Geum.ru

Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь Г. А. Василевич Конституция Республики Беларусь (научно-практический комментарий) Вкниге на основе анализа норм Конституции, международно-правовых актов, текущего закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Основы конституционного строя
Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешн
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   35
РАЗДЕЛ I

ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ


Статья 1.

Республика Беларусь — унитарное демократическое социальное правовое государство.

Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику.

Республика Беларусь защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок.


С точки зрения формы государственного устройства Республика Беларусь является унитарным (единым) государством, т.е. государством, не имеющим, в отличие от федераций, в своей внутренней структуре других государств. В унитарном государстве действует одна Конституция, единая система законодательства и судебной организации, единое гражданство, один законодательный орган, который может быть как однопалатным, так и двухпалатным.

Унитарное государство имеет административно-территориальное деление (см. комментарий к ст. 9).

В соответствии с Конституцией Республика Беларусь — демократическое государство. Демократическим считается такое государство, в котором обеспечивается народовластие, политический плюрализм (многообразие взглядов, мнений, политических партий), внедрен принцип разделения властей, существует местное самоуправление. В таком государстве развиваются все формы собственности, создаются равные условия для их развития (см. также комментарий к ст.ст. 3,4).

Определение белорусского государства как социального государства впервые появилось в пятой Конституции, принятой парламентом 15 марта 1994 г. Напомним, что при обсуждении проектов Конституции это понятие не сразу было всеми позитивно оценено и поддержано. Более того, со стороны некоторых лиц, в том числе и руководства Верховного Совета, оно было воспринято настороженно, звучали отрицательные характеристики, суть которых состояла в отождествлении понятий “социальное” и “социалистическое” и что якобы авторы проекта пытаются закрепить в Конституции социалистический характер белорусского государства.

Не затрагивая в рамках данного комментария вопрос о соотношении социального и социалистического государства, все же подчеркнем, что основное различие состоит в политическом плюрализме, многообразии форм собственности, значительной свободе личности в условиях социального государства.

Сегодня, к сожалению, ученые и практики мало уделяют внимания характеристике социального государства, принципиально отличающегося от государства социалистического. Более разработанными являются проблемы развития демократического правового государства. В нынешних условиях принципиально важной задачей ученых является внесение предложений о направлениях развития социального государства. При этом необходимо развивать теорию и практику таким образом, чтобы не допустить перерастания государства социального в государство, в котором превалирует иждивенчество, нет свободной инициативы, за всех всё решают властные структуры, а политическая и экономическая системы упраздняют ответственность человека за собственное благоденствие.

Понятие “социальное государство” закреплено в ряде Конституций других стран, например, Германии. Однако это понятие в Конституции ФРГ не раскрыто и его суть может быть определена лишь посредством анализа конституционных норм в их совокупности.

В литературе отмечаются следующие признаки социального государства: 1) оно ответственно за существование общества; 2) в нем индивид несет обязанности перед иными лицами и обществом в целом; 3) это такое государство, которое помогает человеку, обеспечивает его достойное существование.

Одной из основных характеристик социального государства является гарантированность каждому достойного человека прожиточного минимума. В Конституции Республики Беларусь прямо предусмотрено право каждого на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение для этого условий (см. часть вторую ст. 23).

Полагаем, что употребление термина “каждый” в данном случае не совсем удачно. Он явно нуждается в уточнении. С одной стороны, он позволяет предположить, что нормы Конституции в данном случае распространяют свое действие как на граждан Республики Беларусь, так и иностранных граждан, лиц без гражданства, по крайней мере постоянно проживающих на территории Республики Беларусь. С другой, для нас очевидно, что речь может идти о “каждом”, кто не в силах самостоятельно обеспечить свое существование. В немецком законодательстве предусмотрено, что только тот, кто не в силах самостоятельно добыть себе средства к существованию и не получает при этом никакой посторонней помощи, имеет право на личную и материальную поддержку, которая соответствует его специфическим потребностям, побуждает к самопомощи, обеспечивает участие в общественной жизни и гарантирует достойное человека существование (§ 9 Общей части Кодекса социальных законов ФРГ). Таким образом обеспечивается сбалансированный подход государства и отдельного индивидуума к решению вопроса об обеспечении достойного существования, устанавливается грань, за пределами которой начинается иждивенчество; первична активность самого человека и только затем уже возможна помощь государства, задача которого создать такую нормативную базу, которая способствует развитию личности, ее потенциала, использованию своих возможностей на практике.

