударственного пенсионного обеспечения членов сро нп «Стройконсолидация», 85.01kb.
• Мониторинг сми РФ по пенсионной тематике 9 февраля 2010 года, 730.98kb.
• Методические рекомендации по развитию негосударственного пенсионного обеспечения населения, 661.52kb.
• Методические рекомендации по развитию негосударственного пенсионного обеспечения населения, 663.72kb.
• 1. Современное развитие пенсионной системы в Российской Федерации, 170.59kb.
• Рекомендации круглого стола «Развитие негосударственного пенсионного обеспечения, 40.36kb.
• E -mail: napf@dol ru Конференция «Роль и место негосударственного пенсионного обеспечения, 100.35kb.
• Концепция оптимальной пенсионной системы 65 Основные предложения по реформированию, 1186.39kb.

2.4. Организация деятельности пенсионных фондов

Реформа существующих НПФ должна стать основой формирования новой системы частных накопительных фондов, регулирование которых со стороны государства должно быть более жестким.

Основные аспекты, которые необходимо принимать во внимание, сводятся к следующему:

• процедура учреждения пенсионных фондов;
  
• учет пенсионных накоплений;
  
• хранение активов пенсионных фондов;
  
• управление средствами пенсионных фондов;
  
• инвестиционная деятельность фондов и оценка пенсионных активов;
  
• обеспечение устойчивости фондов и система резервирования;
  
• исключение конфликта интересов в деятельности фондов и защита прав участников;
  
• развитие системы пенсионного обеспечения и вопросы налогообложения;
  
• преобразование фондов, слияния, поглощения и ликвидация.
  

Данный перечень не является полным, но он позволяет затронуть наиболее существенные аспекты в деятельности пенсионных фондов в качестве институциональной структуры всей пенсионной реформы.

Учреждение пенсионных фондов. Действующее законодательство, включая вновь принятый закон, по существу не содержит ограничений относительно состава учредителей НПФ. Вместе с тем дополнительные ограничения на учреждение НПФ целесообразно ввести для федеральных государственных органов и органов местного самоуправления. В поддержку этого тезиса можно указать два существенных момента:

• речь идет именно о негосударственном пенсионном обеспечении, то есть дополнительном по отношению к государственному;
  

• при финансировании из государственного бюджета расходы на содержание работников устанавливаются централизованно и предполагается, что государственные служащие должны получать в связи с выполнением ими своих функций равные блага от государства. Дополнительное пенсионное обеспечение, если оно будет иметь место, должно существовать на равных условиях для всех государственных служащих.
  

Для ограничения использования средств федерального и иных бюджетов в дальнейшем должно быть установлено, что ни вкладчиками, ни учредителями НПФ не могут выступать органы государственной власти (как законодательной, так и исполнительной и судебной), органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, то есть организации, финансируемые из бюджета. Вместе с тем, ограничение для государственных и муниципальных унитарных предприятий не оправданно, поскольку из бюджета их деятельность не финансируется и они являются коммерческими организациями.


При введении ограничений для государственных и муниципальных унитарных предприятий могут возникнуть следующие проблемы:

• государственные (муниципальные) предприятия лишатся возможности привлечения кадров путем предоставления им дополнительных социальных льгот и гарантий, что поставит их в неравное положение с негосударственными;
  
• поскольку из государственной пенсионной системы предполагается вывести льготные пенсии, возможность обеспечить своих работников, занятых на работах с тяжелыми (вредными) условиями труда для унитарных предприятий будет затруднена или вовсе утрачена.
  

В отношении государственных и муниципальных унитарных предприятий было бы разумно ограничить только источники их вложений, указав, что они не могут производиться из средств, переданных предприятию учредителем.


К учреждению фондов 2-го уровня могут быть допущены действующие в России компании с участием иностранного капитала. Физические лица могут быть лишь учредителями частных НПФ.


При решении вопроса об организационной форме пенсионных фондов необходимо учесть следующие моменты:

• любое изменение организационной формы НПФ потребует дополнительных затрат на проведение перерегистрации;
  
• социальный характер деятельности пенсионных организаций позволяет вводить определенные ограничения в отношении учредителей, в том числе финансовые;
  
• для частных накопительных фондов, получающих обязательные взносы, следует исключить возможность распределения части дохода от их деятельности между учредителями.
  

Таким образом, представляется разумным сохранение практики учреждения всех пенсионных фондов в виде некоммерческой организации. Но для введения частичной ответственности для учредителей пенсионных фондов должны устанавливаться дополнительные требования, которые могут вступать в конфликт с существующими нормами ГК РФ (например, в соответствии со ст.118, если НПФ учреждаются в форме фонда, его учредители не отвечают по обязательствам НПФ). С этой точки зрения положение Закона "О НПФ", согласно которому НПФ представляют из себя "особую организационно-правовую форму некоммерческой организации социального обеспечения" (ст.2, п.1 Закона), совершенно справедлив, так как выводит пенсионные фонды за рамки действующего законодательства. Однако, в дальнейшем Закон снимает ответственность по обязательствам НПФ с учредителей в статье 4, п.4, что представляется непоследовательным и может послужить опасным примером для законодательства о накопительных фондах 2-го уровня.


