Конституция Грузии (Республики Грузии) от 24 августа 1995 г

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4

Конституция Грузии (Республики Грузии) от 24 августа 1995 г.

Вступительная статья

Гру́зия (груз. საქართველო, Сакартве́ло) — государство в центральной и западной части Закавказья на юго-восточном побережье Чёрного моря, до 1991 — Грузинская Советская Социалистическая Республика в составе СССР.

Граничит c Арменией и Турцией на юге, с Азербайджаном на юго-востоке и с Россией на севере.

Согласно конституции Грузии, в её состав входят Абхазия и Южная Осетия, которые де-факто являются частично признанными государствами, независимость которых признали Россия и Никарагуа.

Грузи́нская Демократи́ческая Респу́блика, Демократи́ческая Респу́блика Гру́зия (груз. საქართველოს დემოკრატიული რესპუბლიკა) (1918—1921) — самостоятельное грузинское государство, буржуазная республика, провозглашённая 26 мая (8 июня) 1918 в результате распада Закавказской Федерации.

Включала территории Кутаисской и Тифлисской губерний, Батумской области, Сухумского и Закатальского округов бывшей Российской империи.

Ведущую роль в политической жизни Грузинской Республики играла партия меньшевиков.

В результате Советско-грузинской войны весной 1921 Грузинская Демократическая Республика была ликвидирована, в Грузии была установлена советская власть, после чего она вошла в состав СССР как одна из союзных республик — Грузинская ССР.

16 февраля 1921 советские войска перешли южную границу Грузии. 25 февраля части 11-й армии вошли в Тбилиси. В город прибыл Грузинский ревком, преобразованный в этот же день в СНК Грузинской ССР. В конфликт вмешалась также Турция. 17 марта в Кутаиси министр обороны Грузии Григол Лордкипанидзе и полномочный представитель советской стороны Авель Енукидзе заключили перемирие, а 18 марта — соглашение, позволявшее Красной Армии занять Батуми. Таким образом, власть в Грузии перешла в руки большевиков.

Современная Грузия расположена на границе между Европой и Азией, в центральной части Кавказа.

Нынешняя территория Грузии составляет 69,7 тыс. кв.км, население - 5,4 млн. человек (по данным 1996 г.), из которых около 60% - грузины, а остальное население составляют абхазы, азербайджанцы, армяне, греки, евреи, осетины, русские и др.

Государственность и политико-правовая культура Грузии формировались в течение нескольких тысячелетий. Грузины - один из немногих народов древней цивилизации, кто смог сохранить и развить собственную государственность в продолжительные периоды истории. Христианство в Грузии начало распространяться в I в. н.э., а в 373 г. царь Картли Мириан объявил его государственной религией.

Разработчики Конституции 1921 г. учли как опыт конституционного развития различных стран мира, так и политические, исторические, демографические, культурные и другие особенности, свойственные грузинской действительности. Примечательна форма правления, закрепленная в ней (республика без главы государства - его функции распределены между однопалатным парламентом и премьер-министром), заслуживают внимания отдельные главы о социальных и экономических правах, о правах национальных меньшинств, об автономии и др.

Трудно сказать, как бы работала эта в некотором смысле романтическая Конституция. Спустя четыре дня после ее принятия, т.е. 25 февраля 1921 г., 11-я Красная Армия вошла в Грузию, страна стала "советской" и "социалистической", а действие (так реально и не заработавшей) первой грузинской Конституции по решению убывающего в эмиграцию законного правительства Грузии было приостановлено.

В Грузинской ССР было принято четыре конституции - 2 марта 1922 г., 4 апреля 1927 г., 13 февраля 1937 г. и 15 апреля 1978 г.

Особая активность конституционного правотворчества наблюдается в конце 80-х - начале 90-х гг., чему в значительной степени способствовали процессы "перестройки", подъем национально-освободительного движения в Грузии, распад СССР, объявление независимости Грузии. В 1990-1991 гг. были внесены существенные изменения в Конституцию ГССР 1978 г., в январе 1992 г. принят Закон "О государственной власти".

