Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь Г. А. Василевич Конституция Республики Беларусь (научно-практический комментарий) Вкниге на основе анализа норм Конституции, международно-правовых актов, текущего закон
| Вид материала | Закон |
- Нормативные правовые акты государственных органов республики беларусь г. А. Василевич, 3042.01kb.
- Т. В. Иванова // Право by. 2010. Вып. 1 (7). С. 74-78, 150.59kb.
- Г. А. Василевич конституция человек государство книга, 4617.39kb.
- Конституции Республики Беларусь Совет Республики Национального собрания Республики, 10.09kb.
- Одобрен Советом Республики 8 февраля 1999 года общая часть глава 1 общие положения, 799.65kb.
- Совета Министров Республики Беларусь от 31 октября 2001 г. №1592 «Вопросы Министерства, 64.25kb.
- Конституции Республики Беларусь Совет Республики Национального собрания Республики, 11.32kb.
- Конституции Республики Беларусь Совет Республики Национального собрания Республики, 13.86kb.
- Одобрен Советом Республики 20 апреля 2007 года Изменения и дополнения: закон, 414.72kb.
- Закон республики беларусь, 1418.57kb.
Порядок деятельности Палаты представителей, Совета Республики, их органов, депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики определяется регламентами палат, которые подписываются председателями палат.
Регламенты палат Парламента являются источниками конституционного права. В них содержатся нормы, которые определяют порядок деятельности палат, их комиссий, других органов, а также членов палат, внутреннюю структуру палат Парламента.
Регламент — это нормативно-правовой акт, отличительной чертой которого является его подписание не Президентом, а Председателями соответствующих палат. Это обусловлено специфическим содержанием данного документа, предметом его регулирования. Принятый в установленном порядке и пределах компетенции регламент обязателен для исполнения всеми государственными органами и должностными лицами. Он может быть проверен Конституционным Судом на предмет соответствия Конституции.
Регламент Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь принят 6 апреля 1999 г., а Регламент Совета Республики — 2 апреля 1998 г. (с последующими изменениями и дополнениями). К сожалению, оба эти документа официально не опубликованы.
На наш взгляд, недопустимо вопросы процедурного характера, т.е. касающиеся деятельности палат Парламента и их органов, закреплять в законах, например, о Парламенте (ранее — о Верховном Совете), т.к. это, во-первых, прямо противоречит Конституции, во-вторых, ограничивает правовые возможности парламента (например, в связи с необходимостью корректировки такого акта).
ГЛАВА 5
ПРАВИТЕЛЬСТВО — СОВЕТ МИНИСТРОВ
РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Статья 106.
Исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство — Совет Министров Республики Беларусь — центральный орган государственного управления.
Правительство в своей деятельности подотчетно Президенту Республики Беларусь и ответственно перед Парламентом Республики Беларусь.
Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики Беларусь.
Правительство Республики Беларусь состоит из Премьер-министра, его заместителей и министров. В состав Правительства могут входить и руководители иных республиканских органов государственного управления.
Премьер-министр назначается Президентом Республики Беларусь с согласия Палаты представителей. Решение по этому вопросу принимается Палатой представителей не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре Премьер-министра. В случае двукратного отказа в даче согласия на назначение Премьер-министра Палатой представителей Президент Республики Беларусь вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.
Работой Правительства руководит Премьер-министр.
Премьер-министр:
1) осуществляет непосредственное руководство деятельностью Правительства и несет персональную ответственность за его работу;
2) подписывает постановления Правительства;
3) в двухмесячный срок после своего назначения представляет Парламенту программу деятельности Правительства, а в случае ее отклонения представляет повторную программу деятельности Правительства в течение двух месяцев;
4) информирует Президента об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях;
5) выполняет другие функции, связанные с организацией и деятельностью Правительства.
Правительство или любой член Правительства вправе заявить Президенту о своей отставке, если считают невозможным дальнейшее осуществление возложенных на них обязанностей. Правительство заявляет Президенту об отставке в случае выражения Палатой представителей вотума недоверия Правительству.
Премьер-министр может поставить перед Палатой представителей вопрос о доверии Правительству по представленной программе или по конкретному поводу. Если Палата представителей в доверии отказывает, Президент вправе в десятидневный срок принять решение об отставке Правительства или о роспуске Палаты представителей и назначении новых выборов. При отклонении отставки Правительство продолжает осуществлять свои полномочия.