Собственные средства фондов должны использоваться в системе страхования рисков, гарантирующей определенную степень надежности для вкладчиков. Поэтому следует установить минимальный лимит собственных средств, которые должны поддерживаться в ликвидной форме (остатка на расчетном счете, депозита в банке). Соответственно, должны быть определены требования к доле оплаты уставных взносов учредителей в денежной форме.

Важным является вопрос собственности пенсионных активов. В настоящее время в ходе обсуждения пенсионной реформы рассматриваются два основных варианта: объявить активы собственностью участников или предоставить их в собственность пенсионного фонда. При решении данного вопроса необходимо учитывать, что в течение всего времени накопления пенсионных активов в фонде участник имеет очень ограниченные права на пользование ими (особенно в фондах 2-го уровня). Поэтому необходимо определить, какие изменения в законодательстве и системе налогообложения повлечет то или иное решение, что более приемлемо для деятельности фондов, как меняются требования к бухгалтерскому учету при разных вариантах.

Вариант 1. Активы в собственности участника


При принятии данной схемы право участника на пенсионные накопления не может являться полным: должны существовать ограничения на возможность досрочного изъятия участником средств из фонда, в том числе на их перевод в другой фонд; часть активов, обеспечивающих выплату пенсий из фондов по бессрочным аннуитетам, желательно объявлять совокупной собственностью участников, получающих подобные выплаты; граждане, в чью пользу осуществляют пенсионные взносы их работодатели, до определенного момента могут не иметь имущественных прав на соответствующие накопления.


Исключение фонда из списка собственников пенсионных активов подразумевает введение схемы доверительного управления, при котором фонд является управляющим пенсионными накоплениями. Данный порядок идеально подходит на этапе приращения накоплений, но должен изменяться после начала выплаты пенсий, так как меняется сам характер взаимоотношений фонда и участника. Исходя из принципа имущественной обособленности предприятий, в рассматриваемом варианте учет фондом пенсионных накоплений должен вестись на забалансовых счетах, следовательно требует изменения существующий порядок бухгалтерского учета в пенсионных фондах.


Если не менять существующие принципы налогообложения, оно будет иметь следующий вид: взносы граждан и работодателей будут облагаться подоходным налогом; поступление взносов не приводит к возникновению налоговой обязанности у фондов; инвестиционный доход не является собственностью фондов, поэтому должен исключаться из базы при начислении налога на прибыль (что требует детализации в законодательстве); пенсионные выплаты подоходным налогом не облагаются; суммы, идущие на компенсацию внутренних издержек фондов, рассматриваются как их доход и подлежат соответствующему налогообложению. Таким образом, порядок взимания налогов примет характер TEE (taxed-exempted-exempted) и потребует детального изменения для стимулирования деятельность фондов.


Вариант 2. Активы в собственности фонда


При такой схеме участники и вкладчики пенсионных фондов приобретают только обязательственные права: право требовать выплаты пенсий, право возврата взносов или перевода их в другой фонд. В этой связи достаточно естественным выглядит введение ограничений на использование участниками накоплений на их личных счетах (например, ограничение досрочного изъятия средств из фонда). Крайне важным становится детальное отражение прав участников и вкладчиков в законодательстве, правилах фонда и пенсионном договоре. Должен быть установлен предел ответственности фондов, при котором могут использоваться пенсионные активы. Обязательного рассмотрения требует вопрос наследования и завещания пенсионных накоплений.


Так как имущество фонда должно учитываться на его балансе, в действующем варианте бухучета пенсионные активы не будут отделяться от собственного имущества фондов. Введение подобной нормы требует специального изменения плана счетов пенсионных фондов.


Разграничение собственных средств фондов и пенсионных активов необходимо не только для обеспечения дополнительной защиты участников, но и для решения проблемы налогообложения. При существующем порядке взносы участников облагаются подоходным налогом; взносы работодателей в пользу своих сотрудников освобождаются от подоходного налога (но уплачиваются из прибыли); пенсионные взносы не являются доходом фонда и поэтому не облагаются налогом на прибыль; деятельность по инвестированию пенсионных активов рассматривается как предпринимательская, поэтому с инвестиционного дохода должен быть уплачен налог на прибыль; выплата пенсий по общему правилу не облагается подоходным налогом, но для пенсий граждан, в чью пользу взносы выплачивали их работодатели, должно делаться исключение (взимание подоходного налога).