В феврале-марте 1993 г. Парламент Республики Грузия принял постановление о создании Государственной Конституционной комиссии, избрал ее председателем Э.А.Шеварднадзе и утвердил Положение о Государственной Конституционной комиссии. Более двух лет продолжалась работа Государственной конституционной комиссии. За это время более или менее детально было обсуждено 12 проектов, представленных научными учреждениями, политическими партиями, общественными организациями и частными лицами.

1 июля 1995 г. Государственная конституционная комиссия одобрила проект, представленный редакционной группой во главе с Э.А.Шеварднадзе, и передала его для обсуждения в Парламент, который 24 августа 1995 г. принял шестую Конституцию страны.
Конституция Грузии от 24 августа 1995 г. имеет в принципе традиционную классическую внутреннюю структуру и состоит из преамбулы, основной части и переходных положений. В процессе разработки отдельных проектов Конституции изучались различные приемы и виды структуризации, предлагалось деление текста на части, разделы, параграфы и т.д. В окончательном виде Конституция содержит краткую преамбулу, девять глав (109 статей). Все главы имеют свои заголовки, статьи и составляющие их пункты пронумерованы арабскими цифрами, а подпункты озаглавлены в алфавитном порядке.

Заметно отсутствие в Конституции глав о государственно-территориальном и административно-территориальном устройстве, а также местном управлении и самоуправлении. Разработчики и учредители Основного закона не "забыли" про эти важнейшие конституционные сегменты. На стадии разработки в различных модификациях предлагались оба классических варианта (унитарное и федеративное государство) государственно-территориального устройства, а вопрос о местном самоуправлении, подобно Конституции 1921 г., предполагалось урегулировать в отдельной главе.

В Государственной конституционной комиссии большинство склонялось к необходимости предусмотреть будущие основы федеративного устройства, однако эта идея не получила общественной поддержки. Одна часть общества (преимущественно научная и творческая интеллигенция) полагала, что федеративное государственное устройство заложит "мины замедленного действия" под фундамент единого грузинского государства, даст возможность внешним силам играть на сепаратистских струнах некоторых субъектов будущей федерации. Представители этой части общества предлагали строить государство на основе принципов регионализма, предоставив особые права Абхазии, Аджарии и Цхинвальскому региону. Меньшинство в Государственной конституционной комиссии (часть парламентариев и юристов), намекая на заслуги в деле объединения двух немецких государств Председателя ГКК Э.Шеварднадзе, требовало поддержать идею создания на грузинской земле новой ФРГ, на этот раз Федеративной Республики Грузия. По их мнению, Грузия всегда была территориально сложным государством (историческая предпосылка), а кроме того, единственным мирным путем разрешения конфликтов в Абхазии и Цхинвальском регионе явилась бы сплошная федерализация страны (политическая предпосылка). Вариации предполагаемой федерации имели достаточно широкий спектр - от асимметричной федерации (Абхазия и Аджария - республики, Тбилиси - федеральный столичный округ, остальные субъекты получают статус краев - мхаре) до федерации, в которой все субъекты (их число варьировалось от 5 до 15) будут равноправны.

Несмотря на попытки использовать федеративную идею в качестве основы урегулирования конфликтов, утверждения, что федерация это не просто разграничение полномочий, а образ жизни, предполагающий полицентрическую (т.е., по их мнению, самую демократичную) систему принятия решений, Парламент отказался от идеи немедленного фиксирования своей позиции. Раскол общественного мнения, малоэффективность федерализации на переговорах с сепаратистскими силами - вот основные причины того, почему Парламент отказался включить в текст Конституции главы о государственно-территориальном устройстве и местном самоуправлении и предпочел занять в этом вопросе "позицию умолчания".

В качестве стратегической цели конституционного развития страны в преамбуле Основного закона провозглашаются такие общечеловеческие ценности, как "утверждение демократического общественного строя, экономической свободы, социального и правового государства, обеспечение общепризнанных прав и свобод человека".