Президент вправе по собственной инициативе принять решение об отставке Правительства и освободить от должности любого члена Правительства.
В случае отставки или сложения полномочий Правительство Республики Беларусь по поручению Президента продолжает осуществлять свои полномочия до сформирования нового Правительства.
Правительство — это коллегиальный центральный орган государственного управления Республики Беларусь, осуществляющий в соответствии с Конституцией исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти.
Правительство занимает важное место в системе органов государственной власти. Оно является основным, центральным институтом управления государственными делами. В этой связи ни одно государство не может обойтись без правительства.
Правительство вступает в тесные взаимоотношения с другими органами государственной власти, прежде всего, с Президентом и Парламентом.
В отличие от некоторых других отдельных государств (например, США) Конституция Беларуси прямо предусматривает образование и деятельность Правительства как коллегиального органа государственной власти, осуществляющего функции управления. Его основные полномочия закреплены в Конституции, а также в законе "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах".
В Республике Беларусь Правительство имеет название — Совет Министров. За рубежом оно иногда может иметь такое же (Франция, Индия) или иное наименование — Федеральное правительство (Германия), Федеральный совет (Швейцария), Государственный Совет (Китай) и т.п. Хотя в конституционном праве зарубежных стран используются различные понятия, обобщающим является термин "правительство".
Форма правления часто предопределяет порядок образования и деятельности правительства, природу юридических актов правительства. В президентских республиках оно менее самостоятельно, иногда не представляет собой коллегиальный орган с властными полномочиями. В государствах парламентарной формы правления правительство является коллегиальным органом, олицетворяющим исполнительную власть. Такое правительство несет ответственность перед парламентом, обычно формирующим правительство, за состояние дел в государстве и обществе. Поэтому в этом случае ему очень важно пользоваться доверием большинства членов парламента.
Отношения между Правительством, Парламентом и судами в Республике Беларусь более определенные. Что же касается влияния Президента на Правительство, его деятельность, то оно вполне типично для президентских республик. Президент, хотя формально юридически и не входит ни в одну ветвь власти, однако обладает рядом конституционных полномочий в сфере исполнительной власти, которые свидетельствуют о том, что как и в других президентских республиках он является реальным главой этой ветви власти.
По своему политическому или партийному составу правительство может быть партийным (однопартийным или коалиционным) и беспартийным.
В новейшей истории Республики Беларусь не было коалиционных правительств. С начала 90-х годов в его составе чаще всего находились коммунисты, затем — лица, вышедшие из состава КПСС. Следует отметить, что в 1994-1995 гг. в его составе трудились представители и других партий, однако правительство в данном случае формировалось не по партийному, а по профессиональному признаку, решающее значение имели не партии, делегирующие своих членов в состав правительства, а Президент, его желание назначить на соответствующий пост в Правительстве то или иное лицо.
Различают правительства партийного большинства и правительства партийного меньшинства.
Создание правительства меньшинства вполне возможно даже в парламентарных республиках. Например, впервые в посткоммунистической истории Восточной Европы правые силы в Чехии, получившие по итогам парламентских выборов в 1998 г. большинство в парламенте и в связи с этим право сформировать правительство, не воспользовались им, а отдали это право социал-демократам. Так, в чешском парламенте из 200 депутатов 102 места имеют представители правых партий, однако в результате переговоров между лидерами партий право сформировать новое правительство получил лидер социал-демократов, имеющий всего 74 мандата. Интересно подчеркнуть, что в результате прошедших переговоров достигнуто соглашение не добиваться вотума недоверия правительству в течение четырех лет (Известия, 1998, 11 июля).
В кризисные периоды истории могут создаваться правительства национального единства, когда в интересах преодоления угрозы (экономической, военной и т.п.) партии отбрасывают существующие между ними разногласия и формируют правительство.
Как уже отмечалось, наряду с партийными могут формироваться и беспартийные правительства, часто именуемые как “служебные”, “чиновничьи” правительства.
Конституция Республики Беларусь не содержит исчерпывающего перечня лиц, входящих в состав Правительства. В части четвертой ст. 106 Основного Закона лишь указано, что Правительство состоит из Премьер-министра, его заместителей и министров. В состав Правительства могут входить и руководители республиканских органов управления. В соответствии с п. 7 ст. 84 Конституции структуру Правительства определяет Президент. Он же назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства.