Введение схемы с передачей пенсионных активов в собственность пенсионному фонду представляется более приемлемым, так как больше соответствует сложившейся ситуации и позволяет обеспечить повышение надежности и прозрачности операций фондов. Та же точка зрения выражена в законе, устанавливающем, что на пенсионные активы не может быть обращено взыскание по долгам самого фонда, а также по долгам вкладчиков, управляющей компании и депозитария; при ликвидации фонда пенсионные активы направляются на удовлетворение требований вкладчиков и участников. Примененный разработчиками закона подход может не позволить решить весь круг связанных проблем (принципы учета и налогообложения), но вопрос налогообложения инвестиционного дохода снимается в результате исключения деятельности НПФ по размещению пенсионных активов из разряда предпринимательской (ст. 25 закона).

Учет пенсионных накоплений. Обязательные взносы работодателей во 2-ой уровень должны уплачиваться независимо от существования у них задолженности перед бюджетом любого уровня. В свою очередь, добровольные взносы в 3-ий уровень работодатели могут платить лишь после погашения такой задолженности. Это положение не относится к добровольным взносам сотрудников, перечисляемым в НПФ работодателями по их поручению.

Внутренний учет в пенсионных фондах должен основываться на двух основных принципах: (а) раздельного учета собственных средств фондов и пенсионных активов; (б) регулярной переоценки балансовой стоимости активов в соответствии с их рыночной стоимостью. Систему учета пенсионных накоплений необходимо сделать достаточно прозрачной для участников фондов. Каждый участник должен иметь возможность в любой момент узнать: 1) сколько средств находится на его индивидуальном счете; 2) какую часть из них составляют уплаченные пенсионные взносы, а какую – начисленный доход от инвестиций; 3) какова текущая ситуация с инвестированием его накоплений. Особенно актуально это для 2-го уровня, где участие населения может быть достаточно значительным.

По аналогии с паевыми инвестиционными фондами целесообразно ввести систему внутренних учетных единиц, в которые должны конвертироваться пенсионные взносы и инвестиционный доход и оцениваться накопления. На начальный момент введения данной системы одной учетной единице присваивается определенная стоимость и общее количество единиц определяется делением оценочной величины пенсионных активов на стоимость одной единицы. Далее, стоимость учетных единиц меняется в зависимости от изменения оценочной величины активов. Все взносы конвертируются в учетные единицы в соответствии с их стоимостью на установленную дату. Аналогичная процедура устанавливается для распределения инвестиционного дохода. Желательно установить дату конвертации на регулярной основе (еженедельно, ежемесячно). Каждый участник получает сведения о количестве учетных единиц на его личном счете и их текущей стоимости. Введение системы учетных единиц может привести к реальному воплощению принципа рыночной переоценки пенсионных активов.


1
Рисунок 1

Система учетных единиц
. Введение


пенсионный фонд


АКТИВЫ = 10.000.000 рублей

пенсионный фонд


АКТИВЫ = 100.000

учетных единиц

для всех фондов: вводится 1 учетная единица = 100 рублей







1-ый вкладчик


НАКОПЛЕНИЯ

= 5.000 рублей

2-ой вкладчик


НАКОПЛЕНИЯ

= 700 рублей

1-ый вкладчик


НАКОПЛЕНИЯ

= 500 учетных единиц

2-ой вкладчик


НАКОПЛЕНИЯ

= 7 учетных единиц




переоценка

1-ый вкладчик
Рыночная переоценка активов


АКТИВЫ = 10.000.000 рублей =


= 100.000 учетных единиц

АКТИВЫ = 11.000.000 рублей =


= 100.000 учетных единиц


НАКОПЛЕНИЯ


= 50 учетных единиц =


= 5.500 рублей





СТОИМОСТЬ

1 учетной единицы = 100 рублей

СТОИМОСТЬ

1 учетной единицы = 110 рублей



2. Конвертация новых взносов / учет новых вкладчиков

(считаем, что стоимость учетных единиц остается неизменной)


дата конвертации



стоимость 1 учетной единицы = 100 рублей



Взносы = 50.000 рублей

Взносы = 500 учетных единиц





АКТИВЫ = 10.000.000 рублей =


= 100.000 учетных единиц

АКТИВЫ = 10.050.000 рублей =


= 100.500 учетных единиц





3. Распределение инвестиционного дохода


инвестиционный доход = 1.000.000 рублей






АКТИВЫ = 10.000.000 рублей =


= 100.000 учетных единиц

АКТИВЫ = 11.000.000 рублей =


= 100.000 учетных единиц

стоимость

1 учетной единицы

= 110 рублей




Хранение активов пенсионных фондов. Проблема хранения активов фондов тесно связана с организацией внешнего контроля над деятельностью пенсионных фондов и исключением возможных злоупотреблений в системе пенсионного обеспечения. С учетом того, что для фондов 2-го уровня необходима повышенная надежность при недопущении использования их ресурсов в личных интересах менеджеров и любые изменения схемы хранения активов потребуют соответствующих преобразований в деятельности существующих НПФ, возможны следующие варианты организации хранения активов пенсионных фондов:

1. все активы, за исключением банковских депозитов, хранятся в спецдепозитарии пенсионного фонда. Спецдепозитарий контролирует проведение всех операций с активами фонда и ведет его расчетный счет, если является кредитной организацией. Данная схема во многом идентична организации работы существующих в России ПИФов.
   