Законом от 6 января 1999 г. "О прожиточном минимуме в Республике Беларусь" предусмотрена правовая основа для определения прожиточного минимума, его использования при формировании и реализации государственной политики регулирования уровня жизни, а также при осуществлении мер социальной защиты населения Республики Беларусь. Во исполнение закона Правительством приняты постановления, которыми утвержден бюджет прожиточного минимума и определены некоторые меры по социальной защите малообеспеченных граждан.

Принятое 11 августа 1999 г. постановление Совета Министров "О мерах по социальной защите малообеспеченных граждан" совершенно справедливо критерием определения нуждаемости граждан в оказании первоочередной социальной помощи определило невозможность именно по объективным причинам получения среднедушевого дохода выше утвержденного бюджета прожиточного минимума малообеспеченными гражданами (семьями) из числа: инвалидов I и II групп; одиноко проживающих пенсионеров; многодетных и неполных семей; трудоспособных граждан, осуществляющих уход за инвалидами I группы либо лицами, достигшими 80-летнего возраста, нуждающимися по заключению медико-реабилитационных экспертных комиссий или врачебно-консультационных комиссий в постоянной посторонней помощи, а также осуществляющих уход за детьми-инвалидами в возрасте до 18 лет; безработных граждан, состоящих на учете в государственной службе занятости и соблюдающих обязанности безработных, предусмотренные законодательством о занятости. Этим постановлением были даны соответствующие поручения местным исполнительным и распорядительным органам, а также министерствам Республики Беларусь.

Достойное развитие личности, безусловно, возможно, когда государство уделяет внимание таким важнейшим социально-экономическим правам как право на труд, на образование, на охрану здоровья, на безопасный труд и др. На государстве лежит обязанность устранять, насколько это возможно, причины плохого здоровья граждан. Для их преодоления должна создаваться общедоступная и развитая система здравоохранения, предусматривающая оказание медицинской помощи всему населению, специальную защиту здоровья детей, матерей и лиц преклонного возраста, предотвращения загрязнения окружающей среды и т.д.

Право на здоровые условия должно быть обеспечено всем: и законопослушным гражданам, и тем, кто в силу различных причин совершил правонарушение (преступление), и по этой причине лишен личной свободы.

Основным источником к существованию является труд. В статье 41 Конституции Республики Беларусь труд провозглашен в качестве наиболее достойного способа самоутверждения человека. Подобная формулировка в сочетании с другими нормами Конституции означает и право не заниматься трудовой деятельностью: незанятость не может служить основанием для привлечения гражданина к какой-либо юридической ответственности (административной, уголовной или иной). По существу мы можем говорить о свободе труда.

Конституционное право на труд включает право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей. Подобная формулировка означает, что, во-первых, человек может реализовать свои способности к труду не только в порядке найма (например, путем заключения трудового договора), но и в качестве предпринимателя, фермера и т.п., во-вторых, эти способности можно реализовать с учетом общественных потребностей, отсутствие их может привести к тому, что в том или ином регионе, а возможно, что и в целом в рамках государства будут лица незанятые (безработные) в силу того, что рынок труда удовлетворен, обеспечен соответствующими специалистами.

Исходя из принципа личной свободы каждый человек может выбирать свой образ жизни, в том числе и не трудиться. Важно, чтобы при этом не нарушалось законодательство, выполнялись возложенные обязанности. Это не только уплата налогов, но и, например, конституционная обязанность родителей и лиц, их заменяющих, воспитывать детей, заботиться об их здоровье, развитии и обучении, что является побудительным мотивом для активного поведения любого взрослого человека, получения честного заработка на жизнь себе и своей семье.

Социальное государство обязано создавать все условия для беспрепятственной реализации каждым человеком права на защиту своей жизни и здоровья. Обеспечить абсолютную безопасность нельзя, но можно снизить ее до так называемого приемлемого риска, при котором опасность минимальна. Так, мало предпринимать меры по обеспечению защиты жизни и здоровья граждан, необходимо, чтобы им была в полной мере обеспечена свобода развития, ощущение разумной безопасности. Жизнь под постоянной угрозой стать объектом преступников, например террористов, не может считаться полноценной. И это тоже аспекты деятельности институтов социального государства.

Безопасное развитие личности возможно в условиях национального согласия, отсутствия насилия на религиозной, расовой, социальной или иной почве. Сохранение мира в обществе, разрешение противоречий только посредством правовых средств зависит от разумности власти и тех, кто находится к ней в оппозиции.