Количество членов Правительства, в том числе и заместителей Премьер-министра, определяется Президентом Республики Беларусь.
Указом № 1 от 22 июля 1994 г. первым Премьер-министром Республики Беларусь был назначен Чигирь М.Н. 3 августа 1994 г. указом № 18 Президент Республики Беларусь утвердил структуру Кабинета Министров. В его состав вошли Премьер-министр, первый заместитель и четыре заместителя Премьер-министра, 25 министров и Председатель Комитета государственной безопасности Республики Беларусь.
В дальнейшем обязанности Премьер-министра длительное время выполнял С.С. Линг (более трех лет). В настоящее время Премьер-министром является В.В. Ермошин.
Структура Правительства неоднократно совершенствовалась. В соответствии с законом в состав Правительства могут входить не только Премьер-министр, его заместители, министры, но и руководители иных республиканских органов государственного управления. В настоящее время состав Правительства определяется Указом Президента Республики Беларусь от 3 мая 1997 г. № 2721.
Как уже отмечалось структуру Правительства определяет Президент. До вступления в силу новой редакции Конституции 1994 г. Правительство именовалось Кабинетом Министров, в настоящее время — Советом Министров.
Работой Правительства руководит Премьер-министр. В соответствии со ст. 106 Конституции Премьер-министр:
1) осуществляет непосредственное руководство деятельностью Правительства и несет персональную ответственность за его работу;
2) подписывает постановления Правительства;
3) в двухмесячный срок после назначения представляет Парламенту программу деятельности Правительства, а в случае ее отклонения представляет повторную программу деятельности Правительства в течение двух месяцев;
4) информирует Президента об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях;
5) выполняет другие функции, связанные с организацией и деятельностью Правительства.
Иные полномочия Премьер-министра определяются законами, указами Президента, постановлениями Правительства. При этом Премьер-министр решает наиболее важные вопросы. Так, в соответствии с постановлением Совета Министров от 27 марта 1998 г. № 428 "О распределении обязанностей между Премьер-министром и заместителями Премьер-министра в Республике Беларусь" Премьер-министр помимо осуществления руководства деятельностью Совета Министров также решает общие вопросы экономической реформы, вопросы международных финансово-кредитных организаций, обороны, внутренних и иностранных дел, юстиции, бюджета и финансов. В Правительстве он курирует работу наиболее важных структурных подразделений Аппарата.
Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики Беларусь. До сформирования нового Правительства по поручению Президента Правительство, заявившее о сложении полномочий, продолжает осуществлять свои полномочия.
Формирование Правительства обычно начинается с назначения Президентом Премьер-министра. Оно осуществляется с согласия Палаты представителей.
Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Премьер-министра. Не допускается и внесение альтернативной кандидатуры. У депутатов Палаты представителей есть лишь одно право — обсудив предложенную кандидатуру, согласиться или не согласиться с предложением Президента.
В Конституции не оговорено, в течение какого срока Президент должен внести в Палату представителей предложение по кандидатуре Премьер-министра. В 1996 г. обязанности Премьер-министра в течение трех месяцев исполнял С.С. Линг, согласие на назначение которого в последующем — 19 февраля 1997 г. — дала Палата представителей.
В свою очередь в Основном Законе установлен срок, в течение которого Палата представителей должна принять решение о даче согласия на назначение Премьер-министром. Это должно быть сделано не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре Премьер-министра.
В Конституции Российской Федерации установлены конкретные сроки, в течение которых Государственной Думе должна быть предложена на рассмотрение кандидатура на должность Премьер-министра, а именно: внесение кандидатуры не позднее 2-недельного срока после вступления вновь избранного Президента в должность; не позднее 2-недельного срока после отставки Правительства; в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
Регламент Палаты представителей предусматривает определенный порядок рассмотрения вопроса о даче согласия Президенту на назначение Премьер-министром. В соответствии с Регламентом Палаты представителей представление Президента о даче согласия на назначение Премьер-министра рассматривается в постоянных комиссиях этой палаты Парламента, заключения которых докладываются перед голосованием постоянной комиссией, к ведению которой относятся вопросы государственного строительства.