2. расчетный счет пенсионного фонда находится в едином клиринговом центре. Ценные бумаги, в которые вложены активы, хранятся в различных депозитариях/реестрах. Все операции фонда/управляющей компании проходят через клиринговый центр, который имеет право приостановить их выполнение.
   
3. расчетный счет фонда находится в уполномоченном банке, который не является управляющей компанией фонда и получил соответствующее разрешение государственного органа. Все активы в неденежной форме хранятся в организации, имеющей лицензию ФКЦБ на депозитарную деятельность.
   

Преимущество первых двух вариантов – существование независимого от фонда источника (спецдепозитария или центра), который обладает всей информацией о политике инвестирования фонда, текущем распределении активов, своевременности проведения фондом операций. Такие схемы могут обеспечивать должный уровень контроля над действиями менеджеров пенсионных организаций и их целесообразно применять при создании фондов 2-го уровня. Введение схем затруднено отсутствием необходимой инфраструктуры: роль спецдепозитариев пенсионных фондов могут выполнять лишь 5 спецдепозитариев ПИФов, а функции клирингового центра в настоящее время сложно поручить какому-либо действующему институту. На изменение текущей ситуации позволяют надеяться существующие планы организации единой депозитарной системы фондового рынка. В случае создания центрального депозитария или единого клирингового центра необходимо организовать проведение через них операций пенсионных фондов, по крайней мере 2-го уровня.

Третий вариант является промежуточным и предназначен для улучшения ситуации с хранением активов в уже существующих НПФ. Он позволяет усилить контроль над действиями фондов и может служить переходным этапом к более адекватным вариантам (1) и (2). Депозитарий, хранящий активы пенсионного фонда, не должен иметь права заниматься проведением инвестиционных и брокерских операций. В частности, активы не могут храниться у управляющей компании фонда, даже если она имеет соответствующую депозитарную лицензию. Активы пенсионного фонда должны учитываться депозитарием отдельно от остальных хранимых им средств.

Независимо от того, какие организации будут осуществлять функции хранителя активов пенсионного фонда, они должны вести раздельный учет пенсионных накоплений и собственных средств фонда. Это относится также к учету денежных средств, хранимых на расчетном счете фонда.

Вставка 2.3. Управление активами пенсионных фондов¹

Введение независимого учета операций с пенсионными активами дает возможность сохранить существующую практику управления активами пенсионных фондов, при которой управление могут осуществлять как сами фонды, так и профессиональные участники рынка ценных бумаг. Изменения же должны коснуться порядка лицензирования, которое целесообразно поручить ФКЦБ.

Требование обязательной передачи управления активами специализированным управляющим компаниям достаточно сложно осуществить, поскольку практически отсутствуют профессиональные организации по управлению пенсионными активами. Кроме того, установленные размеры комиссионных, которые имеют право взимать пенсионный фонд и специализированная управляющая компания за предоставление своих услуг, могут не покрывать их внутренних издержек. Комиссионные являются единственным источником их дохода. Система внутренних учетных единиц позволяет решать конкретные вопросы передачи поступающих пенсионных взносов в управление и начисления инвестиционного дохода на индивидуальные счета участников.

Инвестиционная деятельность фондов и оценка пенсионных активов. Для организаций, выполняющих социальные функции, необходимо ограничить возможность сознательного уменьшения управляющими размеров полученного инвестиционного дохода. С этой целью целесообразно ввести ряд положений, единых для пенсионных фондов 2-го и 3-го уровней:

• разрешить осуществлять инвестирование пенсионных активов преимущественно через организованные торговые системы/биржи;
  
• на неорганизованном рынке разрешить проводить операции лишь с теми инструментами, которые имеют достаточно независимые цены, не изменяемые в течение дня (по аналогии с паями инвестиционных фондов);
  
• инвестиционные инструменты, в которые инвестируются средства пенсионных фондов, должны быть достаточно ликвидны, что выражается в малой вероятности проведения с ними договорных операций, в том числе через торговые системы.
  

Следствием предлагаемых мер является ограничение набора инструментов, в которые могут быть инвестированы пенсионные активы:

1. государственные ценные бумаги (ГКО, ОФЗ);
   
2. отдельные виды облигаций субъектов Федерации и муниципальных облигаций, предлагаемые на фондовых биржах;
   
3. акции российских предприятий, имеющие достаточную степень ликвидности (все операции с ними должны проходить только через фондовые биржи/торговые системы, получившие соответствующую лицензию ФКЦБ);
   
4. облигации российских предприятий (по мере появления);
   
5. банковские депозиты и депозитные сертификаты (по ставкам, не ниже установленных регулирующим органом);
   
6. паи ПИФов и иных инвестиционных фондов (при условии совпадения политики инвестирования пенсионного фонда с инвестиционной программой ПИФа).
   