В процессе работы над проектом важная роль отводилась первой главе, в которой мыслилось закрепить принципиальные основы конституционного строя. В окончательном варианте замысел осуществить не удалось, поскольку депутаты решили зафиксировать в нем несколько моментов и конкретно-политического свойства. Глава начинается со слов "Грузия - независимое, единое и неделимое государство", что как бы исключает все формально-юридические возможности возврата к СССР. По горячим следам конфликтов в Абхазии и Южной Осетии Конституция заявляет, что, несмотря на приостановление распространения юрисдикции центра в некоторых регионах, территориальная целостность Грузии по состоянию на 21 декабря 1991 г., т.е. до распада СССР, не может быть подвергнута сомнению, поскольку она признана "мировым содружеством государств, а также международными организациями". Кроме того, учредители Конституции выразили свою волю определить будущее государственно-территориальное устройство посредством конституционного закона. Анализ ст. 2, 3, 4, 8, 73 и др. дает основание предполагать, что существуют заранее заданные параметры этого конституционного закона. Упоминание в качестве основы взаимоотношений принципа вертикального "разграничения полномочий" (п. 3 ст. 2), перечисление вопросов исключительного ведения высших государственных органов Грузии (п. 1 ст. 3), отсылочная норма о вопросах совместного ведения (п. 2 ст. 3), будущий двухпалатный Парламент, верхняя палата которого в основном будет состоять "из членов, избранных в Абхазии, Аджарской Автономной Республике и других территориальных единицах Грузии" (п. 3 ст. 4), сложная процедура приостановления деятельности представительных органов самоуправления и территориальных единиц (этот вопрос решает Президент Грузии с согласия Парламента Грузии - подп. "и" п. 1 ст. 73) - все это, по нашему мнению, следует рассматривать как федеративные основы будущего государственного устройства.

Депутаты, принимавшие новую Конституцию, не могли не учитывать того, что в 1995 г. все еще считалось, что Конституция 1921 г. восстановлена. Кроме того, они не могли игнорировать положения своего собственного постановления, где Государственной конституционной комиссии поручалось разработать и представить в Парламент новую редакцию Конституции Грузии 1921 г. Поэтому они подтвердили в преамбуле свою приверженность многовековым традициям грузинской национальной государственности и основным принципам Конституции 1921 г. Новый Основной закон слово в слово заимствует из Конституции 1921 г. положение о том, например, что "формой политического устройства грузинского государства является демократическая республика" (п. 2 ст. 1). Созвучны принципам Конституции 1921 г. принципы неотчуждаемости территории, народовластия, народного суверенитета, верховенства Конституции, разделения властей и т.д., закрепленные в первой главе новой Конституции. Заслуживают внимания те статьи первой главы, в которых регулируются взаимоотношения внутригосударственного и международного права, провозглашаются государственные языки, столица и символы государства, признаются исключительная роль грузинской православной церкви и вместе с тем полная свобода религиозных убеждений и вероисповедания. Как бы давая направление всей Конституции, ст. 7 провозглашает "общепризнанные права и свободы как непреходящие и высшие человеческие ценности". Примечательно, что этими правами и свободами при осуществлении власти ограничивается не только государство, но и народ.

Органическим атрибутом демократического, правового и социального государства, юридическую основу которого и должна составить Конституция Грузии 1995 г., является конституционное признание и закрепление прав человека и механизма гарантий их осуществления.

При разработке и принятии действующей Конституции, пожалуй, ни по одной из глав Конституции среди членов Конституционной комиссии и парламентариев не было такого единодушия, как при определении конечных целей второй главы Основного закона. По их мнению, опираясь на общие правовые ценности и общее либерально-юридическое правопонимание, в этой главе необходимо было найти оптимальный вариант достижения нескольких целей. Во-первых, перечень прав, свобод и обязанностей должен быть составлен с учетом конституционного опыта цивилизованных государств и международно-правовых актов о правах человека с тем, чтобы закрепить общие для всех государств стандарты в этой сфере. Во-вторых, необходимо определить приемлемые объемы, формы и методы реализации прав и свобод с непременным учетом специфических особенностей Грузии. И, в-третьих, попытаться избежать ошибок прошлого с тем, чтобы права и свободы каждого человека надежно охранялись и государством, и другими звеньями политической системы.

Как отмечают исследователи законодательства современной Грузии, дух и буква Конституции 1995 г. в целом соответствуют международным стандартам и принципиальным требованиям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Исходным в отношениях государства и личности является положение о том, что общепризнанные права и свободы человека являются непреходящими и высшими человеческими ценностями (ст. 7).

