Канада является федеративным государством, состоящим из 10 провинций и двух территорий, находящихся под управлением федерального правительства
| Вид материала | Документы |
- И новой версии Общероссийского классификатора территорий муниципальных образований, 1281.72kb.
- Канады, 7.31kb.
- Концерты с 1 по 30 ноября 2011 г. Концертный зал имени П. И. Чайковского, 328.29kb.
- Проблемы совершенствования территориального устройства России на примере двух субъектов, 61.71kb.
- Имеющих разрешение центральной государственной ветеринарной службы страны экспортера, 27.98kb.
- Конституционное право, 1592.87kb.
- Постановление правительства РФ от 21., 19.48kb.
- Программные требования 3 Операционная система 4 Программное обеспечение для локальной, 174.59kb.
- Баланс отношений «центр – регионы» как основа территориально-государственного строительства, 240.42kb.
- План выставочно-ярмарочных и конгрессных мероприятий на 2009 год, проводимых под патронатом, 302kb.
Депутат имеет право пользоваться услугами постоянного штата палаты общин, который достигает 2 тыс. человек и включает в себя юридических консультантов, экспертов, делопроизводителей, библиотекарей, охранников, официантов и другой вспомогательно-технический персонал. Должную работу палаты общин призваны обеспечить различного рода службы: почтовое отделение, типография, медицинские пункты, компьютерные службы, группа переводчиков, рестораны, мастерские по ремонту, парикмахерские, салон красоты и др.
Бюджет палаты общин в 1987 г. составил 167,5 млн долл. За его исполнение отвечает специальный парламентский орган — комиссия по внутренней экономии, создаваемая палатой в составе пяти человек. Она включает в себя четырех депутатов, занимающих министерские должности, и спикера палаты общин как председателя комиссии.
Вспомогательным аппаратом палаты руководят два ее должностных лица — клерк палаты и пристав.
Целый ряд депутатов, занимающих различные должности в палате общин и правительстве, получают дополнительное вознаграждение, помимо ежегодного жалованья 56 100 долл. Так, премьер-министр получает 64 тыс. долл., остальные министры, спикер и лидер оппозиции — по 42 800 долл. Лидер Новой демократической партии в палате общин получает 25 800 долл.; парламентские помощники министров — 9400 долл.; главные парламентские организаторы (УкнутФ) — II 700 долл.
Начиная с 1969 г. органы политических партий в палате общин — кокусы стали получать от государственной казны дотации на содержание своего постоянного вспомогательного персонала. Размеры дотаций зависят от числа депутатов данной партии в палате. Такая система финансирования ставит в более выгодное положение партию, стоящую у власти, которая помимо аппарата своего кокуса может использовать услуги федеральной государственной службы.
В Канаде уделяется существенное внимание обеспечению должного уровня профессиональной и политической подготовки парламентариев. Для членов палаты общин, впервые избранных в состав законодательного органа и не имеющих необходимого опыта парламентской деятельности, организуются курсы профессиональной ориентации, на которых депутаты слушают лекции ведущих политиков и специалистов в области конституционного права.
Ответственность депутата. Злоупотребление членами палаты общин своими привилегиями, нарушение ими законов страны влекут применение соответствующих санкций. Наиболее существенными являются следующие.
1. Тюремное заключение. Такая мера наказания может применяться к депутатам, допустившим серьезное злоупотребление своими привилегиями и правами (использование свободы слова для клеветы в отношении других парламентариев, палаты общин в целом, отдельных граждан и государственных и общественных организаций и учреждений, оскорбление спикера, неуважение к парламенту и др.). Палата общин издает особый приказ о заключении в тюрьму. При этом такой приказ имеет силу только на период текущей сессии палаты. После окончания подвергшийся наказанию депутат освобождается. Подобная санкция практически не применяется.
2. Исключение из состава палаты общин, что практически означает лишение депутатского мандата. Такая санкция применяется обычно в случае совершения депутатом уголовного преступления и признания его виновным в судебном порядке. Например, в 1946 г. депутат Ф.Роуз был исключен из состава палаты общин в связи с его арестом по подозрению в шпионаже.