На первом этапе реформы, учитывая повышенные требования к надежности пенсионных фондов, целесообразно исключить проведение операций с ОГСЗ, векселями банков и предприятий, объектами недвижимости и имущественными правами на недвижимое имущество, поскольку пока они не удовлетворяют приведенным выше положениям. Вложение в банковские депозиты можно организовать на конкурсной основе, по крайней мере, для фондов 2-го уровня. Список банков, в которых могут находиться пенсионные активы (на расчетных счетах пенсионного фонда или управляющей компании, на депозите), должен определяться ЦБ РФ в соответствии с требованиями надежности банковских институтов.

Целесообразно ввести дополнительное ограничение на виды операций, которые могут использоваться при инвестировании пенсионных активов. Так, следует запретить проведение операций мены, предоставление в долг и заимствование ценных бумаг, осуществление коротких продаж (сделок "без покрытия"), прямое кредитование. Однако пенсионные фонды должны иметь возможность привлекать краткосрочные кредиты для обеспечения своевременности пенсионных выплат, возможность проводить операции "репо" с установленным кругом контрагентов и совершать страхование вложений в ценные бумаги с помощью производных инструментов (фьючерсные контракты).

Предлагаемый набор ограничений позволяет вводить для пенсионных фондов регулярную переоценку активов в соответствии с их рыночной стоимостью. Учитывая особенности существующих торговых систем, в которых проводятся операции с акциями, следует отметить их неготовность к работе со средствами накопительных фондов 2-го уровня. Российская торговая система (РТС) может обеспечить значительный объем операций только с вовлечением офшорных схем, не исключая при этом проведение договорных сделок между брокерами. Биржевые системы пока не пользуются популярностью у крупных операторов рынка из-за налоговых сложностей.

На начальном этапе деятельности фондов 2-го уровня целесообразно ограничить их инвестиции государственными ценными бумагами. При выборе соответствующего варианта компенсации взносов граждан в распределительную систему до начала реформы, государственные бумаги в активах фондов 2-го уровня могут быть также представлены специальными облигациями, выпускаемыми для перевода государственных пенсионных обязательств из неявной формы в явную и передаваемыми во 2-ой уровень для увеличения его капитализации. Все это не означает, что в дальнейшем обязательные накопительные фонды не должны вкладывать свои средства в акции и иные негосударственные ценные бумаги: только такие инвестиции потенциально могут обеспечить значительный уровень доходности. Учитывая продолжающийся процесс приватизации, можно допустить пенсионные фонды к участию в некоторых аукционах в соответствии с теми же критериями ликвидности. Для вложений в акции определенной компании должно существовать ограничение на степень концентрации в ней права собственности.

Решение о выборе инвестиционных инструментов, в которые допустимы вложения активов пенсионных фондов, должно приниматься регулирующими государственными органами. Для оценки ценных бумаг, особенно корпоративных, целесообразно использовать государственные или частные специализированные рейтинговые агентства. На начальном этапе необходимо установить достаточно четкие нормы инвестиционных вложений, которые следует регулярно пересматривать.

В настоящий момент набор надежных инвестиционных инструментов в России достаточно ограничен, что обусловливает рассмотрение возможности инвестиций за рубежом. Наиболее приемлемый вариант: инвестирование обязательных внешних резервов пенсионных фондов в долговые иностранные ценные бумаги повышенной надежности. Это поможет снизить риски их хранения и явится дополнительной гарантией для участников. Любое разрешение фондам инвестировать свои активы за границей столкнется с проблемой организации качественного управления такими средствами.

Особого внимания требует проблема инвестирования собственных средств пенсионных фондов. Данные вложения должны преследовать лишь две цели: 1) защитить собственные средства от обесценения в результате инфляции; 2) обеспечить дополнительный доход пенсионному фонду для покрытия издержек его деятельности. Предполагая, что на начальный момент деятельности фонда его собственные средства состоят из некоторой минимально установленной части в денежной форме и остатка (который может включать неденежные средства), целесообразно разрешить НПФ хранить минимальную денежную часть в банке на депозите, а оставшиеся денежные средства инвестировать в те же инструменты и в той же пропорции, что и пенсионные активы фонда. Доход, получаемый фондом от инвестирования собственных средств, должен направляться на возмещение его внутренних издержек. При этом НПФ можно обязать проводить определенные отчисления в резервные фонды. Новые инвестиционные требования должны предусматривать также процедуру приведения в соответствие с этими требованиями деятельности уже существующих фондов