Другими конституционными принципами правового статуса личности являются примат общепризнанных принципов и норм международного права по отношению к законодательству Грузии (ст. 6 и 39), равноправие (ст. 14), гарантированность (ст. 7, 13, 42, 43, 46 и др.), взаимосвязь прав и обязанностей (ст. 44 и др.), непосредственное действие (ст. 42, 89 и др.).

Основная цель всей Конституции, и в особенности ее второй главы (Гражданство Грузии. Основные права и свободы человека) - исключить тиранию государства и обеспечить нормальную жизнедеятельность человека вообще и гражданина Грузии в частности.

Основной закон содержит две статьи (ст. 12, 13), посвященные вопросам гражданства Грузии, в которых закрепляются основания приобретения гражданства Грузии (по рождению и путем натурализации), запрещаются двойное гражданство, лишение гражданства Грузии, выдворение из Грузии гражданина Грузии, а также выдача гражданина Грузии другому государству (последнее - кроме случаев, предусмотренных международными договорами).

Разработчики Конституции, обсуждая структуру главы, последовательность расположения прав и свобод, сочли содержание прав и свобод наиболее приемлемым классификационным признаком. В некоторых случаях отступали от этого правила по причине необходимости закрепления гарантий прав и обязанностей, а также возможностей их ограничения.

Традиционно первыми в Конституции излагаются личные (гражданские) права. По мысли создателей Конституции, они призваны гарантировать свободу личности и защиту от посягательств государственных структур или физических лиц.

С некоторой долей условности к личным (гражданским) правам в Конституции Грузии можно отнести: право на жизнь, право на свободное развитие личности, право на свободу, неприкосновенность личности, чести и достоинства человека, охрана личной жизни, неприкосновенность жилища и других владений человека, его рабочего места, личных записей, переписки, переговоров по телефону или с использованием других технических средств, а также полученных с помощью технических средств уведомлений, свобода совести и вероисповедания, свобода передвижения и свобода выбора места жительства.

Конституционные положения, охраняющие жизнь, свободу и достоинство личности, получили свое дальнейшее законодательное развитие. По Конституции, смертная казнь предусматривалась как временная мера наказания и в 1997 г. была отменена Парламентом; принят Уголовно-процессуальный кодекс, подробно регламентирующий пределы и способы ограничения свободы человека, право принятия решения об аресте или ином ограничении свободы передано суду; на передний план выдвигается процессуальная фигура защитника; отменена прописка граждан по месту жительства и т.д.

Перечисленные выше права и свободы принадлежат всем лицам, проживающим в Грузии, поэтому в качестве субъекта этих прав и свобод называются "все люди", "человек", "каждый", "каждый человек".

Несколько отличен подход к регламентации политических прав. Они в основном адресуются гражданам Грузии и имеют целью создать условия для участия в политической жизни общества. По Конституции, к ним относятся: свобода слова; право свободно получать и распространять информацию, высказывать и распространять свои мнения в устной, письменной или иной форме; право без предварительного разрешения собираться публично и без оружия как в помещениях, так и под открытым небом; право на объединение в общественные организации и политические партии; право избирать и быть избранным; право занимать любую государственную должность.

Социально-экономические права и свободы регулируют отношения между индивидами, между государством и личностью преимущественно в сфере социально-экономических отношений. В число прав данной группы, по Конституции, входят: право собственности и право наследования, право на интеллектуальную собственность, свобода труда, право на забастовку, право на получение образования и выбор его формы, право жить в безвредной для здоровья окружающей среде, пользоваться природной и культурной средой, охрана семьи, материнства и детства, свобода предпринимательства и конкуренции и др.

Конституция Грузии, помимо перечисленных выше, содержит и другие права, которые трудно или весьма условно можно отнести к какой-либо из трех названных групп. Известно, что Грузия - это многонациональная страна, поэтому в текст Конституции вошла ст. 38, которая гласит: "Граждане Грузии равноправны в социальной, экономической, культурной и политической жизни независимо от их языка, национальной, этнической и религиозной принадлежности. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права они вправе свободно, без какой-либо дискриминации и вмешательства развивать собственную культуру, пользоваться родным языком в личной жизни и публично". В соответствии с Основным законом государство заботится о равномерном социально-экономическом развитии всей территории страны. Однако при этом устанавливаются "льготы, обеспечивающие социально-экономический прогресс высокогорных регионов" (ст. 31).