Депутаты Палаты представителей вправе задавать вопросы Президенту, самому кандидату на должность Премьер-министра высказывать свои мнения по предложенной кандидатуре, агитировать за или против.
Решение о даче согласия на назначение на должность Премьер-министра принимается Палатой представителей тайным голосованием с использованием бюллетеней. Решение Палаты представителей о даче согласия на назначение на должность Премьер-министра должно быть оформлено постановлением
В случае, если между Президентом и Палатой представителей по поводу назначения Премьер-министра возникают разногласия, то они преодолеваются в соответствии с процедурой, установленной Конституцией. Так, согласно части пятой ст. 106 Конституции при двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра Палатой представителей Президент Республики Беларусь вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.
В законодательстве нет запрета на повторное внесение в Парламент кандидатуры на должность Премьер-министра. Поэтому не исключается ситуация, когда двукратный отказ в даче согласия на назначение Премьер-министра может последовать относительно как одной и той же, так и иной (новой) кандидатуры.
Опыт России свидетельствует, что часто депутаты, несмотря на непринятие кандидатуры на должность Премьер-министра, исходя из интересов сохранения Парламента и нежелания проводить новые выборы, в решающий момент все же дают согласие на назначение Премьер-министра, демонстрируя при этом, что оно было вынужденным. Безусловно, не всегда новые выборы в Парламент в данный конкретный момент могут быть выгодны и Президенту. Это может заставить и его идти на оправданный компромисс.
Конституция не устанавливает каких-либо специальных цензов для избрания на должность Премьер-министра. Нет требований о необходимости быть депутатом и др. Важно, чтобы кандидат был гражданином Республики Беларусь.
Формирование в целом Правительства осуществляется Главой государства, который в принципе самостоятелен в своем выборе. На практике Премьер-министр вносит на рассмотрение Президенту соответствующие кандидатуры. В соответствии со ст. 19 закона “О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органов” заместители Премьер-министра, министры и другие члены Правительства, а также председатели государственных комитетов, не входящие в состав Правительства, руководители других республиканских органов государственного управления назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь. Заместители министров и председатели государственных комитетов назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Министров по согласованию с Президентом Республики Беларусь.
В условиях президентской республики, где правительство от парламента более независимо, чем в парламентской республике, нет необходимости формировать его исходя из интересов политического представительства либо на коалиционной основе. Члены Правительства могут состоять в политических партиях (исключение — см. ст. 36 Конституции).
В законодательстве Республики Беларусь специально не предусматривается необходимость получения со стороны Парламента вотума доверия составу Правительства или его программе для того, чтобы приступить к исполнению обязанностей. Наоборот, действующая Конституция предоставляет Правительству больше гарантий для его спокойной и целенаправленной работы, хотя и допускает возможность влияния Парламента на курс Правительства. Так, согласно п. 3 части седьмой ст. 106 Конституции Премьер-министр обязан в двухмесячный срок после назначения представить Парламенту программу деятельности Правительства, а в случае ее отклонения также в течение двух месяцев представить повторную программу деятельности Правительства. Согласно п. 5 части первой ст. 97 Конституции Палата представителей заслушивает Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет или отклоняет ее; повторное отклонение палатой программы означает выражение вотума недоверия Правительству. Безусловно, что при одобрении программы Парламент фактически выражает доверие Правительству и его курсу.
Депутаты Палаты представителей вправе задавать вопросы Премьер-министру, высказывать свои мнения о представленной программе деятельности правительства, агитировать за или против нее. Решение по этому вопросу оформляется постановлением Палаты представителей, принимаемым большинством голосов от полного состава Палаты представителей. Если решение об одобрении программы деятельности Правительства не принято, программа считается отклоненной.
В случае отклонения программы деятельности Правительства Палата представителей определяет в постановлении срок для заслушивания повторной программы деятельности Правительства, но не позднее двух месяцев со дня отклонения программы.
В Конституции предусмотрено, что, если программа деятельности Правительства все же была одобрена, то вопрос об ответственности Правительства не может быть поставлен в течение года после ее одобрения (п. 7 ст. 97). В данном случае речь, на наш взгляд, идет об определенной зависимости Правительства от Парламента и даже ответственности Правительства (но в течение определенного периода деятельности).
Что же касается Главы государства, то исходя из его конституционных правомочий, он может привлекать к ответственности (включая и освобождение от должности) членов Правительства и до окончания вышеназванного срока.