3. Лишение депутата права участвовать в заседаниях палаты общин на определенный срок. Такое наказание связано обычно с достаточно серьезными нарушениями регламента (неподчинение указаниям спикера, проявление к нему или другим парламентариям неуважения, попытка взять слово без разрешения и т.п.). При этом фамилия нарушителя называется спикером, вносится соответствующее предложение и после его принятия пристав удаляет провинившегося депутата из зала заседаний.
Член палаты общин обязан присутствовать на ее заседаниях. Теоретически за отсутствие без уважительных причин к парламентарию может быть применена одна из перечисленных санкций. Однако депутаты почти всегда находят достаточно веские основания (служебного или семейного характера), чтобы оправдать свое отсутствие. В определенной степени положительное воздействие на укрепление парламентской дисциплины оказали прямые трансляции заседаний палаты общин, которые представляют возможность избирателям лично наблюдать и оценивать степень активности своих избранников. К тому же появление телекамер в зале заседаний побуждает депутатов максимально использовать свои права на выступления, вопросы и т.д. для повышения собственного политического престижа и саморекламы.
В случае, если в палате общин рассматривается какое-либо обвинение в отношении депутата (получение взятки, нарушение законодательства о выборах и др.), последний может просить палату освободить его от участия в этих дебатах.
СЕНАТ
Сенат парламента Канады, созданный на основании Акта о Британской Северной Америке 1867 г., был задуман как самостоятельный законодательный орган, состоящий из лиц, которые могут свободно выражать свои мнения и принимать решения, поскольку не зависят ни от избирательного корпуса, ни от партийного соперничества. Акт 1867 г. предоставил сенату статус, идентичный правовому положению палаты общин. Было предусмотрено лишь одно исключение: все финансовые законопроекты должны первоначально вноситься в палату. Указанное положение закона сразу же поставило сенат в неравноправное положение по отношению к нижней палате. Конституционный Акт ничего не говорит о том, может ли сенат отвергать или вносить поправки в финансовые законопроекты. Согласно правилу 87 регламента палаты общин, сенат лишен этого права, поскольку именно палата является единственным органом, Который вправе решать все вопросы финансового характера. Сенаторы не признают этих притязаний нижней палаты и регулярно вносят поправки в финансовые билли. Практика показывает, что палата общин молчаливо соглашается с этим, хотя и дает понять, что такое согласие не должно создавать прецедента.
Слабость сената определяется и тем, что он лишен мандата избирательного корпуса и не может с полным основанием претендовать на роль общенационального законодательного органа.
Сенат был создан как выразитель и защитник интересов субъектов канадской федерации — провинций. Однако так и не был закреплен конституционный или законодательный механизм, позволяющий ему осуществлять эту функцию.
Верхняя палата имеет очень слабые полномочия в области контроля над правительством. Это объясняется тем, что кабинет состоит из руководящих деятелей партии, получившей большинство мандатов в палате общин. Являясь депутатами палаты, министры регулярно присутствуют на заседаниях, в том числе и для ответов на вопросы парламентариев. С 1921 г. сложилась традиция не назначать министрами сенаторов, и за редким исключением она соблюдается по сей день. Присутствие министров в палате общин необходимо еще и потому, что большинство вносимых правительством законопроектов так или иначе связано с проблемой финансирования, которую главным образом решает именно нижняя палата. Указанные обстоятельства практически лишают сенат всяких рычагов воздействия на кабинет.
Отсутствие министров в сенате является главной причиной того, что верхняя палата получает очень мало правительственной информации. Это не дает сенаторам возможности определить реальную потребность в принятии того или иного закона, поэтому сенат проявляет низкую активность во внесении публичных законопроектов, хотя теоретически имеет почти равные права с палатой общин в этой области.
Формально оппозиция, имеющая большинство в сенате, но меньшинство в палате общин, могла бы использовать верхнюю палату для блокирования правительственных законопроектов. Однако на практике этого не происходит, так как лидеры оппозиции понимают, что в случае прихода их к власти такой же прием мог бы быть использован уже против них; к тому же подобный шаг представлял бы грубое нарушение парламентских традиций Канады и резко снизил бы популярность оппозиционной партии.