Наряду с трудом другим источником к существованию является собственность. Государство гарантирует каждому право собственности и содействует ее приобретению. Право собственности бессрочно. Принудительное отчуждение имущества допускается лишь в двух случаях: 1) по мотивам общественной необходимости при соблюдении условий и порядка, определенных законом, со своевременным и полным компенсированием стоимости отчужденного имущества; 2) согласно постановлению суда. В первом случае в качестве примера можно привести снос домов, находящихся в собственности граждан, для строительства объектов общего пользования (дорог и т.п.). По приговору суда имущество гражданина может быть конфисковано (т.е. изъято безвозмездно) в связи с совершением им уголовно наказуемого деяния. Конфискация имущества как вид уголовного наказания может быть назначена в случаях, предусмотренных Уголовным кодексом Республики Беларусь.

Для социального государства характерна политика, предполагающая обеспечение социального равенства. В этих целях используются различные средства — правовые, экономические, организационные и др. Например, провозглашается равенство всех перед законом и право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов (ст. 22 Конституции); закрепляется установление партнерских отношений и взаимодействия между государством, предпринимателями и профсоюзами (ст.ст. 13,14, 41); предусматривается оказание помощи ветеранам, молодежи, семьям, имеющим детей (ст. 32, 47) и др.

Важнейшим средством, сглаживающим социальное неравенство, служит система социального обеспечения, в том числе выплата пенсий и пособий, медицинское обслуживание, однако, как видим, суть социального государства не может сводиться только к этому. В то же время в социальном государстве должна быть сбалансированная система льгот и преимуществ, в ином случае это может привести к ущемлению прав граждан за счет которых она формируется.

Затрагивая различные грани проявления государством своих качеств как государства социального, конечно же нам следует иметь в виду, что решить стоящие задачи можно при условии развитой экономики. Уровень развития социального государства зависит от объема тех средств, которые государство может перераспределить (за счет полученных налогов и иных средств) в пользу тех категорий граждан, которые в силу возрастных, половых, физических, семейных и иных причин не в состоянии на равных конкурировать на рынке труда, в сфере предпринимательства с “преуспевающими” гражданами.

В отличие от требований международного сообщества в области гарантированности неотъемлемых прав и свобод человека оно более “снисходительно” к обеспечению социально-экономических прав.

В ст. 25 Всеобщей декларации прав человека закреплено: "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам".

В то же время, согласно статье 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая в частности, принятие законодательных мер. Таким образом, государство может распорядиться только имеющимися ресурсами. Их размер зависит от многих факторов, например, от собираемости налогов, системы налогообложения, насколько она эффективна и стимулирует рост производства, совершенствование экономических отношений.

Опыт свидетельствует, что социальное государство и рынок (рыночные отношения) — явления совместимые. Более того государства, основанные на рыночной экономике, добились бóльших успехов в социальной защите своих граждан, чем государства, в которых доминировала плановая экономика с главенствующей государственной собственностью.

На определенном этапе перехода к рыночным отношениям их развитие иногда воспринималось как отрешенность государства от забот людей, безразличие к их нуждам. Это привело к тому, что отказ от тоталитарной идеологии, как явления позитивного, сопровождался утратой (ослаблением) государством своей функции по социальной защите граждан. Анализируя нынешнее состояние социальной защиты граждан в ряде новых государств, можно говорить об определенной слабости законодательного регулирования процессов приватизации, отсутствии экономических расчетов при разработке ряда законодательных актов, которые регулировали экономические реформы, что привело к их декларативности и оторванности от реальной жизни общества. Не были разработаны механизмы экономической и правовой защиты граждан от социальных потрясений, резкого снижения уровня доходов и возможностей реального приобретения многих серьезно подорожавших товаров. Широкое распространение в некоторых государствах получила чрезмерная концентрация собственности у узкого круга людей, коррупция, неосновательное обогащение одних за счет других. Это означает широкомасштабные нарушения социально-экономических прав граждан. В этой связи Республика Беларусь, в которой проводится активная социальная политика, может спокойно и основательно учитывать опыт других стран.

Практика многих стран свидетельствует о том, что государство должно устранять несправедливость, издержки перехода к рыночным отношениям.

Ни одному современному государству не уйти от решения вопросов, связанных с социальной защитой его граждан. Не пожелает делать само государство и его институты, заставят его это делать сами граждане, общественные объединения. Социальное государство должно видеть и преодолевать недостатки рынка: эгоизм, индивидуальную замкнутость, снижение планки духовных ценностей.