Предлагаемая в данной работе структура инвестиционных инструментов позволяет организовать оценку пенсионных активов по их рыночной стоимости. Проведение оценки способствует существенному повышению контролируемости инвестиционных операций фондов и обеспечивает определенную прозрачность их деятельности для участников через введение системы внутренних учетных единиц. Для оценки активов должны использоваться официально признанные котировки торговых систем, установленные цены покупки паев, ставки депозитов. Оценку должны проводить независимо друг от друга управляющие пенсионными активами и клиринговые организации/депозитарии, хранящие активы. Это позволит частично облегчить задачу государственного контроля за инвестициями пенсионных активов. Периодичность проведения оценки может отличаться для фондов 2-го и 3-го уровней, но в обязательных накопительных фондах имеет смысл проводить ее ежедневно с публикацией данных в общедоступных периодических изданиях.

Обеспечение устойчивости фондов и система резервирования. Размер минимальной денежной части собственного капитала пенсионных фондов, устанавливаемый государством, следует увеличивать в зависимости от величины накопленных пенсионных активов. Те фонды, которые хотят самостоятельно управлять своими активами, должны иметь больший уровень собственного капитала в денежной форме.

Для 2-го уровня пенсионной системы должна быть разработана многоступенчатая система резервов. Она может включать:

• специально создаваемые внутренние резервы фондов;
  
• собственные средства компаний, управляющих пенсионными активами и осуществляющих их хранение;
  
• собственные средства пенсионных фондов;
  
• средства учредителей фондов (включая аффилированных с ними лиц);
  
• внешний единый резервный фонд, отчисления в который обязаны делать все пенсионные фонды 2-го уровня;
  
• государственные средства, в частности, в виде активов 1-го уровня или ресурсов бюджета.
  

Применение резервных средств начинается, если на определенную контрольную дату доходность инвестиционных вложений пенсионного фонда оказалась ниже минимального гарантированного уровня.

Внутренние резервы могут формироваться в виде доли от пенсионных взносов, представленной в равной пропорции всеми видами вложений (данная часть внутренних резервов должна быть формально отделена от пенсионных активов), и обязательных отчислений из собственных средств фонда (эту часть, наоборот, можно включить в пенсионные активы). Пенсионный фонд имеет право реализовать средства внутреннего резервного фонда для покрытия возникших обязательств перед участниками, в том числе, по гарантированию минимальной доходности в фондах 2-го уровня. Должен быть предусмотрен механизм возмещения использованных внутренних ресурсов из собственных средств фонда, средств его учредителей и, возможно, инвестиционного дохода.

Если пенсионные активы фонда 2-го уровня были переданы в управление управляющей компании и она не смогла добиться обещанной ставки доходности, недостаток средств должен быть возмещен за счет собственных средств компании. Данный источник желательно использовать до начала продажи внутренних резервов фонда, но возможен вариант реализации внутренних резервов с последующим их возмещением из собственных средств управляющей компании.

В том случае, если перечисленных ресурсов оказалось недостаточно, используются собственные средства пенсионного фонда и средства его учредителей. Лишь после этого наступает черед внешнего резервного фонда. Он может формироваться из отчислений от пенсионных взносов, инвестиционного дохода фондов и их собственных средств. В настоящий момент возможно передать внешний резервный фонд в управление Центральному Банку РФ для обязательного инвестирования в высоконадежные иностранные ценные бумаги. Банк России имеет необходимый опыт подобной работы.

Официального декларирования участия государства в системе страхования 2-го уровня избежать не удастся, но с помощью подобной многоступенчатой структуры вероятность применения государственных средств сводится к минимуму.

Пенсионные фонды 3-го уровня могут предъявлять менее жесткие требования к созданию резервных фондов. Во-первых, они не обязаны гарантировать участникам какой-либо минимальный доход. Во-вторых, определенную долю надежности обеспечивает диверсификация инвестирования их активов, применяемая при выборе разрешенных инвестиционных инструментов. На 3-й уровень не должны распространяться гарантии государства. Создание в нем внешних резервных фондов целесообразно проводить в рамках профессиональной саморегулируемой ассоциации.

Существенно, что ни пенсионные активы фондов, ни собственные средства фондов, перечисленные во внутренний резерв, не должны являться предметом взыскания, накладываемого на организацию–участника рынка пенсионного обеспечения (фонд, управляющую компанию или депозитарий).

Исключение конфликта интересов и защита прав участников. В системе пенсионного обеспечения неизбежно проявляется в разнообразных формах конфликт интересов. Сторонами - участниками конфликта могут выступать: работник и работодатель (особенно в пенсионных схемах с индивидуальным учетом); участники пенсионного фонда и его учредители; менеджеры фонда и его участники; пенсионный фонд и управляющая компания; пенсионный фонд и депозитарий; депозитарий и управляющая компания; пенсионные фонды одного уровня.