Дальнейшее ослабление полномочий сената произошло в 1982 г. с принятием Закона о Конституции, который установил, что конституционные поправки могут приниматься палатой общин в обход сената, если сенат в течение 180 дней не одобрит предложенный проект поправки.
Сенат состоит из 104 членов, назначаемых генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра. Предполагается, что сенаторы представляют ту провинцию, от которой они назначены; для сохранения принципа равного представительства провинции разбиваются на четыре группы, каждая из которых имеет право быть представленной 24 сенаторами. В настоящее время система представительства выглядит следующим образом:
1. Приморские провинции (Новая Шотландия, Нью-Брансуик —по 10 сенаторов, Принца Эдуарда —4)—24 сенатора.
2. Квебек — 24 сенатора.
3. Онтарио — 24 сенатора.
4. Западные провинции (Манитоба, Саскетчеван, Альберта, Британская Колумбия — по 6 сенаторов) — 24 сенатора.
Кроме того, с 1949 г. назначают шесть сенаторов от провинции Ньюфаундленд, а с 1976 г. — по одному сенатору от Северо-Западных территорий и Юкона.
Каждый сенатор считается представителем всей провинции. Исключение представляет Квебек, каждый сенатор от которого рассматривается как представитель одного из 24 особых (УисторическихФ) округов.
Кандидат на должность сенатора должен отвечать четырем основным требованиям: иметь канадское гражданство; быть не моложе 30 лет; проживать в провинции, от которой он назначается; быть владельцем недвижимой собственности, оцениваемой не менее чем в 4 тыс. долл. и не обремененной долгами.
С 1930 г. сенаторами могут назначаться женщины. В условиях канадской партийной системы, когда консерваторы и либералы попеременно сменяют друг друга у власти, назначение в состав сената имеет ярко выраженный партийный характер. Находящийся у власти премьер-министр стремится заполнить имеющиеся в сенате вакансии своими сторонниками, которых он, таким образом, вознаграждает за оказанные в прошлом политические услуги. Сенаторами нередко назначаются бывшие министры, члены палаты общин и премьер-министры провинций. Так, в 1984 г. из 86 сенаторов (18 мест были вакантны), лишь четверо объявили себя независимыми беспартийными парламентариями; 60 принадлежали к либеральной партии, 22 — к прогрессивно-консервативной. Из 82 партийных сенаторов 40 ранее были членами палаты общин и провинциальных законодательных органов, а из оставшихся 42-х многие занимались в прошлом организацией избирательных кампаний и их финансированием.
В составе верхней палаты канадского парламента много сенаторов, представляющих интересы отдельных социальных групп, в первую очередь предпринимателей. Анализ данных за 1984 г. показал, что профессиональные интересы сенаторов распределялись следующим образом: юриспруденция — 34%, частное предпринимательство — 29, образование — 10, государственная служба — 8, сельское хозяйство — 6, здравоохранение — 6, средства массовой информации — 5, профсоюзы и трудовые отношения —2%. В 1985 г. в сенате заседало II женщин.
До середины 60-х гг. члены сената назначались пожизненно. В соответствии с поправкой к Конституции, принятой в 1965 г., сенаторы остаются в должности до достижении 75-летнего возраста. Эта конституционная норма не имеет обратной силы, поэтому лица, назначенные в сенат до ее принятия, занимают должность пожизненно.
В 1984 г. в сенате Канады имелись следующие возрастные группы: 30—40 лет — никого; 41—50 — 7 человек. В 1985 г. в сенате заседало 15 человек, назначенных пожизненно в период 1955—1964 г.г. В 1987 г. одному сенатору исполнилось 95 лет.
Система назначений, существовавшая до 1965 г., и стремление использовать заполнение вакансий в качестве платы за услуги, оказанные своей партии людьми, имеющими сомнительные способности парламентариев, имели три последствия: во-первых, в сенат нередко попадают пожилые люди, которые уже не в состоянии принести реальной общественной пользы; во-вторых, многие рассматривают получение должности в сенате как неплохое завершение политической карьеры и, в-третьих, само положение сенатора, не требующее политической борьбы и гарантирующее достаточно спокойную жизнь и приличное вознаграждение, не стимулируют активность членов верхней палаты.