Естественно предполагать, что учредители Конституции не могли зафиксировать в ней все права человека. Они отразили лишь "основные", но при этом отметили, что "Конституция Грузии не отвергает других общепризнанных прав, свобод и гарантий человека и гражданина, которые в ней не упомянуты, но сами по себе вытекают из принципов настоящей Конституции" (ст. 39).

Категория социальной свободы человека, юридическим выражением которой являются его права и свободы, не является абсолютной, ей всегда сопутствует категория социальной ответственности человека и возможность ограничения прав и свобод.

При осуществлении своих прав лицо не должно нарушать права и свободы других, каждый должен выполнять требования законодательства Грузии, заботиться о защите и сохранении культурного наследия, обязан защищать Грузию - это неполный перечень конституционных обязанностей.

Конституция допускает возможность ограничения прав и свобод во время чрезвычайного или военного положения. При этом следует иметь в виду, что:

а) ограничение допускается лишь по некоторым конституционным правам и свободам;

б) процедура формально-юридического введения ограничений предусматривает обязательное участие представительного органа: решение Президента должно быть не позднее 48 часов внесено на утверждение Парламента;

в) ограничения действуют только в период военного или чрезвычайного положения.

Провозглашение прав и свобод еще не означает, что они осуществляются на деле, ведь общеизвестно: чтобы обеспечить перевод социальных возможностей (прав и свобод), содержащихся в Конституции, в конкретные правоотношения, необходима совокупность принципов, факторов, условий, обеспечивающих эффективную их реализацию. Иными словами, необходима система гарантий. Конкретные гарантии прав и свобод содержатся в определенных статьях Основного закона и в текущем законодательстве.

Среди институциональных гарантий прав человека и гражданина наибольшие надежды возлагаются на органы судебной власти - Конституционный суд, суды общей юрисдикции, прокуратуру.

Специальным конституционным органом по надзору за защитой прав и свобод является избираемый Парламентом Народный защитник Грузии. Грузинский омбудсман вправе выявлять факты нарушения прав и свобод личности, информировать об этом соответствующие органы и требовать их устранения. Создание препятствий деятельности Народного защитника карается по закону.

О понимании значимости проблемы прав человека государственными властями Грузии свидетельствует учреждение в Совете национальной безопасности должности заместителя секретаря Совета по вопросам защиты прав человека.

Члены Государственной конституционной комиссии, которые разрабатывали проект Конституции, и члены Парламента, которые принимали Конституцию, хорошо представляли себе среду, в которой она (Конституция) начнет действовать. При слабости таких элементов политической системы, как партийная система, сектор неправительственных организаций, профсоюзы, средства массовой информации, отсутствии так называемого класса собственников, при недостаточном уровне политической и правовой культуры необходимо было найти такой оптимальный баланс разделения властей, который обеспечил бы столь необходимое для тяжелейшего переходного периода эффективное государственное регулирование и в то же время не допустил бы возникновения авторитарного режима. Члены Конституционной комиссии и парламентарии испытывали на себе груз тоталитарного режима и очевидные пороки двухлетнего нахождения у власти партии З.Гамсахурдия. Принималась во внимание и практика государственного строительства в постсоветских странах, и экспертная помощь западных специалистов.

Процесс работы над главной частью Конституции (тем, что в советской теории государства и права именовалось "формой правления") условно можно разбить на четыре этапа. На первом этапе в Государственной конституционной комиссии были проанализированы варианты разделения властей, предложенные в 12 проектах. Дальнейшая работа в основном концентрировалась вокруг двух проектов - проекта, разработанного в секретариате Государственной конституционной комиссии, и проекта, представленного Республиканской партией. Проект, предложенный секретариатом, содержал формулу взаимоотношений государственных властей, типичную для полупрезидентских республик. Кроме того, на этом этапе была предпринята попытка соединить обе эти модели, в результате чего появилась так называемая чикагская модель.