Основными причинами возникновения конфликта интересов является 1) стремление одной из сторон минимизировать расходы (например, для работодателя – по выплате пенсионных взносов; для пенсионного фонда – по обслуживанию участников и внутреннему учету; для депозитария – по контролю за действиями фонда и управляющей компанией); 2) стремление получить дополнительную прибыть за счет использования пенсионных средств (взносов, активов, резервов, инвестиционного дохода, выплат) или информации, полученной в процессе деятельности пенсионных организаций. Конфликты второго типа являются потенциально наиболее опасными, поэтому меры по их предотвращению должны приниматься уже на начальном этапе реформирования системы.

Первым шагом при решении вопроса об исключении конфликта интересов должно стать четкое определение понятий "аффилированной" и "связанной" компании (лица). Далее, необходимо зафиксировать, какая информация о деятельности фонда является конфиденциальной. Таковой может быть любая информация, касающаяся инвестиционной деятельности, реестра участников фонда и состояния индивидуальных счетов, разглашение которой может затронуть интересы участников. Только после этого целесообразно вводить дополнительные ограничения, которые могли бы включать:

• запрет на учреждение связанными компаниями нескольких фондов 2-го уровня или обязательного фонда совместно с добровольным НПФ;
  
• ограничение на совмещение руководящих должностей в фонде 2-го уровня и в организациях - учредителях фонда (связанных с ними компаниях); организациях - учредителях других обязательных фондов; депозитарии фонда; любых управляющих компаниях; брокерских компаниях и банковских учреждениях.
  
• запрет для пенсионных фондов (в основном, обязательных накопительных) передавать свои активы в управление (на хранение) организациям-учредителям;
  
• запрет управляющим пенсионными активами проведения любых финансовых операций с учредителями фонда, другими управляющими компаниями фонда, депозитариями фонда, связанными с ними компаниями/лицами, включая их руководителей и сотрудников, а также руководителей и сотрудников самого фонда (и связанных с ними лиц).
  
• установление границ для инвестиций фондов в ценные бумаги учредителей и связанных с ними компаний, которые могут зависеть от степени ликвидности таких ценных бумаг;
  
• ограничение размеров кредитов, которые фонд может взять у своего депозитария и связанных с ним лиц;
  
• запрещение разглашать конфиденциальную информацию всем лицам, имеющим к ней доступ (руководителям и служащим фонда; сотрудникам управляющих компаний и депозитариев; сотрудникам иных компаний, обслуживающих деятельность фонда и пр.), кроме случаев предоставления такой информации государственным контролирующим органам и по требованию суда.
  

Целиком исключить возможность конфликта интересов практически невозможно, даже при введении строгих ограничений и запретов. Частично это объясняется тем, что повышенные требования к устойчивости пенсионных фондов, особенно во 2-ом уровне, вынуждают устанавливать достаточно высокие нормативы собственного капитала, которые в состоянии выполнить лишь крупные финансовые организации. Таким образом, повышение надежности в большой степени зависит от совпадения требований к пенсионным фондам с интересами учредителей, обладающих крупными ресурсами. Было бы целесообразно ограничить возникающий конфликт лишь возможностью получать дополнительную прибыль за счет использования информации об инвестировании активов пенсионных фондов.

Ключевым моментом в разрешении конфликта интересов является организация эффективного контроля за исполнением принятых ограничений участниками системы пенсионного обеспечения. Помимо государственных органов контроль должен осуществляться саморегулируемыми ассоциациями и отдельными учреждениями, вовлеченными в пенсионную систему. В частности, контроль за деятельностью пенсионного фонда могла бы осуществлять организация, контролирующая его инвестиционные операции (клиринговый центр или депозитарий).

Развитие системы пенсионного обеспечения и вопросы налогообложения. Вопрос об использовании налоговых льгот для стимулирования развития НПФ должен быть решен с самого начала формирования институциональной структуры нового пенсионного обеспечения и четко отражен в законодательстве. Льготное налогообложение могло бы применяться, в частности, в следующих случаях: 1) исключение из налогооблагаемой базы (для работодателей) или льготное обложение подоходным налогом (для работников) пенсионных взносов в фонды, которые перевели все свои активы в один депозитарий (с соответствующей лицензией) или стали проводить все свои операции через клиринговый центр; 2) предоставление льгот по налогообложению инвестиционного дохода лишь указанным выше фондам при условии приведения их активов в соответствие с новыми требованиями; 3) для облегчения задачи изменения структуры активов предоставление на ограниченный срок действующим фондам льгот по налогообложению операций с теми инструментами, в которые по новым требованиям запрещаются вложения пенсионных активов.

Стимулируя создание частных фондов 2-го уровня, целесообразно ввести льготное налогообложение взносов учредителей в их уставный капитал: для предприятий – разрешить относить часть взносов на себестоимость; для банков и финансовых компаний – в определенных пределах не вычитать взносы из собственного капитала.