Жалованье сенатора в 1987 г. составило 54 тыс. долл. в год. Кроме того, сенаторы получают ежегодное не облагаемое налогом пособие в размере 8 тыс. долл. в год. Их служебные расходы оплачиваются из государственного бюджета. В 1985 г. специальная комиссия рекомендовала заморозить жалованье сенаторов до тех пор, пока оно не сократится до 60% жалованья члена палаты общин.
Сенаторы имеют те же права и привилегии, что и депутаты нижней палаты парламента.
Сенатор может уйти в отставку до истечения срока полномочий, подав прошение на имя генерал-губернатора.
Конституция устанавливает, что место сенатора становится вакантным в следующих случаях:
1. Если сенатор отсутствовал в течение двух сессий подряд.
2. Если сенатор заявляет под присягой, что он Увыполнял приказы иностранной державыФ, или переходит в иностранное гражданство.
3. В случае признания сенатора банкротом или несостоятельным должником.
4. Если он признан виновным в измене или осужден за совершение уголовного преступления или какого-либо Упозорного преступленияФ.
5. В случае, если сенатор утрачивает недвижимую собственность или перестает проживать в провинции, которую он представляет.
Официальная часть сената, как и палаты представителей, состоит из ряда должностных лиц и комитетов. Характерная особенность сената заключается в том, что спикер этой палаты не избирается, а назначается по рекомендации премьер-министра генерал-губернатором. Последний может сместить спикера.
Система комитетов сената практически идентична комитетской системе палаты общин. Комитеты создаются на основе резолюций сената и подразделяются на постоянные, специальные и объединенные.
Наиболее важную роль играют постоянные комитеты, компетенция которых имеет отраслевой и функциональный характер (по сельскому хозяйству; транспорту и связи; здравоохранению, социальному обеспечению и науке; по делам банков и торговле; по процедурным вопросам и др.).
Значительную роль играют постоянные комитеты сената, когда он рассматривает публичные законопроекты, поступившие из палаты общин. Так, в 1975 г. комитет сената по делам банков и торговле внес 139 поправок в законопроект о банкротстве, представленный палатой общин. Причем в результате длительной доработки этого билля нижняя палата полностью или частично учла 127 поправок, внесенных сенатским комитетом.
Поскольку состав сената более стабилен, чем состав палаты общин, может сложиться ситуация, когда пришедшее к власти правительство опирается на большинство в палате общин, но в сенате парламентарии от правительственной
партии находятся в меньшинстве. Именно такое положение Хсуществует с 1984 г.: прогрессивно-консервативная партия Б.Малруни контролирует палату общин и находится у власти, но в сенате оппозиционная либеральная партия имеет почти втрое больше представителей, чем консерваторы. Данное обстоятельство оказывает непосредственное воздействие на законодательный процесс, поскольку правительство стремится вносить все основные публичные законопроекты в палате общин, где оно имеет гарантированную поддержку большинства депутатов. В результате все публичные билли попадают в сенат из палаты общин, что побуждает сенаторов не отвергать полностью законопроект, уже одобренный общенациональным представительным органом, но передавать его в комитеты, где он подвергается скрупулезному постатейному анализу. Парламентская практика последних десятилетий показывает, что сенат не отклонил ни одного правительственного законопроекта, но часто возвращал их в палату общин с многочисленными поправками. В этих условиях активность сенатских комитетов постоянно возрастает.
Основным источником процедурных правил сената является регламент, периодически дополняемый и обновляемый верхней палатой. Процедурные правила сената практически идентичны регламенту палаты общин. Что касается практики работы сената, то она свидетельствует, что эта палата канадского парламента функционирует, не столь строго придерживаясь распорядка, как палата общин. Нередки случаи, когда заседания сената длятся всего лишь несколько минут и созываются не пять, а четыре или три раза в неделю.
Кворум в сенате составляют 15 человек, включая спикера.
Поскольку палата общин обычно перегружена рассмотрением публичных законопроектов, то была достигнута неофициальная договоренность о том, что частные билли будут вноситься на рассмотрение в сенат, а уже затем передаваться для формального утверждения в палату.