В Конституции Республики Беларусь срок полномочий Правительства конкретно не определяется. В ней лишь сказано, что оно слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Можно сделать вывод: в связи с избранием нового Президента формируется заново и Правительство. Поэтому допустимо с известными оговорками говорить о том, что срок полномочий Правительства такой же, как и срок полномочий Президента. При этом следует иметь в виду право Палаты представителей на вотум недоверия Правительству, право отказать в доверии Правительству со всеми вытекающими отсюда последствиями, право Президента на смену членов Правительства (отправление в отставку и назначение новых членов Правительства).
Как уже отмечалось, Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики Беларусь. Однако это должно происходить не после объявления результатов выборов Президента, а со вступлением Главы государства в должность, т.е. после принятия им Присяги (ст. 83 Конституции).
В силу того, что необходимо время для формирования нового состава Правительства, Президент вправе поручить прежнему составу Правительства продолжать выполнение своих обязанностей до сформирования нового состава Правительства Республики Беларусь.
В Конституции не предусмотрена обязанность Президента получить согласие Палаты представителей на освобождение Главой государства Премьер-министра от должности.
Используя это право, Президент должен одновременно известить Палату представителей о принятом решении. Зарубежный опыт свидетельствует, что в случае, если Президент злоупотребляет своим правом и часто осуществляет замену Премьер-министров, что свидетельствует об ошибках в подборе кандидатур, то парламент (Палата представителей) может выразить свое отношение путем отказа в даче согласия на назначение либо высказаться по данному вопросу при обсуждении новой предложенной кандидатуры.
Если встать на ту точку зрения, что Президент Республики Беларусь не имеет права освободить Премьер-министра от должности без согласия Палаты представителей, то это может привести к серьезной конкуренции между Главой государства и главой подчиненного ему Правительства, включая и проведение Премьер-министром политики, противоречащей линии Президента Республики Беларусь. Установленная Конституцией организация власти в принципе это не допускает.
Согласно части седьмой ст. 106 Конституции Правительство или любой член Правительства вправе заявить Президенту о своей отставке, если считают невозможным дальнейшее осуществление возложенных на них обязанностей.
Правительство заявляет Президенту об отставке в случае выражения Палатой представителей вотума недоверия Правительству. Премьер-министр может поставить перед Палатой представителей вопрос о доверии Правительству по представленной программе или по конкретному поводу. Предложение о рассмотрении вопроса о доверии Правительству вносится Премьер-министром на имя Председателя Палаты представителей. Предварительная подготовка и порядок включения данного вопроса в повестку дня сессии осуществляются в порядке, предусмотренном Регламентом. Решение о доверии Правительству считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей. Такое решение оформляется постановлением. Если решение о доверии не принято, то считается отказом Правительству в доверии. Если Палата представителей в доверии отказывает, Президент вправе в 10-дневный срок принять решение об отставке Правительства или о роспуске Палаты представителей и назначении новых выборов. При отклонении отставки Правительство продолжает осуществлять свои полномочия.
Анализ части седьмой ст. 106 Конституции, по мнению автора, позволяет сделать вывод о том, что у Президента есть альтернатива — принять решение об отставке Правительства либо о роспуске Палаты представителей. Он не может оставить работать Правительство, которому выражено недоверие, и не принять решение о роспуске Палаты представителей. На наш взгляд, не исключается возможность в случае роспуска Палаты представителей также принятие отставки Правительства в связи с выражением ей недоверия. Палата представителей может снять вотум недоверия, что, на наш взгляд, позволяет избежать последствий, предусмотренных Конституцией, в случае выражения вотума недоверия.
В законодательстве следует детализировать порядок принятия Президентом отставки Премьер-министра либо членов Правительства, установить срок для принятия Главой государства решения по заявлению об отставке.
Конституция предусматривает как коллективную ответственность Правительства, так и индивидуальную его членов.
В зарубежной практике давно сложился принцип солидарной ответственности, в соответствии с которым отдельные министры несут ответственность за проводимый курс правительством и принимаемые им решения даже в случае, если они не голосовали за такое решение или были против. Принято считать, что министр, не согласный с решением правительства, должен либо уйти в отставку, либо его исполнять. Для деятельности члена правительства недопустимо пребывание в его составе и публичная критика работы правительства.