Выполнение государством функции социальной защиты не должно носить стихийный, вспомогательный хаотичный характер. Велика здесь роль права.

Для социального государства характерен баланс интересов человека, общества и государства, в том числе возможность их обеспечения не только нормами права, но и другими социальными регуляторами.

Правовое государство — тип государства, в котором существует конституционный строй, т.е. принята и действует демократическая Конституция и реально обеспечиваются права и свободы человека и гражданина, органы государства связаны правом (законом).

Для правового государства характерно самоограничение правовыми нормами.

В правовом государстве утверждается принцип разделения властей, независимость суда при отправлении правосудия, защита граждан от неправомерных посягательств.

В современном правовом государстве основой правовой системы является Конституция, в которой закрепляются общепризнанные принципы и нормы международного права.

Все подконституционные акты должны соответствовать Конституции.

В правовом государстве обеспечивается равенство всех перед законом и судом. Недопустима какая-либо дискриминация по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, месту жительства, убеждений и других обстоятельств.

Для правового государства характера свобода личности: дозволено все, что не запрещено законом.

Формирование правового государства длительный, но, безусловно, необходимый процесс.

Реальное обладание государства верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельность в осуществлении внутренней и внешней политики означает наличие государственного суверенитета, как неотъемлемого свойства и условия правосубъектности на международной арене.

Верховенство власти означает, что в государстве никто не может стоять над ней, т.е. неограниченность власти ничем, кроме необходимости соблюдать законы, права и свободы человека. Для полноты власти государства характерно отсутствие другой конкурирующей власти. Двоевластие, как показывает история, часто ведет к трагическим последствиям.

Государство (суверенное) обладает монопольным правом решать свои дела.

Независимость и территориальная целостность может обеспечиваться различными способами, в том числе и военными — путем отпора агрессору.

Конституционным сроем следует называть порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а само государство действует в рамках демократической Конституции.

Из приведенного определения видно, что конституционный строй не сводится лишь к одному факту принятия Конституции. Одного этого формального аспекта недостаточно. Необходимо, чтобы Конституция по своему содержанию была направлена на охрану прав и свобод человека и гражданина.

Чем меньше расхождений между конституционной нормой и практикой ее применения, тем более эффективно действуют правовые предписания Конституции, эффективно само государство, больше уважения к нормам Конституции.

Требование о создании и защите демократического конституционного строя закреплено в ряде статей Конституции (ст. ст. 2, 57 и др.).

Законность иногда определяют как верховенство закона, неукоснительное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов всеми органами власти и должностными лицами. Однако в этом определении усматривается формальный подход. Законность — это связанность государства правом, совершенствование законов, указов, постановлений и других актов государственных органов с учетом требований справедливости, общепризнанных принципов и норм международного права.

В отличие от законности правопорядок — это одна из основных составных частей общественного порядка, складывающегося в результате осуществления различных видов социальных норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни и различающихся между собой характером и несовпадающим способом воздействия на поведение людей (обычаи, нормы морали, внутренние правила организаций и др.). Правопорядок регламентируется правовыми нормами, принятыми в установленном в данном государстве порядке. Как определенное состояние регулируемых правом общественных отношений правопорядок характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных прав, соблюдения юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями. (См.: Большой юридический словарь. М., Инфра-М. 1997. С. 526).

Статья 2.

Человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства.

Государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности. Гражданин ответствен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией.


Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью и их гарантированность со стороны государства означает придание им приоритета по отношению к иным каким-либо ценностям. Ориентиром в деятельности государства, его органов и должностных лиц должны быть права и свободы человека. С учетом их содержания необходимо осуществлять как нормотворческую деятельность, так и практику применения законодательства. Весьма важно, чтобы “законодательное определение” меры свободы действий человека и гражданина отвечало природе данного права, было направлено на оптимальный учет интересов других граждан, общества в целом. Аналогично следует формировать и правоприменительную практику.

В части второй комментируемой статьи устанавливается взаимная ответственность государства и гражданина. Это может проявляться не только в закреплении прав и свобод человека и гражданина в юридических документах, но и возложении на граждан определенных обязанностей перед другими гражданами, обществом и государством.

Невыполнение обязанностей государства перед гражданином, как и гражданина перед государством, является основанием для ответственности (например, имущественной).