Лицо, желающее обратиться в сенат с заявлением о принятии частного билля, должно опубликовать в центральной и провинциальной печати уведомление с изложением содержания и целей такого заявления. Затем заявление в форме петиции подается клерку сената. К петиции должен прилагаться текст законопроекта на английском и французском языках. Документы передаются в сенатский комитет по вопросам процедуры, который после надлежащей проверки направляет их в сенат. Частный билль, одобренный в первом и втором чтениях, направляется в соответствующий постоянный комитет сената. В комитете проводятся слушания, на которые приглашаются все заинтересованные стороны и их адвокаты. В случае одобрения билля он вновь поступает в сенат и после его утверждения в третьем чтении направляется в палату общин. После его утверждения палатой законопроект опять передается в сенат для получения санкции со стороны генерал-губернатора Канады. После этого он вступает в силу.
Рассмотрению и принятию частных биллей придается большое значение, поскольку с этим связано изменение статуса и уставов многих частных компаний и благотворительных организаций. Доходы от пошлин, уплачиваемых частными лицами за рассмотрение таких законопроектов, составляют немалую часть поступлений в бюджет парламента.
Не случайно регламент сената содержит детальное описание процедуры опубликования уведомлений, подачи петиций, уплаты пошлины, установление правильности составления законопроекта, наличие в необходимых случаях разного рода картин, планов, диаграмм и т.д., установления пределов компетенции отдельных комитетов по рассмотрению различных категорий частных биллей, порядок рассмотрения поправок, внесенных палатой общин, и т.д.
Недемократичный характер формирования сената, малая эффективность его работы стимулировали появление многочисленных проектов реформы структуры, порядка деятельности, формирования и полномочий этой палаты.
Предложения по реформе сената сводятся к следующим вариантам.
1. Упразднение сената. Подобные проекты исходили из рядов Новой демократической партии и неоднократно отвергались, так как и по сей день сенат рассматривается как выразитель интересов отдельных субъектов канадской федерации.
2. Ограничение пребывания в должности сенаторов шестью годами с последующим назначением нового кандидата.
3. Установление определенного периода времени, в течение которого сенат может рассматривать законопроект, уже одобренный палатой общин. В случае отказа сената одобрить законопроект он вступает в силу без учета внесенных сенаторами поправок.
4. Расширение компетенции сената в области защиты прав граждан, включая так называемые лингвистические права. Предоставление сенату права производить утверждение кандидатур на отдельные государственные должности (послы, судьи и т.д.).
5. Предоставление провинциальным органам права утверждать кандидатуры сенаторов.
6. Снижение максимального возраста сенаторов до 70 лет.
7. Преобразование сената в палату федерации в составе 118 членов, половина из которых будет избираться палатой общин, а половина — законодательными органами провинций. Ограничить законодательные полномочия такой палаты, но расширить полномочия в области защиты лингвистических прав граждан.
8. Избрание сенаторов на основе прямых выборов.
9. Замена сената советом федерации из 60 членов, которые бы представляли правительства провинций и действовали бы по их указаниям.
10. Избрание шести независимых беспартийных сенаторов от каждой из провинций.
Многие предложения по реформе исходят из того, что сенату, в силу особенностей его положения в конституционном механизме, должны быть присущи три группы функций.
Во-первых, проверка законопроектов палаты общин с точки зрения их целесообразности и соответствия уже действующему законодательству.
Во-вторых, рассмотрение частных законопроектов с их последующим формальным одобрением в палате общин.
В-третьих, проверка и, в случае необходимости, расследование деятельности правительственных ведомств.
Должное осуществление указанных функций предполагает превращение сената в орган, минимально зависящий от межпартийной борьбы и амбиций партийного руководства. До настоящего времени сенат рассматривался как орган, назначение в состав которого позволяло тому или иному премьер-министру дополнительно укрепить положение своей партии без использования механизма выборов. Как показывает практика, большинство назначений на открывшиеся вакансии в сенате производится руководством правящей партии непосредственно перед выборами в палату общин, что объясняется опасением партийных лидеров потерпеть поражение и утратить большинство в нижней палате парламента.
Несмотря на выдвижение многочисленных предложений по реформе сената, единственное существенное изменение его полномочий произошло в 1982 г., когда Закон о Конституции ограничил компетенцию верхней палаты в вопросе принятия конституционных поправок.