Все обязательные взносы, зачисляемые на личные счета граждан в 1-ом или во 2-ом уровнях, должны взиматься до налогообложения. Это относится и к взносам самозанятого населения, которые должны приниматься без требования дополнительной информации об уплате налогов, что будет дополнительно способствовать выводу средств из теневого сектора экономики.

Лимиты необлагаемой части взносов в 3-ий уровень могут устанавливаться для граждан - в зависимости от размеров заработной платы (в том числе, совокупных за год); для работодателей - в зависимости от общей суммы уплаченных взносов и количества сотрудников, в чью пользу осуществлялись взносы. Льготный порядок налогообложения должен действовать только для тех взносов граждан, которые перечисляются по их поручению работодателями в виде удержаний из заработной платы.

В отношении налогообложения инвестиционных операций пенсионных фондов может быть применен следующий режим. Для фондов 2-го уровня льготы должны затрагивать все виды налогов, связанных с инвестиционными операциями (налоги на операции с государственными ценными бумагами; налог на доход, полученный от проведения инвестиционных операций; местные налоги; отчисления в различные фонды) с учетом определения налогооблагаемой базы (отнесения на доход отрицательных курсовых разниц). Для фондов 3-го уровня освобождение от налогов может быть неполным, учитывая сложившуюся ситуацию со сбором налоговых поступлений. Определенная жесткость может быть проявлена в вопросе налогообложения средств, идущих на покрытие внутренних издержек фондов. Как правило, издержки компенсируются за счет определенной доли от пенсионных взносов, дохода от проведения инвестиционных операций с собственными средствами фондов и части дохода от операций с пенсионными активами. Налогообложение трех перечисленных денежных потоков можно вводить раздельно, устанавливая различные уровни налоговых ставок. В случае принятия предлагаемой в данной работе политики инвестирования собственных средств фондов предлагается одновременно предоставить определенные льготы по налогообложению дохода от таких операций.

Налогообложение пенсионных выплат может быть: а) разовым, когда налогом единожды облагается вся сумма пенсионных накоплений (в случае наступления пенсионных оснований при начале выплат), а сами выплаты идут без дополнительного налогообложения; б) периодическим, когда облагаются непосредственно пенсионные выплаты в каждый момент их перечисления гражданину. При первом способе, который предлагался выше, получение государством основной суммы налоговых поступлений приближено во времени и не возникают затруднения с разрешением перевода накоплений граждан в 1-ый уровень. Поскольку все выплаты из 1-го уровня не облагаются налогом, требуется решить вопрос о специальной системе налогообложения переводимых средств.


Преобразование фондов, слияния и поглощения. Ликвидация и отзыв лицензии. Следует заранее определить, в какие финансовые институты могут преобразовываться пенсионные фонды. В случае принятия нового законодательства его требования могут оказаться для некоторых пенсионных организаций трудновыполнимыми, и им необходимо предоставить возможность сменить род деятельности.

Фондам 3-го уровня можно разрешить преобразовываться лишь в инвестиционные фонды (а на начальном этапе – только в ПИФы, как единственные в настоящий момент регулируемые организации коллективного инвестирования). При этом все участники, не желающие оставаться в фонде после преобразования, должны иметь право без уплаты дополнительных комиссионных выйти из него. В этом случае участники получают все накопленные средства и соответствующие доли резервных фондов, или переводят причитающиеся им средства в любой другой добровольный НПФ, который не должен взимать плату за перевод, но может проводить перераспределение данных средств для достижения необходимых долей в его резервных фондах.

Учитывая обязательный характер взносов в фонды 2-го уровня, целесообразно запретить их преобразование в какие-либо иные виды институтов.

В пределах каждого уровня пенсионной системы допустимы поглощения и слияния пенсионных организаций, но нельзя разрешать перекрестные слияния/поглощения фондов разных уровней.

Все виды пенсионных фондов, кроме государственного, могут самоликвидироваться или ликвидироваться принудительным образом через отзыв лицензии (в случае выявления существенных нарушений), до момента выполнения ими всех обязательств по пенсионному обеспечению. На проведение самоликвидации обязательного накопительного фонда учредители должны получать предварительное разрешение государственного регулирующего органа. Для получения такого разрешения учредители должны, в частности, договориться о присоединении к другому обязательному фонду, который приобретает все права и обязанности самоликвидируемого фонда. При принудительной ликвидации обязательного фонда его учредители должны договориться о присоединении к другому фонду, иначе все его активы и резервы передаются государственному накопительному фонду. Необходимо определить, кто контролирует ликвидацию фонда и отвечает за ее осуществление (например, при отзыве лицензии такую обязанность можно возложить на депозитарий фонда).

В случае слияния, поглощения и ликвидации обязательных фондов их участники должны иметь право перевести причитающиеся им средства (накопления и часть резервных фондов) в любой выбранный ими фонд 2-го уровня без уплаты дополнительных комиссионных.