С учетом всей проделанной работы пленарное заседание Конституционной комиссии одобрило проект, предложенный Э.А.Шеварднадзе, который закрепил принципиальную схему полупрезидентской республики. Этот проект и был вынесен на утверждение Парламента. В Парламенте обсуждение шло конструктивно до тех пор, пока дело не дошло до воплощения в конкретные нормы принципа разделения властей. Выход из создавшейся ситуации предложили аграрии. И основная часть оппозиции, до того возражавшая против "французского президента", проголосовала за всенародно избранного Президента, который является и главой государства, и главой исполнительной власти.

В итоге принцип разделения властей реализован в Конституции в системе, которая свойственна президентским республикам. Впрочем, от прежнего, "французского" варианта кое-что осталось (например, институт государственного министра, законодательная инициатива Президента и др.). Если к этому добавить другие конституционные нормы, внесение которых было обусловлено конъюнктурно-политическими целями, можно утверждать, что грузинская Конституция закрепила оригинальную модель разделения властей, в основе которой лежит система сдержек и противовесов.

В системе центральных государственных органов Парламенту отводится особое место. Оно предопределяется тем, что он утверждается непосредственным источником государственной власти - народом. Видимо, можно утверждать, что от степени демократических начал формирования Парламента во многом зависит степень его легитимности, а следовательно, и характер его отношений с другими ветвями власти.

В Конституции регулирование начинается с Парламента, затем идут институты Президента и судебной власти. Надо полагать, приоритеты здесь расставлены не случайно.

Парламентаризм в Грузии не имеет больших традиций, если не считать того, что начиная с XII в. существовал орган (дарбази), который по нынешним понятиям исполнял некоторые функции парламента в монархическом государстве.

Первый парламент в Грузии был сформирован 25 октября 1918 г., в 1919 г. было избрано Учредительное собрание. В период 1921-1990 гг. основу государственного механизма составляла система Советов. 28 октября 1990 г. были проведены первые реально многопартийные выборы в Верховный Совет Республики Грузия, 1 октября 1992 г. - вторые выборы, но теперь уже в Парламент, третьи выборы состоялись уже после принятия ныне действующей Конституции - 5 ноября 1995 г., ныне функционирующий Парламент Грузии был избран 31 октября 1999 г.

В процессе разработки Конституции остро обсуждался вопрос о структуре Парламента. Сторонники двухпалатного Парламента ссылались на сложную форму грузинского государства и возможности верхней палаты в стабилизации отношений центра и регионов, на позитивные аспекты законодательного процесса в двухпалатном Парламенте, на более высокий уровень социального представительства и др. Не менее убедительными были аргументы тех, кто выступал за однопалатный Парламент. В итоге было принято компромиссное решение. Конституция (ст. 49) фиксирует однопалатный Парламент, однако:

а) после создания на всей территории Грузии надлежащих условий и формирования органов местного самоуправления Парламент Грузии будет состоять из двух палат - Совета Республики и Сената;

б) Совет Республики будет состоять из членов, избранных по пропорциональной системе выборов;

в) Сенат будет состоять из членов, избранных в Абхазии, Аджарии и других территориальных единицах Грузии, а также из назначенных Президентом пяти сенаторов (ст. 4).

Ныне действующий однопалатный Парламент состоит из 150 членов, избранных по пропорциональной системе, и 85 - избранных по мажоритарной системе. Можно высказать предположение, что смешанная избирательная система, использованная в 90-е гг. на всем постсоветском пространстве, наиболее адекватно отразила и реальное соотношение политических сил, и амбициозные притязания политических партий, и профессиональные намерения политиков - мажоритариев. Об этом свидетельствуют дважды - в 1995 и 1999 г. - проведенные парламентские выборы. Оправданным считают и действие высокого избирательного барьера, вследствие чего повысилась эффективность работы законодательного органа, удалось избежать его политической пестроты, отрицательно оцениваемой в переходный период развития общества.

Конституция Грузии

Принята 24 августа 1995 года

Граждане Грузии, непоколебимой волей которых является утверждение демократического общественного строя, экономической свободы, социального и правового государства, обеспечение общепризнанных прав и свобод человека, укрепление государственной независимости и мирных отношений с другими народами, опираясь на многовековые традиции грузинской национальной государственности и основные принципы Конституции Грузии 1921 года, провозглашаем настоящую Конституцию.

Blog

Конституция Грузии (Республики Грузии) от 24 августа 1995 г

Содержание